III OSK 2657/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-03-21	
Data wpływu	2024-10-28	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Ewa Kwiecińska /przewodniczący/
Ireneusz Dukiel
Wojciech Jakimowicz /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Wa 188/24	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 1 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 149 § 1, art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 61 ust. 1;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Pawłowski po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 188/24 w sprawie ze skargi M. G. na bezczynność Dyrektora Biblioteki Narodowej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 19 lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. G. na rzecz Dyrektora Biblioteki Narodowej kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. G. (dalej także jako: skarżący) na bezczynność Dyrektora Biblioteki Narodowej (dalej także jako: organ, Dyrektor) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 19 lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie 1 wyroku z dnia 7 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 188/24 zobowiązał Dyrektora do rozpoznania punktów 1, 3 i 4 wniosku z dnia 19 lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność Dyrektora, o której mowa w punkcie 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 3 oddalił skargę w pozostałym zakresie, a w punkcie 4 zasądził od Dyrektora na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 19 lutego 2024 r. skarżący zwrócił się do organu z wnioskiem o udzielenie następującej informacji publicznej:

1. Ile razy Biblioteka Narodowa zgłosiła na policję i/lub prokuraturę wydawcę, który nie dostarczył egzemplarza obowiązkowego? Kiedy Biblioteka Narodowa zrobiła takie zgłoszenie po raz ostatni?;

2. Ile razy Biblioteka Narodowa w ogóle wzywała policję lub zawiadamiała prokuraturę w latach 2007-2024? Jeśli byłby problem z przedstawieniem danych za cały ten zakres lat, skarżący wniósł o uzasadnienie dlaczego i podanie chociaż danych np. z 2023 i/lub 2022 roku;

3. Jakie były najczęstsze powody wzywania policji lub powiadamiania prokuratury?

4. Ile zgłoszeń wynikało z wykrycia lub z podejrzenia prób kradzieży materiałów bibliotecznych? Ilu sprawców ujęto? Ile jednostek bibliotecznych uratowano dzięki tym zgłoszeniom i interwencji policji i/lub prokuratury?;

5. Ile materiałów bibliotecznych straciła Biblioteka Narodowa w latach 2007-2024 w wyniku kradzieży i jakie to były materiały? Ile z nich stanowiły książki, a ile zbiory specjalne? Jeśli byłby problem z przedstawieniem danych za cały ten zakres lat, wniósł o uzasadnienie dlaczego i podanie chociaż danych np. z 2023 i/lub 2022 roku;

6. Czy Biblioteka Narodowa dysponuje listą nazwisk (fałszywych i/lub prawdziwych) podejrzanych o kradzieże w latach 2022-2023 w Bibliotece Uniwersyteckiej w Warszawie? Jeśli nie kompletną listą, to może niekompletną?;

7. Jeśli tak, to czy Biblioteka Narodowa weryfikowała, czy te osoby korzystały z Biblioteki Narodowej?;

8. Jeśli tak, to kiedy i jaki był wynik tej weryfikacji?;

9. Jeśli stwierdzono obecność choć jednej osoby podejrzanej o ww. kradzieże, to czy Biblioteka Narodowa zawiadomiła o tym policję i/lub prokuraturę? Jeśli tak, to kiedy? I czy Biblioteka Narodowa zweryfikowała zbiory pod kątem podmiany oryginałów na falsyfikaty?

Organ w odpowiedzi z dnia 4 marca 2024 r., odnosząc się do punktów 1, 2, 3 i 4 wniosku poinformował skarżącego, że informacje, których udostępnienia żąda w tej części wniosku wymagają przeprowadzenia kwerendy w dokumentacji Biblioteki Narodowej i wobec tego są one informacjami przetworzonymi, których zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udziela się, gdy jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, zaś we wniosku nie wykazano ww. okoliczności. Jednocześnie co do punktu 2 wniosku Dyrektor dodał, że w 2023 roku Biblioteka Narodowa nie zawiadamiała prokuratury, zaś policję wzywała dwukrotnie, jednak wezwania te nie były spowodowane podejrzeniem kradzieży materiałów bibliotecznych.

W odpowiedzi na punkt 5 wniosku organ wskazał, że zgodnie z obecnym stanem wiedzy w 2023 roku z Biblioteki Narodowej nie skradziono materiałów bibliotecznych. Natomiast potwierdzenie informacji sprzed 2023 roku wymaga przeprowadzenia kwerendy w dokumentacji Biblioteki Narodowej, a zatem informacje te są informacjami przetworzonymi, które zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej podlegają udostępnieniu, gdy jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, czego wnioskodawca nie wykazał.

Odnosząc się do punktu 6 wniosku Dyrektor podał, że Biblioteka Uniwersytecka w Warszawie nie przekazała listy nazwisk osób podejrzanych o kradzieże w latach 2022-2023 w BUW. Natomiast w nawiązaniu do punktu 7 wniosku wskazano, że Biblioteka Narodowa po upublicznieniu wiadomości o kradzieży w Bibliotece Uniwersyteckiej w Warszawie zweryfikowała swoje egzemplarze, które mogły być w kręgu zainteresowań złodziei z Biblioteki Uniwersyteckiej w Warszawie. Odpowiedź organu na punkt 8 wniosku brzmiała: "Nie stwierdzono braków". Wreszcie, odnosząc się do punktu 9 wniosku organ stwierdził, że ponieważ Biblioteka Uniwersytecka w Warszawie po otrzymaniu informacji o możliwych kradzieżach w swoich zbiorach, w tym o nazwiskach podejrzanych, nie poinformowała przez prawie rok o powyższym innych bibliotek, w tym Biblioteki Narodowej, nie było możliwe "zawiadomienie o tym policji i/lub prokuratury", zaś na drugie pytanie z tego punktu Dyrektor wskazał, że udzielił odpowiedzi powyżej.

W piśmie z dnia 16 lutego 2024 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 19 lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej i wniósł o stwierdzenie przez Sąd, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do udzielenia informacji, o które prosił, nałożenie grzywny i jeśli jest to dopuszczalne przez prawo także o zasądzenie grzywny na jego rzecz, a ponadto o pozbawienie dyrekcji Biblioteki Narodowej wolności na jeden rok oraz o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych na jego rzecz.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ nie wydał w sprawie, mimo żądania skarżącego, decyzji administracyjnych, ograniczając się do sporządzenia pisma informacyjnego w odpowiedzi na wniosek skarżącego, nie wskazując jednocześnie podstawy prawnej odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej. Skarżący wskazał, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał także pełnych i adekwatnych odpowiedzi na sformułowane przez niego we wniosku pytania, co jego zdaniem świadczy o bezczynności organu.

Odnosząc się do wskazywanej przez Dyrektora konieczności przeprowadzenia kwerendy dokumentów, czym uzasadniono uznanie informacji za przetworzoną, skarżący podkreślił, że kwerenda nie ingeruje ani w formę, ani w treść informacji, co więcej zdaniem skarżącego niemożliwe jest udzielenie odpowiedzi na jakikolwiek wniosek o udostępnienie informacji publicznej bez przeprowadzenia dłuższej lub krótszej kwerendy. W ocenie skarżącego potrzeba przeprowadzenia kwerendy nie stanowi przesłanki uznania informacji za przetworzoną, a Dyrektor przedstawiając taką argumentację uchyla się od udzielenia żądanej informacji publicznej.

Skarżący podniósł także, że jego obowiązkiem nie jest wykazanie, że pytania dotyczące bezpieczeństwa zbiorów bibliotecznych są szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednocześnie skarżący ocenił odpowiedź organu na punkty 6, 7 i 9 wniosku jako wymijającą, zaś informacja udzielona co do punkt 8 wniosku nie jest, zdaniem skarżącego, pełna, bowiem organ nie podał kiedy dokonał przywołanej we wniosku weryfikacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi wskazując, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia bezczynności Dyrektora i zaznaczył, że w odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 19 lutego 2024 r. nie mógł odmówić dostępu do żądanej informacji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, bowiem miał podstawy, by oczekiwać od skarżącego uzasadnienia wystąpienia przesłanek udostępnienia żądanej przez niego informacji publicznej. Ponadto, organ zwrócił uwagę na to, że wniosek z dnia 19 lutego 2024 r. nie jest jedynym złożonym przez skarżącego w sprawie udzielenia informacji publicznej w związku z ujawnieniem kradzieży materiałów bibliotecznych z Biblioteki Uniwersyteckiej w Warszawie, bowiem poza wnioskami do Dyrektora skarżący składał wnioski dotyczące tej samej materii do kolegialnych ciał, których przewodniczącym jest Dyrektor, tj. do Krajowej Rady Bibliotecznej (wnioski z dnia 19 grudnia 2023 r., z dnia 28 stycznia, 4 lutego i 19 lutego 2024 r.) oraz do Rady ds. Narodowego Zasobu Bibliotecznego (z dnia 20 grudnia 2023 r. oraz z dnia 28 stycznia i 20 lutego 2024 r.), za każdym razem otrzymując w ustawowym terminie takie informacje, jakimi dysponował w danym momencie organ, do którego kierowane były wnioski. Powyższe zdaniem Dyrektora świadczy o nadużywaniu prawa do informacji publicznej przez skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 1 wyroku z dnia 7 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 188/24 zobowiązał Dyrektora do rozpoznania punktów 1, 3 i 4 wniosku z dnia 19 lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność Dyrektora, o której mowa w punkcie 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 3 oddalił skargę w pozostałym zakresie, a w punkcie 4 zasądził od Dyrektora na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji w pierwszej kolejności wyjaśnił, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie udostępnił informacji publicznej (art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy), nie powiadomił wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 ustawy), nie poinformował o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 ustawy), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 ustawy), czy też nie informował wnioskodawcy w formie pisemnej, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy).

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że Biblioteka Narodowa jako państwowa instytucja kultury prowadząca działalność biblioteczną, bibliograficzną, naukową, informacyjną, wydawniczą a także metodyczną i unifikacyjną w zakresie bibliotekarstwa (art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy o bibliotekach), zaliczona do sektora finansów publicznych (art. 9 pkt 13 ustawy o finansach publicznych), jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zaś Dyrektor Biblioteki Narodowej pozostaje w niniejszej sprawie w bezczynności w rozpoznaniu punktów 1, 3 i 4 wniosku skarżącego z dnia 19 lutego 2004 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Odnosząc się do odpowiedzi organu na punkty 1, 3 i 4 wniosku skarżącego, w której podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej odwołał się do art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i stwierdził, że wnioskowane informacje z uwagi na konieczność przeprowadzenia kwerendy akt stanowią informację publiczną przetworzoną i nie podlegają udostępnieniu z uwagi na fakt, że skarżący we wniosku nie wykazał, że ich udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, Sąd I instancji wyjaśnił, że wbrew zapatrywaniu Dyrektora, wnioskodawca nie ma obowiązku wykazywania szczególnej istotności dla interesu publicznego w samym wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej kwalifikując powyższe informacje jako przetworzone, zobowiązany był wezwać wnioskodawcę do wykazania w wyznaczonym terminie, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dopiero niewykazanie przez wnioskodawcę interesu prawnego w uzyskaniu informacji przetworzonej lub brak odpowiedzi na wezwanie organu, obligują organ do wydania decyzji odmownej.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji stwierdził, że w takim przypadku skierowanie zwykłego pisma do wnioskodawcy nie jest właściwą formą załatwienia sprawy i wyjaśnił, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie o informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy następuje w drodze decyzji administracyjnej. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przepisy te określają prawną formę działania organów w trybie ustawy o dostępie o informacji publicznej, przy czym mają zastosowanie w ściśle określonych sytuacjach. Wynika z nich, że decyzja jest wydawana, gdy wystąpią przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej oraz że umorzenie postępowania dotyczyć może jedynie sytuacji opisanej w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czyli w przypadku, gdy w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu. Decyzje odmowne w sprawach z zakresu informacji publicznej wydaje się po pierwsze w przypadkach, które dotyczą informacji publicznej, ale odmawia się jej udostępnienia z uwagi na brak szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie wnioskowanej informacji o charakterze przetworzonym, wymaganego zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Po drugie, gdy żądane informacje publiczne nie mogą być udostępnione ze względu na dobra prawnie chronione (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 lub ust. 2 ustawy).

W ocenie Sądu I instancji odpowiedź organu z dnia 4 marca 2024 r. dotycząca punktów 1, 3 i 4 wniosku z dnia 19 lutego 2024 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, nie zawiera bowiem rozstrzygnięcia, co oznacza, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia, a w konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zarzut jego pozostawania w bezczynności w tym zakresie za uzasadniony.

Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że w pozostałym zakresie skarga jest nieuzasadniona, bowiem Dyrektor odpowiedział skarżącemu na pozostałe pytania jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej i uczynił to w terminie wymaganym przepisami prawa. Odpowiedź na pytania nr 2 i 5 wniosku została ograniczona do roku 2023 i w świetle treści wniosku ("proszę chociaż o dane np. z 2023 roku i/lub 2022") w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie ma podstaw do przyjęcia, że jest niewystarczająca. Zdaniem Sądu I instancji, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej odpowiedział również na pytania od punktu 6 do punktu 9 wniosku, w sposób "uwalniający" go od zarzutu bezczynności. Sąd I instancji stwierdził, że wbrew zapatrywaniu skarżącego odpowiedz na pytanie nr 6 (czy Biblioteka Narodowa dysponuje listą nazwisk podejrzanych o kradzieże w latach 2022-2023 w Bibliotece Uniwersyteckiej w Warszawie?) nie jest wymijająca i wskazuje, że skoro Biblioteka Uniwersytecka w Warszawie nie przekazała Bibliotece Narodowej listy osób podejrzanych o kradzieże, to Biblioteka Narodowa nie zna ich nazwisk. Podobnie niewymijające zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są odpowiedzi udzielone na pytania nr 7 i nr 8 wniosku o udostępnienie informacji publicznej, gdyż wynika z nich, że Biblioteka Narodowa dokonała stosownej weryfikacji posiadanych zbiorów i nie stwierdziła braków w egzemplarzach. W odpowiedzi na pytanie nr 9, dotyczące tego czy Biblioteka Narodowa zawiadomiła policję o osobach podejrzanych o kradzieże w Bibliotece Uniwersyteckiej, Biblioteka Narodowa podała, że nie zawiadomiła o tym prokuratury i wyjaśniła powody tego stanu rzeczy.

Biorąc to wszystko pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązał Dyrektora do rozpoznania punktu 1, punktu 3 i punktu 4 wniosku skarżącego z dnia 19 lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy wskazując, że organ będzie zobowiązany załatwić wniosek skarżącego zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, udzielając żądanych informacji albo odmawiając ich udostępnienia w formie decyzji administracyjnej. Jednocześnie Sąd I instancji uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż z okoliczności sprawy nie wynika, aby zaistniała zwłoka wynikała z celowego zaniechania, czy też z lekceważącego traktowania przez organ obowiązków informacyjnych. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie bezczynność w załatwieniu niniejszej sprawy we wskazanym zakresie nie jest efektem zaniechań podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia (udostępnienia informacji publicznej), lecz wynika z nieprawidłowego interpretowania i zastosowania przepisów prawa dotyczących dostępu do informacji publicznej.

W konsekwencji powyższego Sąd I instancji uznał, że nie mógł zostać uwzględniony wniosek skargi o wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej i jako taki został on więc oddalony w oparciu o dyspozycję art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (punkt 3 sentencji wyroku).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący i zaskarżając ten wyrok w części oddalającej skargę skarżącego na bezczynność organu w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz stwierdzającej, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, tj. w zakresie punktów 2 i 3 ww. wyroku oraz zrzekając się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie w przypadku określonym w art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niezastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i uznanie, że udzielenie przez podmiot zobowiązany jakiejkolwiek odpowiedzi stanowi udostępnienie informacji publicznej;

2) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i uznanie, że udzielenie przez podmiot zobowiązany jakiejkolwiek odpowiedzi stanowi udostępnienie informacji publicznej;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść orzeczenia, tj.:

1) art. 149 § 1 w związku z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie w części skargi na bezczynność, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien ją uwzględnić w całości;

2) art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że do obowiązków podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej należy udzielanie odpowiedzi wyczerpujących i konkretnych. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że nie jest rzeczą podmiotu zobowiązanego poszukiwanie sposobów na uniknięcie rzeczowych odpowiedzi na pytania. Strona skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę na to, że wniosek skarżącego zawierał konkretne pytania i takich też odpowiedzi winien udzielić organ, czego w sprawie nie uczyniono.

Strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie choć uznał w uzasadnieniu wyroku, że organ nie był uprawniony do stwierdzenia, że wnioskowane informacje mają charakter przetworzony i tym samym że wymagają wykazania interesu publicznego, to nie wyjaśniając dlaczego, nie odniósł tych rozważań również do punktu 2 wniosku skarżącego. Ponadto, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nie sposób uznać, że organ udzielił odpowiedzi na pytanie dlaczego Biblioteka Narodowa wzywała policję, w sytuacji gdy skarżący nie pytał o to, czy przyczyną tych wezwań były kradzieże materiałów bibliotecznych, tylko

o to co w ogóle było powodem tychże wezwań. Tym samym zdaniem strony skarżącej kasacyjnie nie można uznać braku bezczynności organu w przedmiocie rozpoznania pkt 2 wniosku skarżącego.

Następnie strona skarżąca kasacyjnie, odnosząc się do punktu 5 wniosku, podniosła, że Sąd I instancji ponownie w żaden sposób nie wykazał dlaczego w tym zakresie możliwe było uznanie informacji za przetworzoną i tym samym że dopuszczalne było stwierdzenie, że skarżący był zobowiązany do wykazania już we wniosku interesu publicznego w jej udostępnieniu.

W nawiązaniu z kolei do punktu 6 wniosku strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że całkowicie niezrozumiałe jest uznanie przez Sąd I instancji, że wskazanie przez organ, iż Biblioteka Uniwersytecka w Warszawie nie przekazała mu listy nazwisk podejrzanych o kradzieże, stanowi odpowiedź na pytanie sformułowane w tej części wniosku. Jak wyjaśniła strona skarżąca kasacyjnie, skarżący nie pytał, czy organowi została przekazana lista osób podejrzanych przez Bibliotekę Uniwersytecką, ale czy posiada listę nazwisk osób podejrzanych o kradzieże w Bibliotece Uniwersyteckiej. Zadane pytanie jest zdaniem strony skarżącej kasacyjnie konkretne, zaś odpowiedź udzielona przez Dyrektora jest niejednoznaczna, co z kolei oznacza, iż nie można uznać, aby nie pozostawał on w bezczynności co do udostępnienia informacji również i w tym zakresie.

Strona skarżąca kasacyjnie podniosła także, że w punkcie 7 wniosku zwrócono się o udzielenie odpowiedzi na pytanie czy Biblioteka Narodowa weryfikowała korzystanie z jej zasobów przez osoby podejrzane o kradzież w Bibliotece Uniwersyteckiej, a nie o weryfikację egzemplarzy, które mogły być w kręgu zainteresowań złodziei. Ponownie zatem w ocenie strony skarżącej kasacyjnie Dyrektor udzielił odpowiedzi nie na temat, co oznacza jego pozostawanie w bezczynności w zakresie rozpoznania punktu 7 wniosku.

Następnie strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że Dyrektor w ogóle nie odpowiedział na pytanie nr 8, zaś odpowiedź na pytanie nr 9 ponownie została udzielona nie na temat. Organ stwierdził bowiem, że Biblioteka Uniwersytecka o osobach podejrzanych nie poinformowała Biblioteki Narodowej przez prawie rok, co spowodowało, że nie było możliwe zawiadomienie policji. Pomijając kwestię sprzeczności tejże odpowiedzi z odpowiedzią na pytanie nr 6, strona skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę na to, iż nie wynika z niej konkretnie, czy takie zawiadomienie zostało kiedykolwiek złożone, czy może tylko przez rok, w którym Biblioteka Uniwersytecka nie zawiadomiła o możliwych kradzieżach.

Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej nie mogą poprzestać na udzieleniu "jakiekolwiek" informacji publicznej, bowiem mają one obowiązek udzielił informacji w pełni odpowiadającej na zadane pytania.

Strona skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się także z oceną Sądu I instancji w zakresie uznania, że organ nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa w niniejszej sprawie. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie rażące naruszenie prawa to stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, ze naruszono prawo w sposób oczywisty. Natomiast organ nie udostępniając skarżącemu informacji w zakresie przez niego wnioskowanym dopuścił się oczywistego naruszenia konstytucyjnego prawa do informacji, co zdaniem strony skarżącej kasacyjnie winno skutkować uznaniem, że jego bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ bezpodstawnie ocenił bowiem, że skarżący winien był wykazać interes w pozyskaniu informacji, którą w sposób dowolny uznał za przetworzoną, a w pozostałym zakresie udzielał odpowiedzi chaotycznych, sprzecznych i nie na temat.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niezastosowanie, organ wskazał, że jego zdaniem jest on nie tylko pozbawiony zasadności, ale wręcz konstrukcyjnie wadliwy z punktu widzenia sformułowania tej podstawy w ramach art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem niewłaściwe zastosowanie normy prawa materialnego może polegać na jej zastosowaniu, gdy nie ma do tego podstaw, albo odwrotnie: jej niezastosowaniu, gdy zrealizowana jest jej hipoteza. W ocenie organu niezastosowanie art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej mogłoby dotyczyć sytuacji, gdy podmiot obowiązany do stosowania tej ustawy nieprawidłowo kwalifikuje informację objętą wnioskiem jako niestanowiącą informacji publicznej w rozumieniu powyższego przepisu i w rezultacie informuje o tym wnioskodawcę, nie wydając w tym przedmiocie decyzji administracyjnej, co następnie zostałoby zaakceptowane przez wojewódzki sąd administracyjny, zaś w niniejszej sprawie w ocenie organu sytuacja taka w oczywisty sposób nie miała miejsca. Jak wskazano, organ ustosunkowując się do wniosku skarżącego, w odniesieniu do żadnego z punktów nim objętych nie poinformował, że informacje, których udostępnienia skarżący się domagał, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Co więcej, również Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (str. 5-6) analizował, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej, m.in. przytaczając treść art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i potwierdzając, że przepis ten ma zastosowanie w sprawie. Organ podkreślił zatem, że zarówno podmiot obowiązany do udostępnienia informacji, jak i Sąd I instancji, rozpoznający wniesioną skargę na bezczynność tego podmiotu, zastosowały w sprawie art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto, organ zwrócił uwagę na to, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadzając się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, że informacja objęta punktami 2, 5, 6, 7, 8 oraz 9 wniosku nie została skarżącemu udostępniona, podważa na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego ustalenia faktyczne Sądu I instancji, co świadczy o niedopuszczalności zarzutu.

Organ dodał, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, że również w tym zakresie chybione jest negowanie ustaleń faktycznych Sądu I instancji w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, zaś w nawiązaniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania zwrócił uwagę na ich błędną konstrukcję. Odwołując się natomiast do stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa przez organ, podniesiono, że stanowisku temu skarżący kasacyjnie nie przeciwstawił żadnych logicznych argumentów ograniczając się do przytoczenia orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz poglądu wyrażonego w komentarzu do ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednak bez próby ich odniesienia do realiów niniejszej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 149 § 1 w związku z art. 151 p.p.s.a., którego upatruje w oddaleniu w części skargi na bezczynność, podczas gdy Sąd I instancji powinien ją uwzględnić w całości oraz naruszenie art. 149 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażący naruszeniem prawa. Konstrukcja zarzutów naruszenia przepisów postępowania umożliwia ich łączne rozpoznanie, bowiem na ich podstawie strona skarżąca kasacyjnie nieprecyzyjnie powołuje przepisy postępowania o blankietowym (ogólnym) charakterze, co świadczy o ich bezskuteczności z uwagi na ich błędną konstrukcję.

W odniesieniu do treści omawianych zarzutów, w ramach których strona skarżąca kasacyjnie zarzuca m.in. naruszenie "art. 149 § 1 p.p.s.a." oraz "art. 149 p.p.s.a." wyjaśnienia wymaga, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony.

Strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że art. 149 p.p.s.a. składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, a konkretnie z czterech paragrafów, a paragraf pierwszy art. 149 p.p.s.a., którego naruszenie również zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, składa się z trzech punktów, w których określono kompetencje sądu w przypadku uznania skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Tymczasem sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a., czy też zarzut naruszenia art. 149 p.p.s.a. nie zawiera wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona.

Ponadto, w stosunku do zarzutu naruszenia nieprecyzyjnie przywołanych art. 149 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1 p.p.s.a., jak i przepisu z nim powiązanego w ramach pierwszego zarzutu, tj. art. 151 p.p.s.a., należy podkreślić, że przepisy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, bowiem mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 149, art. 149 § 1, jak i art. 151 p.p.s.a., poza obowiązkiem ich precyzyjnego przywołania, zobowiązana była bezpośrednio powiązać omawiane zarzuty z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jego zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). W związku z tym, że w rozpoznawanej skardze kasacyjnej w ramach pierwszego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie powiązała ze sobą zarzuty naruszenia przepisów, z których każdy z nich ma ogólny (blankietowy) charakter i jednocześnie nie powiązała ich z zarzutem naruszenia innych przepisów, natomiast na podstawie drugiego zarzutu przywołała wyłącznie "art. 149 p.p.s.a.", zarzuty te nie mogły osiągnąć zamierzonego skutku.

W związku z nieskutecznością podniesionych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju skutecznych zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

Przechodząc do omówienia zarzutów sformułowanych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Na podstawie zarzutów naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Sądowi I instancji naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p, oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie i "uznanie, że udzielenie przez podmiot zobowiązany jakiejkolwiek odpowiedzi stanowi udostępnienie informacji publicznej". Treść obu zarzutów, na podstawie których strona skarżąca kasacyjnie wytyka Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie niezastosowanie przywołanych w nich przepisów, umożliwia ich łączne rozpoznanie. Zarzuty te nie mogły jednak odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku.

W związku z tym, że sformułowane przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej zarzuty dotyczą niezastosowania art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, Lex 120212; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianych zarzutów skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie określonych przepisów jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nią wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Jednak wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia, co tym samym czyni podnoszone zarzuty naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jak i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nieskutecznymi.

Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.