Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 16 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Starosty J. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą J. a Dyrektorem Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku [...] sp. z o.o. w J. o przeniesienie pozwoleń wodnoprawnych postanawia: wskazać Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. jako organ właściwy w sprawie.

Starosta J. wystąpił z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Dyrektorem Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku [...] sp. z o.o. w J. o przeniesienie pozwoleń wodnoprawnych.

W uzasadnieniu wniosku Starosta wskazał, że zawiadomieniem z 6 maja 2020 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w K. przekazał mu według właściwości wniosek [...] sp. z o.o. w J. dotyczący przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji Starosty J. z dnia [...] września 2012 r. udzielającej [...] Spółdzielni Mleczarskiej pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzenie wód opadowych i roztopowych z terenu Spółdzielni i decyzji tego organu z dnia [...] grudnia 2016 r. udzielającej Spółdzielni pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, tj. pobór wód podziemnych ze studni wierconej.

Starosta wskazał, że na dzień wydania ww. pozwoleń był organem właściwym w sprawie, zgodnie z art. 140 ust. 2 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 poz. 145 z późn. zm.). Powyższe decyzje stały się ostateczne. Z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 poz. 1566 z późn. zm.). Przepisy nowej ustawy Prawo wodne z 2017 r. dokonały zmiany w zakresie właściwości rzeczowej organów do udzielania pozwoleń wodnoprawnych. Na mocy obowiązującej ustawy Prawo wodne, organami właściwymi w sprawie zgód wodnoprawnych (w tym pozwoleń wodnoprawnych) są właściwe organy Wód Polskich (art. 397 ust. 1 i ust. 3 pkt 2). Przepisy przejściowe obowiązującej ustawy nie wskazują na właściwość organu w sprawach przeniesienia ostatecznych pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy.

Zgodnie z art. 411 a Prawa wodnego organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, który wydał pozwolenie wodnoprawne, jest obowiązany za zgodą strony, na której rzecz wydano pozwolenie wodnoprawne do przeniesienia pozwolenia wodnoprawnego na rzecz innego podmiotu, jeżeli ten podmiot przyjmuje wszystkie warunki określone w tym pozwoleniu wodnoprawnym. W świetle obowiązujących przepisów w dacie złożenia wniosku o zmianę decyzji, organem właściwym w przedmiotowej sprawie jest to dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich (ark 397 ust. 1 i ust. 3 pkt 2). Starosta podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 kwietnia 2019 r., II OW 12/19 rozstrzygał już spór o właściwość pomiędzy organem Wód Polskich a starostą w sprawie przeniesienia pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez starostę na nowy podmiot, wskazując organ Wód Polskich jako organ właściwy do wydania tej decyzji.

W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. wniósł o wskazanie Starosty J. jako organu właściwego w sprawie. Podkreślił, że zgodnie z art. 411 a Prawa wodnego, organem właściwym w sprawie jest Starosta J., gdyż to ten organ wydał decyzje, które mają być przeniesione. Starosta utracił wprawdzie z dniem 1 stycznia 2018 r. kompetencje do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, lecz nie dotyczy to spraw pokrewnych. Taka wykładnia znajduje potwierdzenie w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2019 r., II OW 217/18.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a.

W Prawie wodnym z 2001 r. nie było regulacji dotyczących przeniesienia pozwolenia wodnoprawnego. Przepis art. 134 tej ustawy regulował jedynie przejęcie praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego przez następcę prawnego zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne (obecnie art. 411 Prawa wodnego). Regulacja w tym zakresie została wprowadzona ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1722) i weszła w życie 20 września 2018 r. Zgodnie z art. 411 a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.) organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, który wydał pozwolenie wodnoprawne, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której wydano pozwolenie wodnoprawne, do przeniesienia pozwolenia wodnoprawnego na rzecz innego podmiotu, jeżeli ten podmiot przyjmuje wszystkie warunki określone w tym pozwoleniu wodnoprawnym. Przepisu tego nie można wykładać literalnie, zważywszy na istotne zmiany w strukturze organów administracji wodnej, jakie nastąpiły po wejściu w życie - z dniem 1 stycznia 2018 r. - ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Zmiany w strukturze organów skutkowały zmianami w zakresie właściwości rzeczowej organów upoważnionych do udzielania pozwoleń wodnoprawnych. W orzecznictwie wskazuje się, że w sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów administracji publicznej właściwym do rozpatrzenia sprawy powinien być organ, który jest uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2015 r., II OW 101/15). Przepis art. 411a Prawa wodnego należy więc rozumieć w ten sposób, że właściwy do przeniesienia pozwolenia wodnoprawnego jest organ, który w aktualnym stanie prawnym jest właściwy do wydawania tego typu pozwoleń (podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 8 października 2019 r., II OW 75-80/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela w tym zakresie poglądu wyrażonego w powołanym przez organ Wód Polskich postanowieniu z dnia 29 stycznia 2019 r., II OW 217/18.

Podobny kierunek wykładni przepisów regulujących właściwość organów przyjmowany jest na gruncie przepisów dotyczących właściwości organów do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 150 § 1 k.p.a.). Naczelny Sąd administracyjny wielokrotnie wskazywał, że nie można przeprowadzić wykładni przepisów w oderwaniu od przepisów ustrojowych wprowadzających zmiany w strukturze administracji publicznej, skoro konieczne jest jednoczesne uwzględnienie obowiązku wynikającego z art. 19 kodeksu postępowania administracyjnego, tj. przestrzegania właściwości rzeczowej przez organy administracji publicznej w każdym stadium postępowania administracyjnego. Zatem wobec sukcesji uprawnień jednego organu na drugi, zwrot "organ, który w sprawie wydał decyzję w ostatniej instancji", którym posłużył się ustawodawca w art. 150 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, powinien w tym przypadku podlegać stosownej interpretacji adaptacyjnej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 października 2019 r., II OW 91/19, 11 września 2019 r., II OW 57/19, z dnia 13 marca 2019 r., II OW 196/18 i przywołane tam orzeczenia).

Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest również treść art. 542 ust. 6 ustawy Prawo wodne z 2017 r., zgodnie z którym do dnia wejścia w życie tej ustawy starostowie byli zobowiązani opracować i przekazać ministrowi właściwemu do spraw gospodarki wodnej wykazy pracowników starostw powiatowych realizujących zadania starostów określone w przepisach ustawy Prawo wodne z 2001 r. Na skutek tego pracownicy starostw powiatowych wymienieni w tych wykazach stali się z mocy prawa pracownikami Wód Polskich (art. 542 ust. 9 ustawy Prawo wodne z 2017 r.). Oznacza to, że starostowie nadal funkcjonują w systemie organów administracji publicznej, jednak utracili kompetencje do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, a pracownicy zajmujący się tą kategorią spraw stali się pracownikami Wód Polskich.

Organem, który wydał pozwolenia wodnoprawne z dnia [...] września 2012 r. i z dnia [...] grudnia 2016 r. był Starosta J.. Pozwolenie z dnia [...] września 2012 r. dotyczyło odprowadzania wód opadowych i roztopowych, a pozwolenie z dnia [...] grudnia 2016 r. - poboru wód podziemnych ze studni wierconej. W aktualnym stanie prawnym kompetencje do wydawania tego rodzaju pozwoleń wodnoprawnych ma dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich (art. 397 ust. 3 pkt 2 a ustawy).

Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. jako organ właściwy w sprawie.