Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Referent Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2022 r. sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na zarządzenie pokontrolne Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Lublinie z dnia 29 listopada 2021 r., znak: DBP.DI.703.164.2021.AJ w przedmiocie marnowania żywności I. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne; II. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Lublinie na rzecz [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonym do sądu zarządzeniem pokontrolnym z 29 listopada 2021 r., wydanym w odniesieniu do spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. Hipermarket [...] w B. P. (dalej jako: skarżąca lub Spółka), Lubelski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ) w Lublinie zarządził skorygować sprawozdanie o marnowanej żywności za 2020 r. złożone do Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Lublinie w zakresie całkowitej masy marnowanej żywności oraz wysokości opłaty za marnowanie żywności w celu prawidłowego wyliczenia wysokości należnej opłaty za marnowanie żywności, zgodnie z art. 5 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności. O podjętych działania poinformować Kierownika Delegatury WIOŚ w Białej Podlaskiej (w terminie realizacji do 13 grudnia 2021 r.). Ponadto organ zarządził przystąpić do rzetelnego wyliczania ilości marnowanej żywności, co stanowi podstawę opłaty za marnowanie żywności (termin: do stałego przestrzegania).

W uzasadnieniu zarządzenia wskazano, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach 30 września - 26 listopada 2021 r. w ww. hipermarkecie stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska.

W kwestii skorygowania sprawozdania o marnowanej żywności wskazano, że w trakcie kontroli ustalono, iż w złożonym sprawozdaniu za 2020 r. wykazano całkowitą masę marnowanej żywności: 0, oraz wysokość opłaty za marnowanie żywności: 0 zł. Kontrola wykazała, że w 2020 r. w hipermarkecie zmarnowano 69943 kg żywności. Zatem sprzedawca błędnie wyliczył opłatę za marnowanie żywności. Stanowi to naruszenie art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (Dz. U. z 2020 r., poz. 1645, ze zm.; dalej jako: u.p.m.ż.), zgodnie z którym opłatę oblicza się jako iloczyn stawki opłaty i masy marnowanej żywności. W 2020 r. podstawę obliczenia opłaty stanowi 80% masy marnowanej żywności w kilogramach. Wysokość opłaty należało obliczyć w następujący sposób: 69943 kg x 80% x 0,1 = 5595,00 zł. Dopiero tak wyliczoną opłatę można pomniejszyć o koszty poniesione na kampanie edukacyjno-informacyjne i koszty wykonania umowy.

W kwestii przystąpienia do rzetelnego wyliczania ilości marnowanej żywności, w trakcie kontroli ustalono, że podmiot kontrolowany kwalifikując żywność przeterminowaną jako produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego, zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1069/2009 jako materiał kategorii 3 oraz jako odpad o kodzie 20 03 01, nie uznawał jej za zmarnowaną. Zarówno żywność klasyfikowana zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1069/2009 jako produkty pochodne i uboczne produkty pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczone do spożycia przez ludzi - kategoria 3 oraz produkty spożywcze przeterminowane lub niezdatne do spożycia przekazane jako odpad o kodzie 20 03 01, przed wycofaniem z etapu dystrybucji spełniały wymogi prawa żywnościowego, w tym określone w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002. Zatem żywność która została wprowadzona na rynek, a następnie wycofana z etapu dystrybucji

i nieprzekazana organizacji pozarządowej została zmarnowana.

Na powyższe zarządzenie Spółka wniosła skargę do sądu administracyjnego, w której podniosła zarzuty naruszenia:

(1) art. 2 pkt 1 u.p.m.ż., przez wadliwą wykładnię definicji marnowania żywności

i przyjęcie, że marnowaniem żywności jest również wycofanie z etapu dystrybucji żywności niespełniających wymagań prawa żywnościowego,

(2) art. 5 ust. 1 w zw. z ust. 7 u.p.m.ż., poprzez uznanie, że Spółka zobowiązana jest do ponoszenia opłaty za marnowanie żywności na rzecz organizacji pozarządowej, z którą zawarła umowę,

(3) art. 7, art. 77 k.p.a., poprzez rozstrzygniecie na niepełnym materiale dowodowym i niewyczerpujące jego rozpatrzenie, a także niewystraczające uzasadnienie faktyczne i prawne przyjętego rozstrzygniecie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zarządzenia pokontrolnego oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Lubelski WIOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym zarządzeniu

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone zarządzenie jest niezgodne z prawem.

Istotą sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie jest to, czy skarżąca Spółka (w zakresie odnoszącym się do kontrolowanego hipermarketu) prawidłowo wykonywała obowiązki w zakresie sprawozdawczości odnoszącej się do marnowania żywności w rozumieniu ustawy z 2019 r., w tym do kwestii właściwego wyliczania opłaty za marnowanie żywności.

Dokumentacja znajdująca się w aktach administracyjnych oraz argumenty skarżącej i organu wskazują, że osią sporu jest kwalifikacja przeterminowanej żywności. Z niespornych ustaleń ujętych w protokole kontroli wynika, że w 2020 r., w zakresie działalności przedmiotowego hipermarketu, Spółka przekazała 10.063 kg żywności przeterminowanej, kwalifikowanej jako produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego stanowiące materiał kategorii 3 w rozumieniu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego o Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego

i produktów pochodnych, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) (Dz. Urz. UE, seria L, 2009 r., Nr 300, s. 1, ze zm.). Należy przypomnieć, że do kategorii 3 prawodawca unijny zaliczył m.in. produkty pochodzenia zwierzęcego lub środki spożywcze zawierające produkty pochodzenia zwierzęcego, które już nie nadają się do spożycia przez ludzi z powodów handlowych lub w wyniku problemów powstałych podczas produkcji lub wad w pakowaniu lub innych wad, które nie stanowią żadnego zagrożenia dla zdrowia ludzi i zwierząt (art. 10 lit. f rozporządzenia nr 1069/2009). Ponadto Spółka przekazała w 2020 r. żywność przeterminowaną w ilości 59.800 kg jako odpad o kodzie 20 03 01 (niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne – zob. załącznik do rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów; Dz. U. z 2020 r., poz. 10).

W ocenie organu, przeterminowana żywność, przekazana w wyżej opisany sposób stanowi żywność zmarnowaną w rozumieniu ustawy, w związku z tym masa zmarnowanej żywności w hipermarkecie należącym do Spółki w 2020 r. wyniosła łącznie 69.943 kg i taka masa powinna być wykazana w sprawozdaniu rocznym o marnowaniu żywności, sporządzanym zgodnie z art. 8 u.p.m.ż. W dalszej konsekwencji należało właściwie ustalić wysokość opłaty za marnowanie żywności, według wzoru wynikającego z art. 5 ust. 2 u.p.m.ż. Dopiero tak wyliczoną opłatę (którą należało ująć w sprawozdaniu) można było pomniejszyć o koszty poniesione na kampanie edukacyjno-informacyjne oraz koszty wykonania umowy z organizacją pozarządową, której powinna być przekazywana żywność, celem zapobieżenia jej marnowaniu (art. 3, art. 4, art. 5 ust. 4 i 5 u.p.m.ż.).

Rozstrzygnięcie sporu między organem a skarżącą Spółką leży we właściwej interpretacji ustawowej definicji marnowania żywności. Zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. po podjęciem marnowania żywności należy rozumieć wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym określone w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającym ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującym Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającym procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1, ze zm.), w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań i przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady;

Argumentację organu można sprowadzić do następujących tez: żywność, którą Spółka zakwalifikowała jako produkty pochodzenia zwierzęcego kategorii 3 oraz jako odpad o kodzie 20 03 01 przed wycofaniem z etapu dystrybucji spełniała wymogi prawa żywnościowego, a w ustawie nie wskazano, że żywnością marnowaną jest wyłącznie ta, która w czasie wycofywania z etapu dystrybucji spełnia jeszcze wymogi prawa żywnościowego. Żywność, która została wprowadzona na rynek, a następnie wycofana z etapu dystrybucji i nieprzekazana organizacji pozarządowej, została zmarnowana w rozumieniu ustawy.

W ocenie Sądu argumentacja organu jest błędna, opiera się na nieprawidłowej wykładni art. 2 pkt 1 u.p.m.ż.

Na prawo żywnościowe, do którego to pojęcia odsyła definicja legalna marnowania żywności, składają się zarówno przepisy prawa krajowego (w tym zwłaszcza ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia; Dz. U. z 2020 r., poz. 2021, ze zm.; dalej jako: u.b.ż.ż.) jak i europejskiego (w tym zwłaszcza rozporządzenie nr 178/2002, do którego odwołuje się definicja legalna). Legalna definicja prawa żywnościowego została zawarta w art. 3 ust. 3 pkt 23 u.b.ż.ż., przez odesłanie do art. 3 pkt 1 rozporządzenia nr 178/2002. W świetle tej definicji prawo żywnościowe oznacza przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne regulujące sprawy żywności w ogólności, a ich bezpieczeństwo w szczególności, zarówno na poziomie Wspólnoty, jak i na poziomie krajowym; definicja ta obejmuje wszystkie etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności oraz paszy produkowanej dla zwierząt hodowlanych lub używanej do żywienia zwierząt hodowlanych. W świetle art. 2 pkt 4 u.z.m.ż. przez żywność należy rozumieć żywność w rozumieniu art. 2 rozporządzenia 178/2002 (substancje i produkty przeznaczone do spożycia i których spożycia przez ludzi można się spodziewać).

Zgodnie z art. 52 u.b.ż.ż. środki spożywcze mogą znajdować się w obrocie do daty minimalnej trwałości lub terminu przydatności do spożycia. Istnieje zatem obowiązek wycofania z obrotu każdego produktu "przeterminowanego", tzn. po upływie zarówno terminu minimalnej trwałości, jak i przydatności do spożycia. Artykuł 3 ust. 3 pkt 52 u.b.ż.ż. definiując wprowadzanie żywności do obrotu odsyła do art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002, zrównując to pojęcie z "wprowadzeniem na rynek", którym jest posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie, oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania.

W związku z powyższym niedopuszczalne jest, w świetle polskiego prawa wprowadzanie do obrotu przez przedsiębiorcę żywności, która przekroczyła zarówno termin minimalnej trwałości jak i przydatności do spożycia. Oznacza to, że żywność taka nie spełnia wymogów prawa żywnościowego. Takie rozumienie przepisu znajduje potwierdzenie w dalszej części art. 2 pkt 1 u.p.m.ż., który wymienia przykładowy katalog czynności podjętych przez przedsiębiorcę, które należy uznać za marnowanie żywności – będzie to np. wycofanie z dystrybucji (art. 3 pkt 16 rozporządzenia 178/2002) żywności ze względu na zbliżający się termin przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości. Zatem ustawodawca nie objął zakresem marnowania żywności tej żywności, która przekroczyła powyższe terminy.

Interpretując art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. należy mieć na uwadze, że jest to przepis, stanowiący element norm wyznaczających przedsiębiorcy określone obowiązki (zawarcie umowy z organizacją pozarządową, prowadzenie kampanii edukacyjno-informacyjnej, obowiązki sprawozdawcze), w tym obciążenia natury finansowej (obowiązek uiszczenia opłaty za marnowanie żywności). Co więcej, przepis ten stanowi również podstawę do wymierzenia sankcji administracyjnej, tworząc jeden z elementów normy sankcjonowanej. Niewłaściwe wykonywanie obowiązków sprawozdawczych oraz nieuiszczanie opłaty za marnowanie żywności, stanowi podstawę do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (norma sankcjonująca – art. 9 i art. 11 u.p.m.ż.). Taka funkcja definicji legalnej marnowania żywności determinuje bezwzględnie konieczność ścisłej wykładni art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. Wykładnia przepisów statuujących normy nakładające obowiązki finansowe na obywateli lub przedsiębiorców, jak również normy statuujące sankcje administracyjne musi bazować przede wszystkim na regułach językowych. Inne metody wykładni, w szczególności wykładnia celowościowa, są dopuszczalne tylko wówczas, gdy prowadzą do konkluzji korzystnych dla potencjalnych adresatów obowiązków lub sankcji. Niedopuszczalne jest wykorzystywanie pozajęzykowych metod wykładni w sposób prowadzący do rozszerzenia zakresu zastosowania przepisu statuującego obowiązki lub sankcje administracyjne. Są to reguły powszechnie przyjęte w doktrynie i orzecznictwie przy wykładni przepisów prawa administracyjnego.

Biorąc pod uwagę powyższe założenia interpretacyjne, należy zwrócić uwagę, że w art. 2 pkt 1 ustawodawca użył czasownika "spełniać" w formie czasu teraźniejszego. Językowe dyrektywy wykładni prowadzą do jednoznacznej, nie budzącej żadnych wątpliwości konkluzji, że marnowaniem w rozumieniu definicji ustawowej jest wycofywanie z etapu dystrybucji tylko i wyłącznie takiej żywności, która w tym momencie czasowym (w momencie wycofywania z etapu dystrybucji) spełnia wymogi prawa żywnościowego. Niedopuszczalne jest korygowanie wyników wykładni językowej w taki sposób, jak dokonuje tego organ. Organ w istocie drogą wykładni celowościowej (odwołując się do celów przyświecających ustawodawcy) rozszerza zakres zastosowania definicji na żywność, która wprawdzie w momencie wycofywania z etapu dystrybucji już nie spełnia wymogów prawa żywnościowego, ale spełniała je wcześniej. Biorąc pod uwagę charakter i funkcje definicji marnowania żywności (podstawa nakładania obowiązków i sankcji) taki zabieg interpretacyjny jest niedopuszczalny.

Skoro w świetle przytoczonych wyżej przepisów prawa żywnościowego (krajowego i europejskiego) produkty pochodzenia zwierzęcego zaliczone do kategorii 3 oraz żywność, która przekroczyła termin przydatności do spożycia lub termin minimalnej trwałości, nie mogą być przedmiotem obrotu (w rozumieniu przytoczonego wyżej art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002), przedsiębiorca nie tylko może, ale ma wręcz obowiązek wycofać taką żywność z etapu dystrybucji. Wycofywanie takiej żywności nie jest jej marnowaniem, gdyż taka żywność nie spełnia w tym momencie wymogów prawa żywnościowego.

Sąd dostrzega oczywiście, że taka wykładnia art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. może prowadzić do sytuacji, w której rozwiązania zawarte w ustawie przestaną spełniać swoją rolę. Ta motywacja dość wyraźnie stoi za kierunkiem wykładni przyjętym przez organ. W ocenie Sądu jest to jednak problem wadliwej legislacji, której skutki nie mogą być przerzucane na przedsiębiorców. Niewątpliwie ustawodawcy przyświecał nader słuszny cel stworzenia mechanizmów zapobiegających zjawisku marnowania żywności, rodzącemu daleko idące negatywne skutki społeczne, gospodarcze i środowiskowe. Niestety tych dobrych intencji ustawodawca nie był w stanie przełożyć na dobre przepisy. Definicja marnowania żywności w aktualnym brzmieniu nie pozwala na skuteczne wyciąganie konsekwencji prawnych wobec przedsiębiorców, którzy nie podejmują właściwych, realnych działań celem przeciwdziałania zjawisku marnowania żywności. Choć intencją ustawodawcy było to, aby zagospodarować żywność w taki sposób, żeby uniknąć jej marnowania, czemu miało służyć jej przekazywanie organizacjom pozarządowym i obciążenia finansowe niejako wymuszające podejmowanie zawczasu stosownych działań, to sposób sformułowania definicji marnowania żywności, nie pozwala na osiągnięcie tego celu. W świetle obowiązujących przepisów, dopóki żywność spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym w zakresie przydatności do spożycia, może być swobodnie dystrybuowana przez przedsiębiorcę. Z kolei w momencie, kiedy żywność przestaje spełniać te wymogi, musi zostać wycofana z dystrybucji, ale działanie takie nie może być w żaden sposób zakwalifikowane jako marnowanie żywności, skoro jest nim tylko i wyłącznie wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która jeszcze w dystrybucji może pozostawać.

Jeszcze raz jednak trzeba podkreślić, że błędy ustawodawcy nie mogą obciążać przedsiębiorców, a z uwagi na charakter i funkcje tego przepisu (podstawa nakładania obowiązków i sankcji administracyjnych) niedopuszczalna jest jego wykładnia rozszerzająca, wykraczająca daleko poza wyniki wykładni językowej.

Analizując problem rozwiązań zawartych w ustawie, należy mieć też na uwadze aspekt determinowany interesem przedsiębiorcy. Dopóki żywność spełnia wymogi prawa żywnościowego może być sprzedawana przez przedsiębiorcę. Trudno byłoby uzasadnić obowiązek przedsiębiorcy usuwania z obrotu towarów, którym grozi przekroczenie terminu przydatności do spożycia, skoro istnieje szansa, że towar ten znajdzie nabywcę przed upływem terminu. Słuszne intencje ustawodawcy muszą być lepiej przemyślane i znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowo skonstruowanych przepisach. Są to jednak oczywiście spostrzeżenia natury de lege ferenda, które służą jedynie zobrazowaniu stopnia skomplikowania problematyki i nie mają bezpośredniego przełożenia na rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy.

Powyższe uwagi prowadzą do konkluzji, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane z naruszeniem art. 2 pkt 1 u.p.m.ż., poprzez błędną wykładnię tego przepisu. Błąd ten doprowadził organ do naruszenia art. 5 ust. 1 i art. 8 ust. 1 u.p.m.ż., poprzez wadliwe uznanie, że skarżąca nieprawidłowo sporządziła sprawozdanie o marnowanej żywności i zachodzi konieczność jego skorygowania.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej jako: p.p.s.a.) Sąd uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.