III SA/Kr 1230/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-12-15	
Data wpływu	2015-09-07	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Barbara Pasternak
Krystyna Kutzner
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6149 Inne o symbolu podstawowym 614	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Wójt Gminy	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność zarządzenia w zaskarżonej części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572; Art. 17 ust. 3a pkt 3; Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; Art. 147 par. 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 1990 nr 16 poz 95; Art. 91 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 94 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Barbara Pasternak Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi B. P., D. P. na § 3 ust. 1 zarządzenia Wójta Gminy z dnia 14 maja 2015r. nr [ ] w przedmiocie realizacji zadania polegającego na zapewnieniu transportu i opieki nad dziećmi niepełnosprawnymi w czasie przewozu na trasie dom-szkoła-dom I. stwierdza nieważność § 3 ust. 1 zarządzenia Wójta Gminy z dnia 14. maja 2015r. nr [....], II. zasądza od Wójta Gminy na rzecz D. P. kwotę 557 zł (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Wójt Gminy wydał w dniu 14 maja 2015 r. zarządzenie nr [...] w sprawie realizacji zadania polegającego na zapewnieniu transportu i opieki nad dziećmi niepełnosprawnymi w czasie przejazdu na trasie dom - szkoła - dom, na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.) w związku z art. 17 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.).

W zarządzeniu tym uregulowano zapewnienie transportu i opieki nad dziećmi niepełnosprawnymi, uprawnionymi do bezpłatnego dowozu do szkoły na trasie dom-szkoła-dom (w tym uczęszczającymi na zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze dla dzieci głęboko upośledzonych umysłowo) ich rodzicom lub opiekunom prawnym, na ich wniosek w szczególnych przypadkach, uzasadnionych stanem zdrowia dziecka. W § 3 postanowiono:

1. Zwrot kosztów wykonania zadania, dokonywany będzie w wysokości 50% stawek za 1 kilometr przebiegu pojazdu określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414, ze zm.).

2. Wysokość zwrotu kosztów wykonania zadania ustala się przy uwzględnieniu liczby kilometrów na trasie dom-szkoła- dom i poświadczonej przez dyrektora szkoły obecności dziecka na zajęciach. Podstawą wypłaty zwrotu kosztów wykonania zadania w formie ryczałtu jest oświadczenie rodziców lub opiekunów prawnych złożone nie później niż do 5 dnia następnego miesiąca, potwierdzające realizację uzgodnionych warunków (wzór oświadczenia stanowi załącznik nr 3 do zarządzenia).

Pismem z dnia 11 czerwca 2015 r. B. P. i D. P. wezwali Wójta Gminy do usunięcia naruszenia prawa przedmiotowym zarządzeniem polegającego na wydaniu zarządzenia niezgodnego z obowiązującymi przepisami, a zwłaszcza nie uwzględniającego prawa ich niepełnosprawnego syna J. P. do bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka umożliwiającego realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki.

Następnie B. P. i D. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na zarządzenie Wójta Gminy z dnia 14 maja 2015 r. nr [...] w części § 3 ust. 1 tego zarządzenia.

Zakwestionowanemu aktowi zarzucili naruszenie:

- art. 69 Konstytucji RP poprzez brak zapewnienia przez władze publiczne osobom niepełnosprawnym pomocy w zabezpieczeniu egzystencji;

- art. 14a ust. 4, art. 17 ust. 3a pkt 2 w zw. z art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez nieuprawnione ograniczenie zwrotu kosztów przejazdu uczniów niepełnosprawnych oraz ich rodziców lub opiekunów do 50% stawki za kilometr przebiegu pojazdu określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zarządzenia w zaskarżonym zakresie oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podano, że zgodnie z art. 17 ust. 3a pkt 2 ustawy o systemie oświaty obowiązkiem gminy jest: "zapewnienie dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 16 ust. 7, a także dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka umożliwiającego tym dzieciom i młodzieży realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, nie dłużej jednak niż do ukończenia 25 roku życia". W art. 16 ust. 7 ww. ustawy mowa jest o dzieciach z upośledzeniem umysłowym głębokim.

Skarżący podali, że mają interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia Wójta Gminy z dnia 14 maja 2015 r. nr [...], gdyż są rodzicami niepełnosprawnego J. P. (upośledzenie w stopniu głębokim), który spełnia warunki do uzyskania od gminy świadczenia polegającego na bezpłatnym transporcie. Zgodnie z art. 17 ust. 3a pkt 3 ww. ustawy zwrot kosztów przejazdu ucznia oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka, odbywa się na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem a rodzicami, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice.

Wskazano, że zaskarżone zarządzenie jest wadliwie sformułowane.

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w art. 7 ust. 1 pkt 8 stanowi, iż do podstawowych zadań własnych gminy należy zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie edukacji publicznej. Z normy o charakterze ogólnym wypływają normy szczególne, zawarte przede wszystkim w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Zgodnie z zapisem art. 5a ust. 2 pkt 1 tej ustawy zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, w tym z oddziałami integracyjnymi, przedszkoli specjalnych oraz innych formach wychowania przedszkolnego, szkołach podstawowych i gimnazjach, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich jest zadaniem oświatowym gmin. Na zasadzie art. 17 ust. 3a ustawy o systemie oświaty obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu. Zwrot kosztów przejazdu ucznia, o którym mowa wyżej oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka, następuje na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem i rodzicami, opiekunami lub opiekunami prawnymi ucznia, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice, opiekunowie lub opiekunowi prawni (art. 17 ust 3a pkt 3). Z przytoczonych zapisów wynika obligatoryjne zadanie gminy zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki oraz czynności techniczne, które mają na celu realizację tego obowiązku.

Podniesiono, że ustawodawca nie ograniczył uprawnień rodziców dziecka niepełnosprawnego do uzyskania zwrotu kosztów dowozu dziecka do wysokości kosztów korzystania z komunikacji publicznej. Wskazał jedynie, że zwrot kosztów przejazdu ucznia niepełnosprawnego i jego opiekuna odbywa się na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem a rodzicami. Oznacza to, że regulacja ta powinna uwzględniać indywidualne potrzeby dziecka i warunki w jakich jest dowożone, tzn. odległość do placówki, rodzaj środka transportu. Z treści zaskarżonego zarządzenia nie można ustalić, na jakiej podstawie został ustalony koszt dowozu i opieki dziecka w wysokości: "50% stawek za kilometr przebiegu pojazdu określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 34a ust 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym", który wg Gminy wynosi 0,4179 zł/km, nie odpowiada jednak on rzeczywistym kosztom dowozu dziecka samochodem osobowym, a także odbiega od regulacji prawnych obowiązujących w zakresie ustalenia kosztów korzystania z samochodu nie będącego własnością osoby, dla potrzeb której wykorzystuje się pojazd samochodowy.

Zgodnie z art. 69 Konstytucji RP osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają pomocy społecznej w zabezpieczeniu egzystencji. Jeżeli rodzice dziecka nie chcą lub nie mogą zapewnić dowożenia dziecka do właściwej placówki, mogą żądać, aby gmina zapewniła ich dziecku bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu (tak WSA w Bydgoszczy we wyroku z dnia 28 maja 2008 r., II SA/Bd 210/2008). W przedmiotowym przypadku rodzice wyręczają gminę w realizacji obowiązku. Wykładnia literalna i systemowa przepisu wymaga jednak, aby gmina w obu przypadkach zapewniła "bezpłatny transport i opiekę", a co za tym idzie, aby refundacja poniesionych kosztów miała wymiar realny, tzn. pokrywała faktyczne koszty dowozu. Jakkolwiek orzecznictwo sądów administracyjnych nie kwestionuje prawa gmin do określania zasad refundacji, ale nie mogą one mieć charakteru iluzorycznego i znacząco odbiegać od rzeczywistości i okoliczności danego przypadku.

Wskazano, że zarządzenie odwołuje się do rozporządzenia ministra infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy. Rozporządzenie to określa stawki za kilometr dla samochodu osobowego: a) o pojemności skokowej silnika do 900 cm3 - 0,5214 zł; b) o pojemności skokowej silnika powyżej 900 cm3 - 0,8358 zł.

W przedmiotowej sprawie rodzice dowożą dziecko pojazdem z silnikiem o pojemności powyżej 900 cm3 natomiast proponuje im się stawki poniżej kwoty, która w rozporządzeniu odpowiada pojazdom o pojemności silnika poniżej 900 cm3. Trudno w takiej sytuacji uznać, aby gmina realizowała swój obowiązek nałożony ustawą o samorządzie gminnym oraz systemie oświaty. W tym zakresie poziom finasowania ustalony w zarządzeniu należy uznać za niewystarczający i dyskryminujący osoby, które posiadają pojazdy o większej pojemności. Nierzadko w związku z niepełnosprawnością dzieci, konieczny jest zakup większych pojazdów o większej pojemności silnika (przewóz wózków, urządzeń rehabilitacyjnych).

Skarżący podnieśli również, że regulacja art. 17 ust. 3a ustawy o systemie oświaty stanowi, że zwrot kosztów przejazdu ucznia oraz opiekuna następuje na zasadach określonych w umowie zwartej między Wójtem a rodzicami. Forma umowy wskazuje równorzędność podmiotów tego stosunku prawnego i uwzględnienie wzajemnych praw i obowiązków. W takim stosunku prawnym trudno znaleźć uzasadnienie stanowiska, że gmina może jednostronnie dyktować wysokość zwracanych kosztów. Regulacja ta dotyczy osób w bardzo indywidualnych sytuacjach, bowiem dotyczy osób niepełnosprawnych w różnym stopniu niepełnosprawności, których przewóz wymaga specjalnych warunków zarówno co do środków transportu, odległości do placówki, częstotliwości dojazdów itp. Forma umowy zawieranej między organem gminy a rodzicami dziecka niepełnosprawnego pozwala uwzględnić każdą indywidualną sytuację. Jednak stawka przyjęta do rozliczenia kosztów powinna być ustalana w oparciu o obiektywne kryteria występujące przy wykonywaniu przejazdów indywidualnych przy użyciu środków transportu samochodowego. Trudno dopatrywać się, aby w tych sytuacjach ustawodawca przyznawał uprawnionym jakieś specjalne względy lub zakładał zysk lub wzbogacenie dla nich. Należy uznać, że rodzic dowożący niepełnosprawne dziecko do placówki na rehabilitację realizuje zadanie gminy, jakim jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do szkoły lub placówki.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w skardze podniesiono, że zgodnie z przepisem art. 14a ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty "Obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 14 ust. 1a bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka umożliwiającego dzieciom, o których mowa w art. 16 ust. 7, a także dzieciom z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi realizację obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3, albo zwrot kosztów przejazdu ucznia i opiekuna na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) i rodzicami, opiekunami lub opiekunami prawnymi, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, opiekunowie lub opiekunowie prawni".

W wykonaniu tego obowiązku Gmina zapewnia bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka umożliwiającego dzieciom, o których mowa w art. 16 ust. 7, a także dzieciom z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi realizację obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3 . Z możliwości takiej korzystają, a przewóz odbywa się do placówek oświatowych spełniających odpowiednie wymogi, położonych w pobliżu miejsc zamieszkania dzieci. Poza sporem przewóz taki jest zapewniony.

Stąd też w zakresie tym obowiązkiem Gminy jest zwrot kosztów przejazdu ucznia, o którym mowa dziecka jego opiekuna do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka umożliwiającego dzieciom, o których mowa w art. 16 ust. 7, na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, o ile dowożenie zapewniają rodzice, opiekunowie lub opiekunowie prawni. Taką też możliwość przewidują postanowienia zaskarżonego zarządzenia, przy czym wysokość tego zwrotu określają na 50% stawek za 1 kilometr przebiegu pojazdu określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2013 r., poz. 1414, ze zm.).

Wskazano, że zgodnie z przepisem art. 17 ust. 3a pkt 2 w związku z przepisem art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty obowiązkiem gminy jest: 1) zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 71b, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej i gimnazjum, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadgimnazjalnej, nie dłużej jednak niż do ukończenia 21. roku życia; 2) zapewnienie dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 16 ust. 7, a także dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka umożliwiającego tym dzieciom i młodzieży realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, nie dłużej jednak niż do ukończenia 25 roku życia; 3) zwrot kosztów przejazdu ucznia, o którym mowa w pkt 1 i 2, oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka, wymienionych w pkt 1 i 2, na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice".

Podniesiono, że w wykonaniu tego obowiązku Gmina zapewnia bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej i gimnazjum, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadgimnazjalnej, a także bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu do ośrodka umożliwiającego tym dzieciom i młodzieży realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki. Ogółem z możliwości takiej korzysta ok. 31 dzieci, a przewóz odbywa się do placówek oświatowych spełniających odpowiednie wymogi, położonych w pobliżu miejsc zamieszkania dzieci. Poza sporem przewóz taki jest także zapewniony dla J. P., jednakże jego rodzice, zdecydowali się na przewóz do innej placówki oświatowej - nie najbliższej - lecz położonej 30,2 km od miejsca zamieszkania, w jedną stronę, a 60,4 km w obie strony. Tymczasem bliżej miejsca zamieszkania, w obrębie miasta Tarnowa znajdują się placówki oświatowe spełniające związane z tym wymogi, do których realizowany jest dowóz przez Gminę.

Stąd też w zakresie tym obowiązkiem Gminy jest zwrot kosztów przejazdu ucznia, o którym mowa w pkt 1 i 2, oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka, wymienionych w pkt 1 i 2, na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami. Taką też możliwość przewidują postanowienia zaskarżonego zarządzenia, przy czym wysokość tego zwrotu określają na 50% stawek za 1 kilometr przebiegu pojazdu określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414, ze zm.).

W ocenie organu postanowienie takie nie narusza obowiązujących przepisów prawa, poza sporem bowiem przewóz dla J. P. jest zapewniony, jednakże wolą rodziców jest przewóz do innej placówki położonej dalej od miejsca zamieszkania, a dokonywanie tego przewozu odbywa się samochodem o pojemności 3000 cm sześciennych. Zatem nie może być w tym przypadku mowy o "wyręczaniu gminy w realizacji obowiązku", skoro jego realizacja jest zapewniona. Wolą rodziców jest wykonywanie innego przewozu, co jednak nie oznacza, że w jakikolwiek sposób Gmina jest "wyręczana". Co więcej, skoro wykonywanie obowiązku ciążącego na Gminie jest zapewnione, to nie mogą obciążać jej pełne koszty innej realizacji przewozu, zresztą do nienajbliższej placówki oświatowej.

Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w treści uzasadnienia wyroku z dnia 22 lipca 2014 roku Naczelnego Sądu Administracyjnego, do sygn. akt: I OSK 718/14 (w: LEX nr 1511161), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 600/13.

W ocenie organu racje podniesione w skardze nie znajdują uzasadnienia, bowiem żaden z ww. przepisów nie określa wysokości kwoty podlegającej zwrotowi, wobec czego brak jest podstaw do kwestionowania wysokości tej stawki określonej przez Gminę. W ocenie organu jest ona kwotą wystarczającą, szczególnie w odniesieniu do sytuacji, gdy dowóz dziecka nie odbywa się do placówki oświatowej najbliżej położonej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola sądowo administracyjna obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów lub ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonego zarządzenia z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

Z treści skargi wynika, że skarżący skierowali swoją skargę przeciwko zarządzeniu Wójta Gminy z dnia 14 maja 2015 r. nr [...] w sprawie realizacji zadania polegającego na zapewnieniu transportu i opieki nad dziećmi niepełnosprawnymi w czasie przejazdu na trasie dom - szkoła – dom, w części § 3 ust. 1 tego zarządzenia.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1515), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały lub zarządzenia z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Zaskarżone zarządzenie jest zarządzeniem z zakresu administracji publicznej, dotyczy bowiem sposobu realizowania przez gminę zadań publicznych polegających na zapewnieniu transportu i opieki nad dziećmi niepełnosprawnymi w czasie przejazdu na trasie dom - szkoła – dom, tj. obowiązków gminy wynikających z art. 17 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j.: Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.).

Skarżący dopełnili również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżonym zarządzeniem występując z takim wezwaniem do Wójta Gminy w piśmie z dnia 11 czerwca 2015 r. Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania należy stwierdzić, że skarga na zarządzenie Wójta Gminy z dnia 14 maja 2015 r. nr [...] części § 3 ust. 1 tego zarządzenia została złożona w terminie.

Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżących do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196). Z norm materialnych ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, tj. art. 17 ust. 3a tej ustawy wynika obowiązek gminy zwrotu kosztów przejazdu ucznia niepełnosprawnego upośledzonego w stopniu głębokim oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka umożliwiającego realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice, a tym samym wynika roszczenie rodziców o zwrot tych kosztów ustalonych w powyższy sposób. W sytuacji zatem, gdy skarżący podnoszą, że w drodze zaskarżonego zarządzenia niezgodnie z prawem ukształtowano zakres przysługującego im roszczenia, należy przyjąć, że interes prawny skarżących wynikający ze wskazanych wyżej norm został naruszony zaskarżonym zarządzeniem.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932).

Zaskarżone zarządzenia zostało wydane na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 17 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.). Wskazane przepisy nie zawierają podstawy prawnej do określania w drodze zarządzenia wysokości zwrotu kosztów wykonywania przez gminę zadania polegającego na zapewnieniu transportu i opieki nad dziećmi niepełnosprawnymi w czasie przejazdu na trasie dom - szkoła – dom. Obydwa powołane wyżej przepisy wskazują na dwustronną formę działania administracji w tym zakresie, tj. na formę umowy, a nie na formę jednostronną, do której należy zaliczyć formę zarządzenia. Z art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika bowiem, że w celu wykonywania zadań gmina może zawierać umowy z innymi podmiotami, a art. 17 ust. 3a pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty wskazuje, że "zwrot kosztów przejazdu ucznia, o którym mowa w pkt 1 i 2, oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka, wymienionych w pkt 1 i 2, na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice".

Skoro zatem ustawodawca wyraźnie wskazał na formę umowy między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami w zakresie określenia zasad zwrotu kosztów przejazdu ucznia, to już z tego względu przedmiotowe zarządzenie w zaskarżonym zakresie § 3 ust. 1 podlegało stwierdzeniu nieważności, gdyż niewątpliwie treść tego przepisu dotyczy zasad zwrotu kosztów przejazdu ucznia, a nie ma charakteru umowy między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami dziecka.

Niezależnie od powyższej okoliczności w treści § 3 ust. 1 zarządzenia uregulowano kwestie zwrotu kosztów w sposób sprzeczny z unormowaniami ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

Z analizy stanowisk stron wyrażonych w skardze i odpowiedzi na skargę wynika, że istotą sporu jest kwestia refundacji kosztów ponoszonych przez skarżących, a związanych z dowożeniem do Ośrodka Opiekuńczo-Rehabilitacyjnego w J ich niepełnosprawnego dziecka. Zarządzenie w jego § 3 ust. 1 określa w sposób generalny, że "zwrot kosztów wykonania zadania, dokonywany będzie w wysokości 50% stawek za 1 kilometr przebiegu pojazdu określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym", natomiast skarżący wskazują na potrzebę uwzględnienia indywidualnych potrzeb dziecka i warunków, w jakich jest dowożone, tj. uwzględnienia odległości do placówki i rodzaju środka transportu. Z kolei w ocenie organu, w sytuacji, gdy skarżący zdecydowali się na przewóz dziecka do innej placówki oświatowej, niż ta, do której dowóz zapewnia gmina i położonej w dalszej odległości od placówki, do której dowóz zapewnia gmina, a gmina zapewniła wykonywania ciążącego na niej obowiązku, to koszty dowozu związanego z wyborem skarżących, nie mogą w pełni obciążać gminy.

Należy zwrócić uwagę, że art. 17 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. systemie oświaty otrzymał obowiązującą treść w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 15 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 115, poz. 791), stanowiącej kolejny etap zmian tego przepisu, dokonywanych począwszy od jego dodania ustawą z dnia 25 lipca 1998 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz.U. Nr 117, poz. 759). Pierwotne brzmienie nakładało na gminę ogólny obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci niepełnosprawnych uczęszczających do publicznych szkół podstawowych i gimnazjów. Kolejna nowelizacja dokonana ustawą z dnia 23 sierpnia 2001 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, ustawy - Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego, ustawy - Karta Nauczyciela oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 111, poz. 1194) obowiązkiem gminy ustanawiała zapewnienie uczniom niepełnosprawnym bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, gimnazjum lub placówki wymienionej w art. 2 pkt 5 (specjalnego ośrodka szkolno-wychowawczego, specjalnego ośrodka wychowawczego dla dzieci i młodzieży wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki, metod pracy i wychowania, a także ośrodka umożliwiającego dzieciom i młodzieży upośledzonym umysłowo w stopniu głębokim, realizację obowiązku szkolnego), do której uczniowie zostali skierowani przez organy wymienione w art. 71b ust. 5-5b. Następna zmiana dokonana została ustawą z dnia 27 czerwca 2003 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 137, poz. 1304), a z dniem 30 lipca 2007 r. art. 17 ust. 3a uzyskał kształt, który (po dokonanych jeszcze później zmianach nie mających istotnego znaczenia z punktu widzenia problemu rozważanego w tej sprawie) obowiązuje do chwili obecnej.

Prześledzenie kierunku zmian wskazuje na stopniowe wprowadzenie regulacji polepszających położenie uczniów z najpoważniejszymi uszczerbkami zdrowotnymi - upośledzonych umysłowo w stopniu głębokim oraz upośledzonych umysłowo i jednocześnie z innymi niepełnosprawnościami, realizujących obowiązek szkolny i obowiązek nauki w specjalnych placówkach, w tym w ośrodkach rewalidacyjno-wychowawczych. Początkowo gmina, w ramach realizacji zadań oświatowych zobowiązana była do zapewnienia takim uczniom bezpłatnego transportu pod opieką do najbliższej placówki. Potem ustawodawca uzupełnił to rozwiązanie wariantową możliwością dowożenia dziecka przez rodziców, refinansowaną przez gminę w zakresie kosztów przejazdu ucznia i opiekuna środkami komunikacji publicznej, nadal jednak tylko do najbliższej placówki. Wreszcie ustawodawca pominął zastrzeżenie, ograniczające obowiązki gminy w wypadku uczniów głęboko upośledzonych i tych, u których upośledzenie sprzężone jest z niepełnosprawnościami, do organizacji dowozu pod opieką jedynie do najbliższego ośrodka. Zrezygnował także z określenia w ustawie zasad zwrotu kosztów dowozu realizowanego przez rodziców lub opiekunów do wydatków na komunikację publiczną ucznia i opiekuna, pozostawiając ustalenie zasad rozliczenia tych kosztów umownym uzgodnieniom pomiędzy gminą a rodzicami dziecka, którzy zapewniają dowożenie i opiekę.

W rezultacie, na gminie ciąży obowiązek zapewnienia uczniowi upośledzonemu w stopniu głębokim, a także takiemu, którego upośledzenie sprzężone jest z innymi niepełnosprawnościami, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka umożliwiającego wypełnienie obowiązku szkolnego i obowiązku nauki. Przy tym nie musi to być ośrodek położony najbliżej, takie bowiem zastrzeżenie zostało wyeliminowane w wyniku nowelizacji przepisu. Wybór ośrodka nie stanowi uprawnienia gminy, lecz osób, do których należy podejmowanie decyzji w imieniu ucznia w wykonaniu konstytucyjnie gwarantowanego prawa do nauki i wyboru szkoły (art. 70 ust. 1 i 3 Konstytucji). Biorąc jednak pod uwagę ograniczenia, jakie stwarza głębokie upośledzenie, obawy, że wybór rodziców padnie na ośrodek położony daleko i obowiązki gminy w zakresie transportu pod opieką będą w związku z tym szczególnie uciążliwe i kosztowne, należy uznać za nieuzasadnione. Drugim, alternatywnym obowiązkiem gminy, aktualizującym się, jeśli rodzice ucznia upośledzonego w stopniu głębokim zdecydują się sami zorganizować dziecku odpowiedni dowóz do placówki, jest pokrycie kosztów przejazdu ucznia i jego opiekuna na zasadach ustalonych w umowie zawartej z rodzicami lub opiekunami ucznia. Wybór podmiotu realizującego transport ucznia pozostawiony został uznaniu rodziców w tym znaczeniu, że jeśli podejmą się dowozić ucznia we własnym zakresie, to gmina nie może przeciwstawić się temu rozwiązaniu, nawet gdyby miała zorganizowany transport i opiekę dla innych uczniów w takim samym stanie zdrowia i do tego samego lub bliższego ośrodka. Taki pogląd wyrażany jest w orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2008 r., VIII SA/Wa 614/07; WSA w Bydgoszczy z dnia 16 kwietnia 2008 r., II SA/Bd 1000/07; WSA w Bydgoszczy z dnia 5 czerwca 2008 r. II SA/Bd 211/08), a także w uchwale SN z dnia 17 lutego 2011 r., III CZP 133/10, LEX nr 700720). W uchwale tej Sąd Najwyższy wskazał, że powyższe rozumienie art. 17 ust. 3a ustawy o systemie oświaty jest wynikiem wykładni zarówno językowej, jak i systemowej i celowościowej, tj. prokonstytucyjnej, ponieważ uzyskany wynik uwzględnia ciążący na władzy publicznej obowiązek udzielania zgodnie z ustawą pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Celom tym nie odpowiadałaby wykładnia ograniczająca prawa przyznane osobom niepełnosprawnym, najciężej dotkniętym przez los, a uzasadniona potrzebą ochrony majątkowych interesów gminy. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej (Sejm V kadencji, druk nr 781) przyjęte w art. 17 ust. 3a pkt 2 i 3 ustawy o systemie oświaty rozwiązanie było działaniem zamierzonym, a związany z wprowadzonymi zmianami wzrost wydatków ze środków własnych gmin był oszacowany i brany pod uwagę przy uchwalaniu ustawy nowelizującej.

Należy podkreślić, że w zaskarżonym zarządzeniu jako podstawę powołano art. 17 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Przepis ten składa się z trzech punktów. Brak wskazania w podstawie prawnej konkretnego punktu przepisu art. 17 ust. 3a cyt. ustawy oznacza, że objęto nim kwestie dowozu i kosztów z tym związanych do wszystkich placówek, o jakich mowa w tym przepisie, tj. szkół podstawowych, gimnazjów, szkół ponadgimnazjalnych oraz ośrodków umożliwiających dzieciom niepełnosprawnym realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki. O szerokim zakresie regulacji zarządzenia z dnia 14 maja 2015 r. świadczy też treść jego § 1, w którym wskazuje się również na placówki, w których prowadzone są zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze dla dzieci głęboko upośledzonych umysłowo.

Zarządzenie Wójta Gminy z dnia 14 maja 2015 r. nr [...] zostało zatem podjęte z naruszeniem art. 17 ust. 3a pkt 3 ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Należało więc uznać, że zarządzenie to w zaskarżonym zakresie wydane zostało z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu w art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W związku z tym, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności § 3 ust. 1 przedmiotowego zarządzenia.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.