II SA/Ol 51/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-02-24	
Data wpływu	2015-01-21	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Adam Matuszak
Hanna Raszkowska /sprawozdawca/
Katarzyna Matczak /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6320 Zasiłki celowe i okresowe	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 182; art. 7 ust. 5 i 6, art. 8 ust. 1 okt 1, art. 39 ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 151, art. 250; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Dnia 24 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2015 roku sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje adwokat I. M. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należny podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz zwrot kosztów dojazdu w kwocie 117 zł (sto siedemnaście złotych).	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 1 września 2014 r. działający z upoważnienia Burmistrza Miasta "[...]" Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" przyznał "[...]" zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup jednej butli gazowej do przygotowywania gorących posiłków w kwocie 32,00 zł jednorazowo, jednocześnie odmówił przyznania zasiłku celowego w kwocie 32,00 zł z przeznaczeniem na zakup drugiej butli gazowej.

Organ pierwszej instancji wziął pod uwagę, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i spełnia przesłanki określone w art. 7 pkt 6 i art. 8 ustawy o pomocy społecznej do udzielenia pomocy, gdyż został zaliczony do osób

o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i zachowane zostało kryterium dochodowe. Organ pierwszej instancji ustalił, że "mała" butla gazu przy normalnym użytkowaniu, wystarcza w jednoosobowym gospodarstwie na okres miesiąca. Dodał, że pracownik punktu sprzedaży gazu stwierdził, że stali klienci nie wymieniają tych butli częściej niż raz w miesiącu. Zaznaczył, że wnioskodawca co miesiąc ubiega się o przyznanie wsparcia na zakup dwóch butli gazu i w sierpniu 2014 r. takie wsparcie również zostało przyznane. Wypłata kwoty 64,00 zł na zakup dwóch butli gazu nastąpiła w dniu 16 sierpnia 2014 r.

W ocenie organu, wątpliwe było ich zużycie w ciągu niespełna trzech tygodni, tj. do dnia wydania przedmiotowej decyzji. Organ zauważył, że przygotowywanie weków na okres zimowy nie stanowi niezbędnej potrzeby życiowej. Podniósł ponadto, że pomimo iż strona została zobowiązana do przedłożenia dowodów wydatkowania zasiłku przyznanego na zakup dwóch butli, do dnia wydania decyzji nie dostarczyła takiego potwierdzenia. Wskazując na treść art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, organ pierwszej instancji ograniczył wysokość udzielnej pomocy do przyznania zasiłku na zakup jednej butli gazu zamiast dwóch, o które zwracał się wnioskodawca i w jakiej wysokości

w poprzednich miesiącach udzielano mu pomocy na ten cel. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że środki finansowe, jakimi dysponuje na wsparcie w formie zasiłków celowych są bardzo ograniczone, gdyż budżet Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" na te zadania został ponownie zmniejszony, z uwagi na zmniejszające się dochody własne budżetu Gminy Miasta "[...]". Z drugiej strony stale zwiększa się liczba osób i rodzin ubiegających się o przyznanie wsparcia, co sprawia, że środki finansowe przeznaczone na wsparcie z pomocy społecznej muszą być rozdysponowane bardzo racjonalnie. Organ podał, że w 2013 r. udzielono wnioskodawcy wsparcia na kwotę łącznie 11.675,32 zł, zatem średnio miesięcznie 972,94 zł. W pierwszych 8 miesiącach 2014 r. – pomoc ta wyniosła 7.513,88 zł, zatem średnio po 939,24 zł. Organ zaznaczył, że najniższa emerytura wynosiła w tym okresie zaledwie 844,45 zł brutto i z takiego dochodu, według wiedzy organu, utrzymuje się wiele osób na obszarze działania MOPS w "[...]".

W złożonym odwołaniu "[...]" stwierdził, że obowiązkiem organu było przyznanie zasiłku na zakup co najmniej dwóch butli gazy, gdyż wynika to z art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Wyjaśnił, że butla gazowa stanowi jedyne źródło energii w jego gospodarstwie domowym. Stwierdził, że napełnianie małych butli jest nielegalne. Podniósł, że przez 7 lat co miesiąc otrzymywał zasiłek celowy na wykupienie dwóch butli gazu, zatem ograniczenie świadczenia stanowi o nieobiektywnym działaniu organu. Odwołujący się wskazał ponadto, że w innych decyzjach organy obu instancji błędnie podawały wysokość przeciętnego zasiłku celowego przyznawanego przez MOPS w "[...]" na zakup leków.

Decyzją z dnia 14 listopada 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Kolegium przedstawiło w uzasadnieniu decyzji stan faktyczny sprawy. Stwierdziło m.in., że odwołujący się utrzymuje się z zasiłku stałego w kwocie 529,00 zł miesięcznie

i od wielu lat korzysta ze środków pomocy społecznej. Kolegium wyjaśniło, że nie każda osoba, która formalnie spełnia warunki do przyznania pomocy społecznej, pomoc tę musi uzyskać w żądanej wysokości i na każdy cel. Zasiłek celowy należy bowiem do fakultatywnych form pomocy społecznej. Z art. 39 ustawy o pomocy społecznej nie wynika indywidualne roszczenie o przyznanie pomocy społecznej w formie w nim przewidzianej. Rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej w tej formie, organ winien brać pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej określone w ustawie, jak i możliwości finansowe w zakresie udzielenia pomocy. Zasiłek celowy, przeznaczony jest na zaspokojenie określonej potrzeby, dlatego też nie może mieć charakteru świadczenia wypłacanego

w sposób stały i systematyczny. Ponadto organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi mieć na względzie także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Kolegium oceniło, że organ pierwszej instancji odniósł się do tych kwestii

w motywach uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Podniosło, że od początku 2014 r. do dnia 1 września 2014 r. do MOPS w "[...]" wpłynęło 2.466 podań o przyznanie wsparcia w formie zasiłków celowych i 1.437 wniosków o przyznanie wsparcia w formie zasiłku okresowego. Środki finansowe będące w dyspozycji organu musiały więc zostać tak podzielone, aby trafiły również do osób i rodzin, które są w gorszej sytuacji niż odwołujący się i pozostają bez źródła dochodu. Sytuacja strony w porównaniu do osób i rodzin, które pozostają bez własnych dochodów jest o tyle lepsza, że odwołujący się ze środków pomocy społecznej otrzymuje zasiłek stały w kwocie 529 zł miesięcznie, a na utrzymaniu nie ma innych osób. Kolegium podniosło ponadto, że poza zasiłkiem stałym, co miesiąc korzysta on z różnych form pomocy społecznej jednocześnie. Z uwagi na powyższe nie można organowi pomocy społecznej postawić zarzutu, że nie udziela zainteresowanemu wsparcia. Kolegium oceniło ponadto, że kwestionowana decyzja nie narusza zasad określonych w art. 67 i art. 68 Konstytucji RP. Wyjaśniło też, że poza zakres sprawy wykraczają kwestie dotyczące innych decyzji organu pierwszej instancji. Zaznaczyło jednocześnie, że podopieczny ma obowiązek przedłożenia dowodu wydatkowania przyznanego zasiłku celowego, o ile taki obowiązek nałoży w decyzji organ pierwszej instancji. Z wyjaśnień organu pierwszej instancji wynikało zaś, że odwołujący się nie przedłożył dowodu wydatkowania wcześniej przyznanego zasiłku na cel, zgodnie z przeznaczeniem. Kolegium poinformowało, że z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wynika, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

W złożonej skardze "[...]" podniósł, że po raz pierwszy od 7 lat organ pierwszej instancji nie przyznał mu zasiłku celowego na zakup dwóch butli gazu. Stwierdził, że jest to efektem korupcji pracowników tego organu. Skarżący podniósł ponadto, że w innych decyzjach organy obu instancji błędnie podawały wysokość przeciętnego zasiłku celowego przyznawanego przez MOPS w "[...]" na zakup leków i na tej podstawie przyznali mu zasiłki celowe na zakup leków w niższych, niż należne kwotach. Wskazał ponadto, że nie otrzymał lokalu zamiennego, na które oczekuje od 1988 r. Okoliczność ta uniemożliwia mu poszukiwanie pracy poza miejscem zamieszkania. Zarzucił, że jest dyskryminowany przez organy samorządu terytorialnego i organ pomocy społecznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonych decyzji wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa.

W sprawie bezsporne jest, że skarżący jest osobą niepełnosprawną, przewlekle chorą, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jego źródłem dochodu jest zasiłek stały w kwocie 529 zł miesięcznie oraz przyznawane regularnie zasiłki celowe.

Prawidłowo więc organy obu instancji uznały, że skarżący spełnia przesłanki określone w art. 7 pkt 5 i 6 i art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182, z późn. zm.), zwanej dalej: "ustawą" warunkujące przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Pomocy społecznej udziela się bowiem osobom i rodzinom z powodu m.in. niepełnosprawności, a prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł i posiadane dochody nie pozwalają na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych.

Powyższe, jak zasadnie stwierdził organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie oznacza jednak obowiązku automatycznego przyznania skarżącemu zasiłku w żądanej przez niego kwocie. Skarżący domagał się przyznania zasiłku celowego w kwocie 64 zł, kwestionowaną decyzją przyznano mu natomiast przedmiotowy zasiłek w wysokości 32 zł, co organ uzasadnił zmniejszeniem kwoty pozostawionych do dyspozycji w 2014 r. MOPS w "[...]" środków finansowych, przy zwiększonej jednocześnie liczbie podopiecznych i gradacją zgłaszanych przez nich potrzeb, a także faktem systematycznego wspierania skarżącego przez ten Ośrodek w kwotach po ok. 970 zł miesięcznie.

Należy stwierdzić, że argumenty organu pomocy społecznej uzasadniające przyznanie zasiłku celowego na zakup butli gazowej w kwocie niższej, niż zgłoszona przez skarżącego, zasługują na akceptację.

Ustawodawca precyzyjnie określił warunki przyznawania pomocy społecznej. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy - w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Może być on przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Dodatkowo w art. 2, art. 3 i art. 4 ustawy wskazano, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej Państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są oni w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej.

W art. 2 ust. 1 ustawy zawarta jest jedna z konstytucyjnych zasad, na których opiera się ustrój Rzeczypospolitej Polskiej i zarazem fundamentalna zasada pomocy społecznej. Jest to zasada pomocniczości (subsydiarności). Treść tej zasady kształtowana przez prawne uregulowania, odwołuje się do samodzielności obywateli i wspólnot

w realizacji zadań publicznych. Państwo powinno wspomagać jednostki, rodziny, grupy

i nie powinno przejmować zadań, które mogą one samodzielnie wykonywać. Ingerencja Państwa lub większych wspólnot powinna zaś następować tylko w przypadku gdy zadania przekraczają możliwości jednostki lub małej wspólnoty. Zgodnie z zasadą subsydiarności Państwo nie może ograniczać inicjatywy obywateli, wyręczać ich, pozbawiać możliwości wyboru, ani przejmować za nich odpowiedzialności. Z zasady tej wynika nie tylko zachęta do działania, ale wręcz dezaprobata dla pasywności i nadopiekuńczości Państwa (zob.

I.Sierpowska, Komentarz do ustawy dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, Wydawnictwo ABC, 2009). W doktrynie wskazuje się, iż zasada subsydiarności wyraża spoczywającą na jednostce powinność pełnego wykorzystania własnych zasobów, możliwości oraz uprawnień w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej. Jeżeli jednostka nie uczyni zadość owej powinności, to brak po jej stronie podstawowej przesłanki do udzielenia wsparcia z pomocy społecznej. Pomoc społeczną jednostka może otrzymać dopiero wówczas, gdy wykorzysta, po pierwsze swoje uprawnienia, po drugie własne zasoby i możliwości, przez które należy rozumieć nie tylko sytuację materialną, ale również właściwości psychofizyczne, kwalifikacje zawodowe, aktywność jednostki w rozwiązywaniu własnych i rodzinnych problemów oraz jej gotowość współdziałania w tym celu z innymi.

W art. 4 ustawy określony jest kolejny cel pomocy społecznej – aktywizacja świadczeniobiorców. Zgodnie z tą zasadą należy, przy współpracy beneficjenta, wykształcić u niego poczucie odpowiedzialności i wskazać mu możliwości samodzielnego radzenia sobie z problemami. Obowiązek współdziałania świadczeniobiorców

z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej został wielokrotnie zaakcentowany

w ustawie. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych rozsądnych propozycji pracowników socjalnych, pomagających osobie i rodzinie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe. Egzekwowanie od świadczeniobiorcy obowiązku współdziałania jest niezwykle ważne, w przeciwnym bowiem wypadku pomoc ograniczać się będzie do prostego rozdawnictwa świadczeń i braku eliminacji źródeł problemów społecznych. Przepisy dotyczące pomocy społecznej nie nakładają więc na organy administracji obowiązku zapewnienia środków na zakup wszystkich zgłaszanych potrzeb w pełnej wysokości, nawet gdy dotyczą zakupu niezbędnych leków.

Zasadnie zatem w zaskarżonej decyzji podniesiono, że organ pomocy społecznej nie ma obowiązku udzielenia pełnego wsparcia. Przypomnienia bowiem wymaga, że jak to wyraźnie stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2001 r., sygn. akt SK 15/01 (OTK 8/01, poz. 252), cechą wyróżniającą pomoc społeczną, w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest brak po stronie obywateli roszczenia prawnego do świadczenia pomocy. Należy również pamiętać, że celem pomocy społecznej nie jest stałe zastępowanie osobistej aktywności osób w zakresie dostarczania rodzinie środków utrzymania. Pomoc społeczna nie może polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego (zob. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1771/10). Środki pomocy społecznej mogą być zatem wykorzystane jedynie do wspierania rodziny, która czasowo znalazła się w trudnej sytuacji, a nie stanowić jej stałego źródła utrzymania. Bierne oczekiwanie, że potrzeby życiowe zostaną w całości sfinansowane ze środków Państwa w postaci świadczeń z pomocy społecznej stoją również w całkowitej sprzeczności z podstawowymi, ustawowymi zasadami udzielania tej pomocy osobom potrzebującym.

Podkreślić również należy, co podniesiono w kwestionowanej decyzji, że skarżący otrzymuje systematyczną pomoc w tym również na zakup leków, co wraz z zasiłkiem stałym w 2013 r. stanowiło kwotę ponad 972 zł miesięcznie. W okresie od stycznia do sierpnia 2014 r. również przyznano mu zasiłki celowe i wraz z zasiłkiem stałym skarżący dysponował miesięcznie kwotą ok. 939 zł. Należy zauważyć, że kwoty te znacznie wykraczają poza minimum socjalne i przy racjonalnym gospodarowaniu oraz współdziałaniu skarżący jest w stanie zabezpieczyć podstawowe potrzeby swojego jednoosobowego gospodarstwa.

Oceniając zaskarżoną decyzję, podkreślić również należy, że przy ograniczonych możliwościach finansowych organu pierwszej instancji, uwzględnienie wniosku skarżącego pozbawiłoby pomocy inne osoby potrzebujące, co pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z zasadą solidaryzmu społecznego, ale także z celami ustawy o pomocy społecznej. W tej sytuacji nie ma podstaw do przyjęcia, że odmawiając skarżącemu przyznania zasiłku celowego na zakup butli gazowej w żądanej wysokości, organy postąpiły w sposób arbitralny i dyskryminujący skarżącego. Niemożność uwzględnienia wniosku podyktowana była bowiem nie tylko faktem, że uwzględniono w części wniosek skarżącego i przyznano mu zasiłek celowy na ten cel w kwocie 32 zł, ale także ograniczonymi w 2014 r. możliwościami finansowymi, jakimi dysponował organ pierwszej instancji, obowiązkiem zabezpieczenia środków na realizacje innych ustawowych zadań z zakresu pomocy społecznej, a także zwiększoną liczbą podopiecznych. Przy ocenie prawidłowości zaskarżonych decyzji nie bez znaczenia bowiem pozostaje fakt, że środki na pomoc społeczną muszą zabezpieczyć potrzeby zgłaszane przez cały rok i uwzględniać potrzeby wszystkich podopiecznych, w tym tych gospodarstw domowych, gdzie na utrzymaniu są uczące się dzieci, a dochody rodziny są znacznie poniżej minimum socjalnego. Wiadomym jest, że ze względu na dużą ilość osób takiej pomocy potrzebujących i ograniczone możliwości budżetowe organów pomocy społecznej, potrzeby takich osób nie mogą być zaspokojone w całości.

Reasumując należy stwierdzić, ze zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy i został prawidłowo oceniony przez organy orzekające. Organ pomocy społecznej nie naruszył przepisów prawa materialnego uznając, że brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego w całości i nie przekroczono granic uznania administracyjnego, gdyż nawiązał do kryteriów ustawowych, które pozwalają organowi pomocy społecznej na wybór stanowiska w przedmiocie przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Należy bowiem dodać, że pomoc w formie zasiłku celowego jest pomocą fakultatywną przyznawaną w ramach tzw. uznania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie organy szczegółowo przeanalizowały sytuację skarżącego i przyznały mu pomoc w odpowiedniej wysokości, wyczerpująco uzasadniając swoje stanowisko.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270 z późn. zm.), skargę należało oddalić. Na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c,

§ 19 i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r.

w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461) Sąd orzekł jak w pkt. II sentencji wyroku.