Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 748/19 w sprawie ze skargi W.B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 grudnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 748/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W.B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: WINB) z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...]. Poddaną kontroli Sadu I instancji decyzją, WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, zwanej dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., zwanej dalej: p.b.), po rozpatrzeniu odwołania W.B., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora I Nadzoru Budowlanego w W. (zwanego dalej: PINB) z dnia [...] października 2018 r., nr [...] i nakazał J.B. i W.B. przywrócenie stanu poprzedniego na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości Z., gm. G. poprzez zebranie nawiezionego tłucznia i przywrócenie pierwotnego charakteru terenu działki, która znajduje się w konturze użytków rolnych IV klasy bonitacyjnej.

W skardze kasacyjnej W.B. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję WINB, która zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na fakt, że organ II instancji naruszył przepisy prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w związku art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niezebranie całości materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia w sprawie i nieustalenie ponad wszelką wątpliwość, jakiego rodzaju prace zostały wykonane przez skarżącego, a ponadto pominięcie istotnej w sprawie okoliczności, iż dokonane przez skarżącego utwardzenie działki rolnej miało miejsce w ramach zabudowy zagrodowej i jako takie nie wymagało uzyskania zgody na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej i pozwolenia na budowę;

- art. 80 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez naruszenie zasady swobody oceny dowodów z uwagi na oparcie rozstrzygnięcia na wybiórczym materiale dowodowym, a nadto pominięcie szeregu istotnych okoliczności, w tym umiejscowienia wykonanych prac w obrębie zabudowy zagrodowej, co nie wymagało ani odrolnienia ani uzyskania pozwolenia na budowę:

- art. 6 k.p.a. w związku z art. 8 § 1 k.p.a. i w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej, polegającym na niemającym oparcia w przepisach Prawa budowlanego uznaniu wykonanych robót za prace budowlane, mimo iż utwardzenie placu stanowiło element zabudowy zagrodowej w ramach działki siedliskowej.

2. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób lakoniczny, niezawierający wyczerpującej analizy przedstawionego problemu, z pominięciem przede wszystkim okoliczności niedostrzeżenia przez organ nadzoru budowlanego umiejscowienia wykonanych prac

w obrębie zabudowy zagrodowej:

3. art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 3 § 2 pkt 1

p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i niezauważenie, iż w niniejszej sprawie doszło

do rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 3, art. 3 pkt 7, art. 29 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. oraz art. 11 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161; zwanej dalej: u.o.g.r.l.), które co prawda nie były przedmiotem zarzutów, jednakże do wzięcia pod uwagę których Sąd I instancji zobligowany był z urzędu, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze;

4. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. poprzez niezasadne nakazanie J. i W. B. przywrócenie stanu poprzedniego na działce nr ew. [...] poprzez zebranie nawiezionego tłucznia i przywrócenie pierwotnego charakteru terenu działki, podczas gdy wykonane prace nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż nie były to roboty budowlane w rozumieniu Prawa budowlanego i nie stanowiły budowli w rozumieniu tych przepisów, a stanowiły wyłącznie formę zagospodarowania terenu (mokradeł) związanego z produkcją rolną;

5. art. 51 ust. 7 p.b. poprzez błędne przyjęcie iż prace wykonane przez skarżącego miały charakter prac budowlanych, w sytuacji gdy zagospodarowanie terenu (mokradeł) dokonywane w ramach zabudowy zagrodowej nie wymaga pozwolenia na budowę:

6. art. 3 pkt 7 p.b. poprzez błędne uznanie wykonanych prac, stanowiących zagospodarowanie terenu (mokradeł) za roboty budowlane polegające na utwardzeniu działki rolnej, w sytuacji gdy prace te nie spełniają definicji robót budowlanych opisanych w tym przepisie;

7 . art. 3 pkt 3 p.b. poprzez uznanie zagospodarowania terenu (mokradeł) w ramach zagrody za budowlę, w sytuacji gdy nie został on wymieniony w tym przepisie:

8. art. 29 ust. 1 p.b. poprzez błędne uznanie, iż utwardzenie placu w ramach zabudowy zagrodowej wymaga pozwolenia na budowę;

6. art. 11 ust. 1 i 4 u.o.g.r.l. poprzez uznanie, że prace wykonane przez skarżącego na działce stanowiły wyłączenie z produkcji użytków rolnych, wymagające wydania decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, podczas gdy prace te stanowiły zagospodarowanie terenu, mające na celu ustabilizowanie podmokłego terenu w ramach zabudowy zagrodowej.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 w zw. z ust.1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095ze zm.).

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że Sad I instancji nie dopuścił się naruszenia tego przepisu w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Art. 141 § 4 p.p.s.a. reguluje wymogi uzasadnienia wyroku. Wynika z niego, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Dlatego też o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. Tego typu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się. Podkreślić trzeba, że w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku i logicznie wyjaśnił w dostatecznie jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji . Podnoszone przez skarżącego kasacyjnie okoliczności nie dowodzą naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ale stanowią polemikę ze stanowiskiem prezentowanym w zaskarżonym wyroku. Wyrok został formalnie prawidłowo uzasadniony, a skarżący kasacyjnie po prostu nie zgadza się z prezentowanym tam stanowiskiem Sądu I instancji. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można jednak kwestionować trafności merytorycznej wyroku (por. wyrok NSA z 9 lipca 2020 r., I OSK 910/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że WINB nie dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób pozwalający na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. W szczególności WINB ustalił zakres wykonanych robót budowlanych. Z akt sprawy wynika, że na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości Z., gm. G., wykonane zostało utwardzenie terenu kruszywem, o wym. [...] m z przeznaczeniem na przechowywanie maszyn rolniczych. W trakcie czynności kontrolnych ustalono, że na utwardzonym placu znajdowały się maszyny rolnicze i ciągniki, kombajn zbożowy, przyczepy rolnicze oraz wozy asenizacyjne. Prace polegały na wywiezieniu warstwy mokradeł i mokrej ziemi, nawiezieniu piasku, wyrównaniu oraz wysypaniu kruszywa. WINB ustalił także, że działka nr ew. [...] stanowi grunty rolne IV klasy bonitacyjnej. Skarżący kasacyjnie zarzucając Sądowi I instancji, iż ten nie dopatrzył się naruszenia przez WINB art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie wskazuje jakie elementy stanu faktycznego nie zostały ustalone w toku postępowania administracyjnego. Zaprezentowana w skardze kasacyjnej argumentacja w tym zakresie nie dotyczy ustalenia stanu faktycznego sprawy, lecz prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego.

Sąd I instancji zasadnie przyjął, że roboty budowlane wykonane na działce nr ew. 183/1 nie korzystały ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. Przepis ten przewidywał, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Przepisy Prawa budowlanego nie zawierają definicji legalnej "utwardzenia powierzchni gruntu". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pod pojęciem tym rozumieć należy wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z uczynieniem powierzchni gruntu twardszą z wykorzystaniem materiałów budowlanych. Niemniej roboty budowlane wykonane w niniejszej sprawie daleko wykraczają poza tak rozumiane utwardzenie powierzchni gruntu. Prace polegające na wywiezieniu warstwy mokradeł i mokrej ziemi, nawiezieniu piasku, wyrównaniu oraz wysypaniu kruszywa w konsekwencji doprowadziły do powstania obiektu budowlanego (budowli ziemnej) wymagającej pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z 24 lutego 2022 r., II OSK 673/19 oraz z 14 września 2022 r., II OSK 2242/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto wykonane roboty budowlane nie mogłyby korzystać ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b., bowiem działka nr ew. [...] nie stanowi działki budowlanej. Nie jest kwestionowanym w stanie faktycznym niniejszej sprawy, że działka ta stanowi grunty rolne i w tym kontekście jako prawidłowe uznać trzeba stanowisko Sądu I instancji, iż wykonanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. wymagałaby uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej.

Błędne jest także stanowisko skarżącego kasacyjnie, iż na brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wskazywać ma treść art. 29 ust. 1 pkt 1 p.b. W dacie wykonywania przedmiotowych robót budowlanych, a także w dacie orzekania przez WINB, przepis ten zwalniał z obowiązku uzyskania stosownego pozwolenia, budowę obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej:

a) parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m², przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m,

b) płyt do składowania obornika,

c) szczelnych zbiorników na gnojówkę lub gnojowicę o pojemności do 25 m³,

d) naziemnych silosów na materiały sypkie o pojemności do 30 m³ i wysokości nie większej niż 7 m,

e) suszarni kontenerowych o powierzchni zabudowy do 21 m²;

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie z przepisu tego nie wynika jednoznacznie, że roboty budowlane polegające na nawiezieniu piasku, wyrównaniu oraz wysypaniu kruszywa w celu utworzenia placu dla maszyn rolnicze nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Nieprawidłowa jest zaprezentowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wykładnia powyższego przepisu, iż przedmiotowe roboty budowlani nie wymagały obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, skoro obowiązku tego nie wymaga budowa płyty do składowania obornika. Katalog wymieniony w art. 29 ust. 1 pkt 1 p.b. miał charakter zamknięty, a roboty budowlane wykonane w przedmiotowej sprawie nie doprowadziły do powstania płyty do składowania obornika.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał złożoną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną za niezasadną.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.