III SA/Wr 227/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-06-19	
Data wpływu	2013-04-08	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Bogumiła Kalinowska /przewodniczący sprawozdawca/
Józef Kremis
Wanda Wiatkowska-Ilków	
Symbol z opisem	6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	*Stwierdzono wydanie aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego z naruszeniem prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; art. 91 ust. 1, 4, art. 90 ust. 1,2, art. 93 ust. 1,  art. 94, art. 25 ust. 4 w zw z art. 69 ust. 3, art. 67 ust. 2,; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 1990 nr 16 poz 95; art. 25 ust. 4, art. 67 ust. 2,; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 7, art. 94, art. 3;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędzia NSA Józef Kremis Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na § 12 lit. i) załącznika do uchwały Rady Miejskiej w O. Ś. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia statutu Związku Gmin "[...]" I. stwierdza, że §12 lit. i) załącznika do zaskarżonej uchwały narusza prawo; II. zasądza od Gminy O. Ś. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem kosztów zastępstwa procesowego.	
Uzasadnienie
Wojewoda D., na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g. lub ustawa), wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem § 12 lit. i) załącznika do uchwały Rady Miejskiej w O. S. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. w sprawie przyjęcia statutu Związku Gmin "B.", zarzucając uchwale we wskazanym fragmencie istotne naruszenie art. 25 ust. 4 w związku z art. 67 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1990 r. Nr 16, poz. 95 ze zm.), a także w związku z art. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. 1976 r. nr 7, poz. 36 ze zm.). Przyjęto w § 12 lit. i) załącznika do uchwały: ,,Do zadań zgromadzenia należy ustalanie wysokości diet dla członków zgromadzenia".

Wskazano w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym, na zasadach ustalonych przez Radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Z kolei zgodnie z art. 69 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, organem stanowiącym i kontrolnym związku jest zgromadzenie związku. Zdaniem Wojewody, osoby wchodzące w skład organu stanowiącego i kontrolnego związku są jego członkami, nie są natomiast radnymi w rozumieniu ustawy o samorządzie terytorialnym. Brak jest regulacji prawnych pozwalających stosowanie do członków zgromadzenia związku komunalnego, poprzez analogię, przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym dotyczących radnych gminy. Z powszechnie obowiązujących przepisów prawa nie wynika uprawnienie członków zgromadzenia związku do rekompensaty z tytułu pełnionych przez nich, w ramach członkostwa w związku funkcji.

W tym stanie, w ocenie organu nadzoru, dieta, o której mowa w art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym, nie jest terminem tak pojemnym, aby objąć nim rekompensatę, ekwiwalent czy też wynagrodzenie za udział w posiedzeniach organu stanowiącego i kontrolnego osoby prawnej. Oznacza to, że nie istnieją podstawy prawne do przyznawania oraz ustalania wysokości diet przez organ stanowiący związku komunalnego dla członków zgromadzenia związku. Funkcja członka zgromadzenia związku komunalnego nie jest odpowiednikiem funkcji, jaką sprawuje radny w organie stanowiącym i kontrolnym gminy (radzie gminy) i który z tego tytułu otrzymuje dietę. Związek komunalny nie jest gminą. Mimo ewidentnej więzi tego związku z uczestniczącymi w nim gminami, związek ma osobowość prawną i dysponuje pełną samodzielnością. Z kolei członków zgromadzenia nie można uznać za radnych, gdyż nie wiąże ich ze związkiem mandat z tytułu wykonywania funkcji członka organu stanowiącego i kontrolnego związku.

Podniesiono w uzasadnieniu skargi, że zagadnienie diet nie jest materią statutową i w ogóle nie powinno się z nim znajdować. Oznacza to, zdaniem Wojewody, że Rada, podejmując § 12 lit. i) załącznika do uchwały, działała bez podstawy prawnej. Brak jest bowiem normy materialnoprawnej upoważniającej zgromadzenie związku komunalnego do przyznawania i ustalania wysokości diet dla członków takiego zgromadzenia. Podstawy prawnej do podjęcia zapisu uchwały w tym przedmiocie nie daje zarówno art. 67 ust. 2 - przewidujący, co powinien określać statut związku, jak i art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym.

Powołując się na Konstytucję z 1952 r. (art. 3) podniesiono, że podstawowym obowiązkiem każdego organu państwa jest przestrzeganie praw, a wszystkie organy władzy i administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, iż każde działanie organu władzy, w tym także rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Rada gminy tym samym działała bez podstawy prawnej do uregulowania kwestii diet dla członków zgromadzenia komunalnego, co stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu, określonej w art. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także przekroczenie upoważnienia ustawowego z art. 67 w związku z art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym.

W odpowiedzi na skargę Gmina T. wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

W uzasadnieniu wskazano, że art. 94 § 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. Dalej przytoczono treść art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r, poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), z następującym uregulowaniem: "§ 1. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. § 2. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. § 3. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. § 4. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania".

Podniesiono w tej sytuacji, że skoro o ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje środków zaskarżenia w niniejszej sprawie, organ nadzoru przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego miał obowiązek wezwać Radę Miasta i Gminy w T. do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym, konsekwencją niewezwania Rady Miasta i Gminy do usunięcia naruszenia prawa jest obowiązek odrzucenie skargi przez WSA we Wrocławiu z powodu przedwczesnego złożenia skargi, na podstawie art. 52 § 1, 2 i 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a. oraz art. 94 § 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Dalej strona przeciwna wywodziła, że w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. Dodanie powyższego przepisu z dniem 30 maja 2001 r. ustawą z 11 kwietnia 2001 r. (Dz. U. 2001 nr 45, poz. 497), czyli po podjęciu zaskarżonej uchwały, nie jest przeszkodą w jego zastosowaniu, ponieważ reguluje zagadnienie stosowania przepisów oraz przepis powyższy stosuje się do stanów już obowiązujących (zasada bezpośredniego działania prawa).

W tych okolicznościach istnieje podstawa do zastosowania do zgromadzenia związku przepisu art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, co oznacza, że zgromadzenie związku może ustalić wysokość diet dla członków zgromadzenia. Fakt, iż członkowie zgromadzenia nie są radnymi nie stanowi przeszkody w przyznaniu diet dla członków zgromadzenia, skoro zgromadzenie związku jak i rada gminy są organami stanowiącymi i kontrolnymi jednostek samorządowych, a członkowie zgromadzenia i rady gminy wykonują podobne obowiązki publicznoprawne w ramach pracy w tych organach.

Nie godząc się z zarzutem Wojewody, że zagadnienie diet nie jest materią statutową związku komunalnego, akcentowano, że art. 67 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym określa elementy, które powinien zawierać statut związku, nie jest to jednak katalog zamknięty. Dlatego problematyka diet dla członków zgromadzenia może być uregulowana w statucie związku, ponieważ brak jest ustawowego zakazu uregulowania tej tematyki w statucie, a zagadnienie diet związane jest z wykonywaniem zadań przez związek. Regulacja w statucie związku problematyki diet jest regulacją autonomiczną statutu, dlatego kwestionowanie przez organ nadzoru uprawnienie do ustalenia wysokości diet dla członków zgromadzenia narusza art. 67 ust. 2 w zw. z art. 65 ustawy o samorządzie gminnym.

W ocenie strony przeciwnej, wobec podważenia podstaw ustawowych zaskarżonej skargi, przepis art. 3 Konstytucji z 1952 r. nie znajdzie także zastosowania jako podstawa skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Wyjaśnić na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Według art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie 30-dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Może je tylko zaskarżyć do sądu administracyjnego. Z uwagi na to, że w rozpatrywanej sprawie upłynął ten ustawowy 30-dniowy termin, organ nadzoru zaskarżył uchwałę do Sądu.

Zgodnie z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust.1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (ust. 2).

W rozpatrywanej sprawie ocenie Sądu podlega legalność zaskarżonego § 12 lit. i) załącznika do uchwały Rady w sprawie przyjęcia statutu Związku Gmin. Rada, określając zadania zgromadzenia Związku, przyjęła, że: ,,Do zadań zgromadzenia należy ustalanie wysokości diet dla członków zgromadzenia"

Warunkiem skutecznego zaskarżenia uchwały organu samorządu gminnego jest stwierdzenie istotnego naruszenia prawa (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). Niewątpliwie naruszenie takie występuje w razie podjęcia uchwały bez podstawy prawnej. Taka sytuacja – w ocenie Sądu - występuje w rozpatrywanym przypadku. Brak bowiem jest normy materialnoprawnej stwarzającej podstawę do podjęcia przez Radę uchwały w zaskarżonym brzmieniu. Bowiem, ani przepisy obowiązujące w dniu przyjęcia przez Radę przedmiotowej uchwały, jak obowiązujące w dniu orzekania, nie przewidują dla zgromadzenia związku gmin (związku komunalnego) kompetencji do określania wysokości diet dla członków tego zgromadzenia.

Podstawy prawnej do podjęcia uchwały w tym przedmiocie nie dają powołane w odpowiedzi na skargę przepisy art. 25 ust. 4 w zw. z art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Zgodnie z art. 25 ust. 4 u.s.g., na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Stosownie natomiast do art. 69 ust. 3 u.s.g., do zgromadzenia związku (związku gmin) stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy.

Powstaje więc zagadnienie, czy w świetle art. 69 ust. 3 u.s.g. zgromadzenie związku międzygminnego (wcześniej związku komunalnego) posiada uprawnienie do ustalania diet dla członków tego zgromadzenia, tak jak czyni to rada gminy w odniesieniu do radnych, na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. Czy odpowiednie stosowanie do zgromadzenia związku przepisów dotyczących rady gminy, oznacza, że zgromadzenie związku uprawnione jest do realizowania szczególnych uprawnień pracowniczych w odniesieniu do jego członków.

Wskazać należy, że przepis art. 69 ust. 3 u.s.g., regulując instytucję zgromadzenia związku, odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących rady gminy, nie zaś przepisów odnoszących się do radnych. Tymczasem rada i radni nie są pojęciami tożsamymi, inny jest bowiem ich status prawny. Różna jest też sytuacja prawna radnych i członków zgromadzenia związku gmin. Tym samym nie jest możliwe zastosowanie w odniesieniu do członków zgromadzenia międzygminnego przepisów odnoszących się do radnych.

Sąd rozstrzygając sprawę podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie (vide m.in. wyrok NSA z dnia 13 .03.2013 r., II OSK 2726/12), że brak jest zatem podstaw do uznania, że uprawnionym do ustalania wysokości diet dla członków zgromadzenia międzygminnego jest to zgromadzenie. Należy uznać, że intencją ustawodawcy było pozostawienie sprawy wysokości diet przysługujących członkom zgromadzenia związku międzygminnego do rozstrzygnięcia organom gmin, które w związku tym uczestniczą.

Dodatkowo należy wskazać, że obowiązująca - w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, ustawa o samorządzie terytorialnym zawierała przepis art. 25 ust. 4, nie zawierała przepisu odsyłającego, przewidującego, że do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy.

Tym samym, przepisy art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym - obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, jak i ten przepis art. 25 ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 69 ust. 3 u.s.g. nie stwarzają podstaw prawnych do przyznania w przedmiotowej uchwale dla zgromadzenia związku gmin kompetencji do ustalania wysokości diet dla członków zgromadzenia.

Takiej podstawy prawnej nie stwarzały i nie stanowią przepisy określające materię statutową związku. Zgodnie z art. 67 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. 1990 r. Nr 16, poz. 95), w brzmieniu w dacie podjęcia uchwały, jak i z art. 67 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym aktualnie obowiązującej, statut związku powinien określać: 1) nazwę i siedzibę związku, 2) uczestników i czas trwania związku, 3) zadania związku, 4) organy związku, ich strukturę, zakres i tryb działania, 5) zasady korzystania z obiektów i urządzeń związku, 6) zasady udziału w kosztach wspólnej działalności, zyskach i pokrywania strat związku, 7) zasady przystępowania i występowania członków oraz zasady rozliczeń majątkowych, 8) zasady likwidacji związku, 9) inne zasady określające współdziałanie.

Brak w tym wykazie określenia kompetencji do ustalania diet członków zgromadzenia. Nie znajduje natomiast uzasadnienia pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, jakoby nie było powodów do zakwestionowania zaskarżonej uchwały nawet w przypadku, gdy nie ma przepisów stanowiących podstawę prawną do jej podjęcia, bowiem zagadnienie diet członków zgromadzenia jest materią statutowa, z uwagi na brak ustawowego zakazu regulowania tej problematyki w statucie.

Wskazać należy w tym zakresie na regułę wynikającą wprost z art. 7 Konstytucji RP, według której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Również, jak wskazał Wojewoda, wcześniejsza Konstytucja (obowiązującą w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), wprowadzała rozwiązanie zgodnie z którym przestrzeganie praw jest podstawowym obowiązkiem każdego organu, że wszystkie organy władzy i administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa. (art.3). Według art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

Powyższe oznacza niewątpliwie, że każde działanie organów samorządowych musi mieć oparcie w obowiązującym prawie, przy czym w zakresie normatywnym, wiążącym się z przyznawaniem określonych uprawnień lub nakładaniem obowiązków poważnienie do podjęcia właściwego aktu musi być skonkretyzowane w przepisach materialnoprawnych.

W przedstawionym świetle, za organem nadzoru uznać należy, że brak było przepisu obowiązujące w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, jak i brak jest w obowiązującym stanie prawnym przepisu, dającego uprawnienie organowi – zgromadzeniu związku gminnego - do ustalania wysokość diet dla członków zgromadzenia tego związku. Tym samym niezasadnym jest zarzut w odpowiedzi na skargę o braku naruszenia przez zaskarżoną uchwałę - we wskazanym fragmencie - art. 25 ust. 4 w zw. z art. 69 ust. 3 u.s.g., jak i art. 67 ust. 2 u.s.g.

Skargę w niniejszej sprawie wywiódł Wojewoda, jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Organ nadzoru, realizując swe kompetencje na podstawie art. 93 u.s.g., nie jest zobowiązany do wezwania rady gminy do usunięcia naruszenia prawa stosowanie do art. 52 p.p.s.a., i nie jest też związany jakimkolwiek terminem do wniesienia przedmiotowej skargi. Nietrafny jest więc wniosek o odrzucenie skargi.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżony § 12 lit. i) załącznika do uchwały został wydany z naruszeniem prawa. Orzeczenie w pkt II znajduje wsparcie w art. 200 w związku z art.205 p.p.s.a.