Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 368/18 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zakazu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 368/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zakazu użytkowania obiektu budowlanego, przylegającego od strony zachodniej do budynku głównego przy ul. [...] w M. na działce nr [...], do czasu wykonania robót budowlanych wyszczególnionych w opracowaniu z grudnia 2017 r. pod nazwą: "Projekt nadbudowy budynku przylegającego do budynku warsztatu przy ul. [...] w M.", oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. J., zaskarżając go w całości i na podstawie 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając mu:

1. "naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a. art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów podatkowych błędnie oddalił skargę i nie zastosował środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w sytuacji gdy organy podatkowe dopuściły się naruszenia art. 61 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sprawie zakazu użytkowania obiektu pomimo braku uprzedniego wszczęcia postępowania w sprawie stanu technicznego obiektu,

b. art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów podatkowych błędnie oddalił skargę i nie zastosował środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w sytuacji gdy organy podatkowe dopuściły się naruszenia art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez zaniechanie zawarcia w decyzji oznaczenia strony,

c. art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów podatkowych błędnie oddalił skargę i nie zastosował środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w sytuacji gdy organy podatkowe dopuściły się naruszenia art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 15 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez:

• brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, wyjaśnienia sprawy oraz zaniechaniu dokonania samodzielnych ustaleń, co do stanu technicznego obiektu; naruszenie zasady dwuinstancyjności,

• przedstawienie motywów faktycznych i prawnych wydanej decyzji dopiero przez organ drugiej instancji,

• zaniechanie zawiadomienia o możliwości zaznajomienia się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym,

d. art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów podatkowych błędnie oddalił skargę i nie zastosował środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., w sytuacji gdy zaskarżona decyzja, będąca przedmiotem rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 66 ust. 2 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 oraz art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez:

• orzeczenie zakazu użytkowania obiektu, pomimo że:

i) tryb określony w przywołanych przepisach nie może znaleźć zastosowania w procedurze legalizacyjnej,

ii) tryb określony w przywołanych przepisach znajduje zastosowanie jedynie do takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego, czyli związanych z niewłaściwym jego użytkowaniem, doprowadzeniem do znacznego zużycia technicznego poprzez brak remontów, konserwacji spowodowanych zazwyczaj biernością, niedbalstwem, brakiem kontroli właściciela lub zarządcy, a nie w stosunku do obiektu kwalifikowanego jako samowola budowlana, w stosunku do którego prowadzone jest postępowanie legalizacyjne (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., II OSK 1100/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2013 r., VII SA/Wa 2882/12, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 sierpnia 2016 r., II SA/Sz 328/16),

• orzeczenie zakazu użytkowania obiektu pomimo braku uprzedniego – samodzielnego – stwierdzenia przez organ pierwszej i drugiej instancji nieprawidłowości,

• orzeczenie zakazu użytkowania obiektu bez równoczesnego wydania decyzji, o której mowa w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości oraz określenia terminu wykonania tego obowiązku,"

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 66 ust. 2 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 oraz art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy tryb określony w przywołanych przepisach nie może znaleźć zastosowania w procedurze legalizacyjnej, a ponadto tryb określony w przywołanych przepisach znajduje zastosowanie jedynie do takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego, czyli związanych z niewłaściwym jego użytkowaniem, doprowadzeniem do znacznego zużycia technicznego poprzez brak remontów, konserwacji spowodowanych zazwyczaj biernością, niedbalstwem, brakiem kontroli właściciela lub zarządcy, a nie w stosunku do obiektu kwalifikowanego jako samowola budowlana, w stosunku do którego prowadzone jest postępowanie legalizacyjne.

Na podstawie przywołanych i zacytowanych wyżej zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie wniósł też o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie przytoczonych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Na wstępie należy zauważyć, że skarga kasacyjna jest mało precyzyjna i częściowo niezrozumiała. Jej autor wskazuje, że sąd I instancji kontrolował "działalność organów podatkowych" i organy podatkowe dopuściły się licznych naruszeń przepisów prawa. Przedmiotem kontroli sądu wojewódzkiego były natomiast decyzje organów nadzoru budowlanego – decyzja (ustna) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] stycznia 2018 r. nr [...] i decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zakazu użytkowania obiektu budowlanego.

Za niezasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie.

Jest to przepis ustrojowy określający podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Naruszenie tego przepisu ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji. Tak się w niniejszej sprawie nie stało, zakres właściwości sądu nie został naruszony bowiem zaskarżony wyrok został wydany po rozpoznaniu skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia tego przepisu.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organy orzekające należycie ustaliły stan faktyczny, który słusznie zaakceptował sąd I instancji (zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a.).

Przypomnieć należy, że [...] stycznia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wszczął postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, przylegającego od strony zachodniej do budynku warsztatowego na działce nr [...] w M.

Następnie organ ten postanowieniem nr [...] z [...] sierpnia 2017 r., działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego zobowiązał M. J. do przedłożenia określonych dokumentów, w tym czterech egzemplarzy projektu budowlanego, celem legalizacji wyżej wymienionej inwestycji.

[...] grudnia 2017 r. przedłożony został projekt budowlany, w którym wskazano w szczególności, iż: "konstrukcja nośna dachu (płatwie i dźwigar) nie spełnia podstawowych warunków stanu granicznego nośności oraz użytkowalności, nie gwarantując przeniesienia naprężeń od obciążeń normowych, stan techniczny przedmiotowej konstrukcji biorąc pod uwagę czas eksploatacji ocenia się jako zły, ponadto stwierdzono zły stan spawów i połączeń. W wyniku przeprowadzonej ekspertyzy stwierdzono, że konstrukcja obiektu nie spełnia warunków stanów granicznych dla obecnych i przewidzianych obciążeń. Konieczne jest wzmocnienie obiektu oraz zaadaptowanie do projektowanych zmian." [...] stycznia 2018 r. odbyła się rozprawa administracyjna przeprowadzona przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego z udziałem pełnomocnika M. J. oraz przedstawiciela [...] sp. z o.o. W trakcie tej rozprawy, organ nadzoru budowlanego I instancji, działając na podstawie art. 66 ust. 2 prawa budowlanego, ustnie ogłosił decyzję o zakazie użytkowania obiektu budowlanego.

Od tej ustnej decyzji odwołanie złożyła firma [...] sp. z o.o. oraz M. J. Wymienioną na wstępie decyzją z [...] marca 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję ustną PINBu.

Cała istota niniejszej skargi kasacyjnej sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie – czy prowadząc postępowanie legalizacyjne organ mógł zastosować przepis art. 66 ust. 2 prawa budowlanego dotyczący usuwania nieprawidłowości w obiektach budowlanych, znajdujący się w Rozdziale 6. Utrzymywanie obiektów budowlanych. Na tak zadane pytanie należy odpowiedzieć twierdząco. Jak wskazano wyżej organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie nie w sprawie stanu technicznego lecz w sprawie samowolnej budowy obiektu. Zarzut naruszenia art. 61 k.p.a. jest chybiony. Na marginesie należy zauważyć, że przepis ten podzielony jest na mniejsze jednostki redakcyjne, paragrafy – 1, 2, 3, 3a i 4 (brzmienie z daty orzekania) Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest precyzyjne wskazanie przepisu, który jego zdaniem został naruszony, gdyż rolą NSA nie jest domyślanie się podstaw kasacji. Art. 66 ust. 2 stanowi, że w decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3, organ nadzoru budowlanego może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie. Z taką sytuacja mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Ze złożonego projektu budowlanego wynika wyraźnie, że bezpieczeństwo konstrukcji obiektu jest zagrożone - znacznie przekroczono stany graniczne nośności i użytkowania, co narusza postanowienia § 204 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sytuacja ta powoduje, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska (ust. 1 pkt 1) art.66) i jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku (ust. 1 pkt 2) art.66). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. prawidłowo zastosował art. 66 ust 2 prawa budowlanego, ze zdania drugiego tego przepisu wynika wprost, że w takich okolicznościach decyzja może być ogłoszona ustnie i podlega natychmiastowemu wykonaniu. Przepis ten był [...] stycznia 2018 r. (data rozprawy administracyjnej) jedyną możliwością, aby wyłączyć z użytkowania budynek stwarzający niebezpieczeństwo z uwagi na przekroczenie stanów granicznych nośności i użytkowalności. Nielogiczne jest rozumowanie, że można go było stosować tylko do legalnie wzniesionych obiektów, które są w złym stanie technicznym. Stanowczo trzeba podkreślić, że miał zastosowanie również do samowoli budowlanych, które zagrażały bezpieczeństwu życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Orzeczenie takiego zakazu jest zawsze uzasadnione w sytuacji gdy użytkowany obiekt budowlany nie spełnia podstawowych warunków użytkowania określonych w art. 5 prawa budowlanego. Chodzi tu przede wszystkim o zagrożenie płynące z naruszenia wymagań konstrukcji, jak w przedmiotowej sprawie, ale i pożarowego czy użytkowania. Nie ma przy tym znaczenia czy obiekt jest wzniesiony legalnie czy też nie. Znowelizowane prawo budowlane w art. 48 ust. 2 wprowadziło do samowoli budowlanej usunięcie stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi poprzez bezzwłoczne zabezpieczenie obiektu oraz usunięcie stanu zagrożenia, ale w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego art. 66 ust. 2 był jedyną taką możliwością. W sprawie niniejszej skarżący kasacyjnie czynnie uczestniczył w postępowaniu, miał możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, postępowanie było dwuinstancyjne co powoduje, że nieskuteczne są zarzuty naruszenia art. 10 i 15 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.).