Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Dyrektora Technikum Leśnego w M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Technikum Leśnego w M. do rozpoznania wniosku z dnia 31 maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku, o którym mowa w punkcie I wyroku, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; III. zasądza od Dyrektora Technikum Leśnego w M. na rzecz skarżącego A. K. kwotę 100 (słownie: sto złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Pismem z dnia 27 czerwca 2022 r. A. K. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Technikum Leśnego w M. (dalej: Dyrektor Technikum, organ) w dostępie do informacji publicznej.

W treści skargi skarżący podał, że wnioskiem z dnia 31 maja 2022 r. wystąpił on do Dyrektora Technikum o udostępnienie – "wytworzonych dokumentów, pism bądź e-mail, wniosków o urlop dyrektora szkoły" i ich akceptację przez organ prowadzący, za okres od września 2019 r. do dnia złożenia wniosku.

Zgodnie z treścią tego wniosku, odpowiedzi na wniosek należało udzielić w formie skanów dokumentów pdf na adres poczty elektronicznej wnioskodawcy – [...]

Do dnia wniesienia skargi (tj. 27 czerwca 2022 r.) organ nie udzielił żądanej informacji publicznej, ani nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2021 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: u.d.i.p.) , czym naruszył 14-dniowy termin udostępnienia informacji publicznej.

Z tych powodów skarżący wniósł o:

1) zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi;

2) zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Technikum wniósł o jej oddalenie. Organ przyznał, że otrzymał wniosek strony z dnia 31 maja 2022 r. Wskazał również, że odpowiadając ten wniosek organ w dniu 14 czerwca 2022 r. o godz. 15:06 wysłał do skarżącego e-maila, którego załącznik stanowiła decyzja Dyrektora Technikum nr [...] z dnia 13 czerwca 2022 r. o odmowie informacji publicznej. Wyjaśnił, że podstawą wydania decyzji odmownej stanowił przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Jak dalej zrelacjonował organ, wnioskodawca tego samego dnia (14 czerwca 2022 r.) o godz. 15:16 drogą e-mailową złożył "odwołanie", w którym podtrzymał żądanie wniosku. Natomiast mailem wysłanym kolejnego dnia, tj. 15 czerwca 2022 r. wnioskodawca wyraził pogląd, że decyzje administracyjne wydaje się na piśmie i wysyła się za pośrednictwem tradycyjnej poczty. Zdaniem wnioskodawcy, organ powinien był wezwać go do podania adresu korespondencyjnego poczty tradycyjnej.

W odpowiedzi na to stanowisko strony, organ w dniu 24 czerwca 2022 r. wysłał do strony listem poleconym decyzję nr [...] z dnia 13 czerwca 2022 r. w tym samym dniu organ wysłał do strony – drogą e-mailową – informację o tym, że "podtrzymuje" decyzję nr [...] z dnia 13 czerwca 2022 r. oraz pouczył wnioskodawcę o prawie do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Wiadomością e-mailową wysłaną w dniu 24 czerwca 2022 r. wnioskodawca poinformował organ, że nie otrzymał żadnej decyzji w sprawie, a decyzja za pośrednictwem e-mail nie spełnia wymogów formalnych wydania decyzji administracyjnej. Następnie, wnioskodawca wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Na tle przedstawionych okoliczności sprawy Dyrektor Technikum jako pozbawiony podstaw ocenił zarzut strony dotyczący bezczynności tego organu w sprawie. Wskazał nadto, że działania skarżącego w sprawie naruszają zasady współżycia społecznego, stąd nie mogą zostać ocenione jako realizacja prawa dostępu do informacji publicznej. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał na okoliczności zakończenia współpracy ze skarżącym, a nadto podniósł, że od 2018 r. skarżący wystąpił już z ponad około 230 wnioskami z zakresu dostępu do informacji publicznej, z których żaden, w ocenie organu, nie przyczynia się do jakiegokolwiek dobra wspólnego. Wskazał również, że przygotowanie odpowiedzi na często obszerne wnioski nie rzadko paraliżuje pracę statutową szkoły. Końcowo podniósł także, że skarżący składał skargi na Dyrektora Technikum do – Rzecznika Dyscyplinarnego dla Nauczycieli, GIODO, Prokuratury, Ministerstwa Ochrony Środowiska (jako organu założycielskiego szkoły), KPRM. Ostatnio, prawomocnym wyrokiem z dnia 29 marca 2022 r. Sąd Okręgowy uniewinnił Dyrektora Szkoły w sprawie z oskarżenia prywatnego skarżącego.

W piśmie z dnia 8 lipca 2022 r. skarżący podtrzymał skargę argumentując m.in., że w odpowiedzi na skargę organ nie odniósł się do zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych, czynności oraz bezczynności organów sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

Jak wynika zaś z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Dodatkowo trzeba podkreślić, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. Podstawą oceny zasadności skargi na bezczynność zawsze zaś będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1591/13 oraz z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2331/13, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia powołane w treści uzasadnienia niniejszego wyroku).

W przedmiotowym postępowaniu zaskarżeniu podlegała bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej. W okolicznościach faktycznych rozstrzyganej sprawy nie jest kwestionowane to, że ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie.

Spór koncentruje się natomiast wokół zagadnienia, czy wobec przesłania stronie w dniu 14 czerwca 2022 r. wiadomości e-mailowej, której załącznikiem była decyzja z dnia 13 czerwca 2022 r. odmawiająca skarżącemu udostępnienia żadnych informacji w powołaniu na przesłankę z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. można stwierdzić, że organ dopełnił obowiązków, jakie nakłada na adresata wniosku ustawa o dostępie do informacji publicznej.

W tym miejscu porządkująco należy wskazać, że rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie, następuje albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej), albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej; por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Kr 254/17 ).

W myśl art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio.

Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 194/16, że dyrektor szkoły podstawowej nie jest organem w rozumieniu prawa administracyjnego, a to prowadzi do wniosku, że nie jest również organem władzy publicznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Z tych przyczyn mimo, iż może wydawać decyzje administracyjne w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, to jednak należy do grupy podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, ujętych w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Konsekwencją powyższego jest konstatacja, że w przypadku wydania przez ten organ decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej zastosowanie znajdzie art. 17 u.d.i.p. stanowiący o tym, że do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio.

W nawiązaniu do okoliczności spornych w sprawie należy stwierdzić , że organ niewątpliwie zareagował na wniosek strony w wymaganym przepisami ustawy terminie wysyłając do wnioskodawcy wiadomość e-mail, którego załącznik stanowił skan decyzji z dnia 13 czerwca 2022 r. Zasadniczy spór w sprawie dotyczy oceny tego, czy udzieloną w tej formie odpowiedź na wniosek można uznać za odpowiadającą przepisom prawa, co czyniłoby podniesiony w skardze (z dnia 27 czerwca 2022 r.) zarzut bezczynności nieuzasadnionym.

Zdaniem Sądu, rację ma skarżący podnosząc, że wysyłając do niego wiadomość e-mail, którego załącznikiem była decyzja 13 czerwca 2022 r. organ nie zadziałał we właściwej formie, albowiem przepisy k.p.a. nie przewidują doręczania decyzji za pośrednictwem poczty elektronicznej e-mail. Stanowiąca załącznik do wiadomości e-mailowej z dnia 14 czerwca 2022 r. decyzja organu nie weszła zatem do obrotu prawnego. Skutek ten nastąpił bowiem dopiero w chwili doręczenia decyzji wnioskodawcy pocztą tradycyjną, co nastąpiło już po skardze. Z informacji pomieszczonych na stronie: https://emonitoring.poczta-polska.pl/ wynika, że przesyłka o numerze: [...], w której znajdowała się wspomniana decyzja została doręczona 29 czerwca 2022 r.

W sprawie trzeba dostrzec, że jakkolwiek postępowanie z zakresu dostępu do informacji publicznej nie jest postępowaniem administracyjnym, to przepisy k.p.a. stosuje się w sytuacji odmowy udostępnienia informacji publicznej, dla której to czynności właściwą formą jest decyzja administracyjna. Wymóg ten wynika wprost z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a nadto również z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.

Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/17, że wykładnia systemowa art. 16 ust. 2 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że pod pojęciem "stosowania przepisów k.p.a. do decyzji" nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej (np. art. 107 § 1 k.p.a.), ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji (zwrot "do decyzji" oznacza "do wydania decyzji"). Są to w szczególności przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem i doręczeniem decyzji.

Co ważne, przepis art. 14 § 1a k.p.a. stanowi, że sprawy należy prowadzić i załatwiać na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej. Pisma utrwalone w postaci papierowej opatruje się podpisem własnoręcznym. Pisma utrwalone w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią.

Z powyższego przepisu wynika, że jeżeli decyzja ma zostać doręczona za pomocą środków komunikacji elektronicznej, to powinna być wydana w formie dokumentu elektronicznego.

Skan decyzji, nieopatrzony podpisem elektronicznym, nie staje się decyzją wydaną w formie dokumentu elektronicznego i doręczenie go za pomocą środków komunikacji elektronicznej nie stanowi prawidłowego doręczenia decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 marca 2016 r., II SA/Wa 1509/15, LEX nr 2045527).

Ubocznie Sąd zwraca uwagę, że od 5 października 2021 r. art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. został znowelizowany i wykreślono z niego fragment dotyczący postaci podpisu elektronicznego. Nie oznacza to jednak, że obecnie każda postać "podpisu" jest dopuszczalna. Wymogi, które dotychczas określono we wskazanym wyżej przepisie, zostały obecnie rozbudowane i przeniesione do art. 14 k.p.a. formułującego zasadę pisemności.

Jak wynika z okoliczności faktycznych rozstrzyganej sprawy, organ załatwił sprawę z wniosku skarżącego z dnia 31 maja 2022 r. wydając decyzję w formie papierowej, z własnoręcznym podpisem osoby upoważnionej, którą – po uprzednim zeskanowaniu – przesłano skarżącemu w dniu 14 czerwca 2022 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej. Tymczasem, opisany sposób doręczenia tej decyzji nie czyni z niej decyzji utrwalonej w postaci elektronicznej z uwagi na brak opatrzenia jej kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym.

W tej sytuacji należy przyjąć, że organ, pomimo wydania decyzji z dnia 13 czerwca 2022 r. na dzień wniesienia skargi pozostawał w bezczynności, albowiem nie została ona doręczona stronie w sposób prawidłowy, a tym samym nie mogła wejść do obrotu prawnego. Skutek taki wywołało dopiero nadanie decyzji drogą poczty tradycyjnej. Jak wynika z akt sprawy oraz danych dostępnych na stronie: https://emonitoring.poczta-polska.pl/, decyzja ta, nadana w taki sposób w dniu 24 czerwca 2022 r. została doręczona 29 czerwca 2022 r.

Załatwienie sprawy z wniosku skarżącego już po wniesieniu skargi skutkowało umorzeniem postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 31 maja 2022 r., o czym na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku. Uzupełniająco należy w tym miejscu wskazać, że Sąd związany granicami sprawy, nie wypowiada się na temat zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Stwierdzając bezczynność organu (punkt II wyroku) Sąd zgodnie z normą z art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązany był jednocześnie orzec o charakterze stwierdzonej bezczynności. Zdaniem Sądu, bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ zareagował na wniosek strony w terminie ustawowym, zaś stwierdzona bezczynność stanowiła konsekwencję błędnego zastosowania przepisów prawa przez adresata wniosku. Wskazać w tym miejscu trzeba, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia

Odnosząc się końcowo do argumentów podniesionych w odpowiedzi na skargę należy wyjaśnić, że tylko w szczególnych okolicznościach można zastanawiać się, czy duża ilość wniosków składanych przez tę samą osobą może wskazywać na to, że wnioskodawca nadużywa prawa do informacji publicznej, wykorzystuje tę instytucję do osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, a wnioski przez niego składane nie prowadzą do poprawy funkcjonowania danego organu. Okoliczności podniesione przez organ w odpowiedzi na skargę wskazują na konflikt pomiędzy dyrektorem szkoły a wnioskodawcą oraz na to, że wnioskodawca od 2018 r. złożył już ponad około 230 wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem Sądu, przywoływane przez organ okoliczności nie są dostateczne do tego by przyjąć, że skarżący nadużywa prawa do informacji publicznej. Trzeba dostrzec, że argumentacja organu jest ogólnikowa, organ nie wykazał ani nie przytoczył konkretnych okoliczności które mogłyby być rozważane w kontekście nadużywania przez stronę prawa dostępu do informacji publicznej.

Z kolei nawiązując do stanowiska skarżącego wyrażonego w piśmie z dnia 8 lipca 2022 r. podnieść trzeba, że sąd administracyjny kontroluje legalność działań organów administracji publicznej bądź ocenia, czy organy te dopuściły się bezczynności w sytuacji, gdy obowiązek działania wynika z przepisu prawa. Sąd administracyjny nie zajmuje się natomiast oceną a tym samym i nie wypowiada się w kwestii naruszeń dóbr osobistych osoby podnoszącej taki zarzut.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzona od organu na rzecz skarżącego kwota kosztów opowiada wartości wpisu sądowego, jaki uiścił skarżący inicjując postępowanie sądowe w sprawie.