Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z/s w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 125/20 w sprawie ze skargi P. S.A. z/s w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 15 listopada 2019 r. nr KKU-101/17 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2021 r., sygn. akt: I SA/Wa 125/20 oddalił skargę P. S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 15 listopada 2019 r., nr KKU-101/17, którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 30 marca 2017 r. znak: NRŚ-ORL.7532.33.2017.BB NRŚ-ORL.7532.G.86.33.2017.BB, stwierdzającą, nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę M. prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w S., oznaczonej jako działki [...]1, [...]2 i [...]3 (pochodzące z działki [...]) dla której prowadzone jest księga wieczysta nr [...]

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka P. S.A. w W. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjne", "P.") zaskarżając go w całości i zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. DZ.U. z 2019 r. póz. 2325 - dalej: ppsa) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako: "kpa"), przejawiające się oddaleniem przez Sąd skargi P., podczas gdy wydana przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową decyzja administracyjna z dnia 15 listopada 2019 roku nr KKU-101/17, utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 30 marca 2017 roku, znak NRŚ-ORL.7532.33.2017.BB, NRŚ-ORL.7532.G.86.33.2017.BB (decyzja komunalizacyjna) stwierdzająca, że z dniem 27 maja 1990 r. mienie Skarbu Państwa, obejmujące m.in. nieruchomość położoną w S., oznaczoną w operacie ewidencji gruntów w obrębie [...], Siekierzyce jako działka nr [...]1, o powierzchni 0,0191 ha (dalej jako "Nieruchomość"), stanowiąca w dniu 27 maja 1990 r. część działki nr [...], o powierzchni 1,39 ha, stało się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością Gminy M., zawiera istotne wady, w wyniku których powinna zostać uchylona na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa;

2. przepisu art. 151 ppsa w zw. z art. 6, 7, 75 § 1, 76 § 1, 77 § 1 oraz 80 kpa

przejawiające się oddaleniem przez Sąd skargi P. pomimo naruszenia przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową przepisów postępowania administracyjnego, poprzez:

- przyjęcie, że jedynym środkiem dowodowym na okoliczność przysługiwania przedsiębiorstwu państwowemu P.(dalej jako "PP P."), to jest poprzednikowi prawnemu P., tytułu prawnego do Nieruchomości jest dowód z dokumentu, o którym mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r., nr 22, poz. 99) i przyjęcie przez to legalnej teorii dowodów, podczas gdy przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r., nr 32, poz. 191, dalej jako "ustawa komunalizacyjna") nie regulują postępowania dowodowego w sposób szczególny i tym samym zastosowanie mają ogólne reguły wynikające z kpa, w tym art. 75 § 1 tego kodeksu;

- nieuwzględnienie okoliczności wskazanych przez Wójta Gminy M. we wniosku z dnia 7 lutego 2017 r., zgodnie z którymi zarówno dnia 27 maja 1990 roku, jak i przed tym dniem, Nieruchomość pozostawała w zarządzie P. i znajdowała się na niej czynna linia kolejowa nr [...] K. – L. (przed zmianą kilometrażu, linia nr [...] J. – R.);

- pominięcie, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r., nr 22, poz. 99, dalej jako "uoggiw") Nieruchomość pozostawała w użytkowaniu PP P., co powinno skutkować uznaniem, że Nieruchomość weszła w zarząd PP P. z mocy prawa;

- pominięcie, że aktualnie w stosunku do Nieruchomości toczy się postępowanie uwłaszczeniowe, a dla działek sąsiednich do Nieruchomości, tj. działki nr [...]4 i [...]5, stanowiących jeden ciąg kolejowy - linię nr [...] relacji J. – R., zostały wydane ostateczne decyzje uwłaszczeniowe;

co doprowadziło do bezpodstawnego zobowiązania Spółki do wykazania, że dnia 27 maja 1990 r. przysługiwał jej tytuł prawny uprawniający do zarządu Nieruchomością, który wykluczał komunalizację Nieruchomości w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie komunalizacji to gmina zainteresowana wydaniem decyzji komunalizacyjnej winna wykazać, że prawo PKP do zarządu Nieruchomością powstało po dniu 27 maja 1990 roku, co w konsekwencji powinno skutkować uchyleniem Decyzji komunalizacyjnej na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa;

II. naruszenie prawa materialnego, tj.

1. przepisu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że:

- Nieruchomość "należała" w dniu 27 maja 1990 roku do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, podczas gdy Nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe, będące własnością Skarbu Państwa pozostającą w zarządzie PP P.,

- do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że w odniesieniu do danej nieruchomości państwowej jednostce organizacyjnej nie przysługiwało prawo zarządu, podczas gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego;

2. przepisu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 26, poz. 138, dalej jako "ustawa o PP PKP") w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1317) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo państwowe, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę, oraz że z przepisów prawa wynika, że PP P. gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również, że mienie PP P. stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodziły środki będące w dyspozycji PP P. w dniu wejścia w życie ustawy o PP P. oraz środki nabyte przez PP P. wtoku jego dalszej działalności;

3. przepisu art. 87 ust. 1 uoggiw w brzmieniu obowiązującym na dzień 1 sierpnia 1985 r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się pominięciem skutków prawnych obowiązywania tego przepisu dla PP P., co doprowadziło do przyjęcia, że Nieruchomość nie była w zarządzie PP P. na dzień 27 maja 1990 roku, z uwagi na brak legitymowania się przez to przedsiębiorstwo decyzją o oddaniu Nieruchomości w zarząd;

4. przepisu art. 38 ust. 2 uoggiw poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się uznaniem, że prawo zarządu nieruchomością można wykazać wyłącznie decyzją terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości, podczas gdy przepis art. 38 ust. 2 uoggiw nie ma charakteru intertemporalnego, w związku z czym nie znajduje zastosowania do zarządu powstałego przed wejściem w życie uoggiw, co miało miejsce 1 sierpnia 1985 r. (a więc do zarządu powstałego w stosunku do Nieruchomości);

5. przepisu art. 11 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że skoro PP P. nie znalazł się w wykazie przedsiębiorstw objętych Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. Nr 51, poz. 301) to Nieruchomość podlega komunalizacji, podczas gdy PP P. nie mogło zostać umieszczone w powyższym wykazie przedsiębiorstw, ponieważ organem zwierzchnim, następnie organem nadzoru i założycielskim wobec PP P. zawsze były organy centralne, w randze ministra, a nie terenowe organy administracji stopnia podstawowego lub wojewódzkiego.

W związku z powyższymi zarzutami, wniesiono :

1. na podstawie przepisu art. 188 ppsa w zw. z art. 135 ppsa o rozpoznanie i uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, uchylenie decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia z dnia 30 marca 2017 r. nr NRŚ-ORL.7532.33.2017.BB, NRŚ- ORL.7532.G.86.33.2017.BB - w części stwierdzającej, że z dniem 27 maja 1990 r. mienie Skarbu Państwa obejmujące Nieruchomość stało się z mocy prawa własnością gminy M. oraz decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 15 listopada 2019 r., nr KKU-101/17, oraz

2. na podstawie przepisu art. 200 ppsa w zw. z art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 i 2 ppsa o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania I i II instancji wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia wniosku sformułowanego w pkt 1 i 2 powyżej, wniesiono:

1. na podstawie przepisu art. 185 § 1 ppsa o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, oraz

2. na podstawie przepisu art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie przepisu art. 176 § 2 ppsa skarżący kasacyjne wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu.

Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 193 zd. 2 ppsa , uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 pasa i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzuty te zostały podniesione w ramach obydwu podstaw kasacyjnych wskazanych w art. 174 pasa i zasadniczo w takiej sytuacji w pierwszej kolejności powinny być weryfikowane zarzuty naruszenia prawa procesowego. Jednak w niniejszej sprawie postawione przez autora skargi kasacyjnej zarzuty procesowe pozostają w ścisłym związku z zarzutami dotyczącymi naruszenia prawa materialnego, co uzasadnia ich łączne rozpoznanie.

Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprawdza się do zakwestionowania stanowiska, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który podzielił dokonaną przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej i uznał, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego, spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, przedsiębiorstwo P. nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. W dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała jedynie we władaniu P.. A samo faktyczne władanie mieniem przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację. Brak natomiast po stronie P. w dacie 27 maja 1990 r. tytułu prawnorzeczowego do spornej nieruchomości spowodował, że w sprawie znalazł zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej i tym samym nieruchomość ta podlegała komunalizacji z mocy prawa.

Dokonując kontroli takiego stanowiska zauważyć należy, iż w sprawach pomiędzy P. S.A. z siedzibą w W. a organami właściwymi w sprawie komunalizacji mienia, na podstawie przepisów ustawy komunalizacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już wielokrotnie, stwierdzając, że P., o ile nie legitymuje się tytułem prawnym do skomunalizowanych nieruchomości, wydanym w formie prawem przewidzianej, nie może być uznane za podmiot, któremu taki tytuł służy. Tytułu takiego nie da się bowiem wywieść z ogólnych przepisów dotyczących utworzenia i działalności P. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśniał również, że P. nie są przedsiębiorstwem, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej.

Przede wszystkim zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w dwóch uchwałach podjętych w składzie siedmiu sędziów dokonał interpretacji przepisów regulujących nabycie przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości pozostających we władaniu przedsiębiorstwa P. w trybie ustawy komunalizacyjnej. W jednobrzmiących tezach uchwał z dnia: 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17 (obie uchwały jak też pozostałe powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia NSA dostępne są na stronie internetowej: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/) wskazał, że "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa P. bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)."

W uchwale z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. I OPS 2/16 Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przyjmując, że zakres użytego w tym przepisie zwrotu "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" obejmuje nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa P. bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przyjęto zatem, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa P. nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której P. uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową zawartą, za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości."

W uchwale tej (I OPS 2/16) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że zarząd, w rozumieniu przepisów prawno-administracyjnych, musi mieć dla swego powstania podstawę i to podstawę istniejącą przez cały okres trwania zarządu. Zarząd, jako szczególna forma władania nieruchomością, może powstać albo z mocy samego prawa (ex lege), albo na skutek wydania z ustawowego upoważnienia decyzji administracyjnej ustanawiającej takie prawo na rzecz osoby trzeciej. W tym drugim wypadku decyzja administracyjna jest podstawą powstania i wykonywania zarządu przez osobę niebędącą właścicielem gruntu i ma charakter konstytutywny, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Prawo tak ustanowione, w drodze czynności administracyjnej, trwa tak długo, jak długo w obrocie prawnym istnieje decyzja statuująca powstanie prawa. W wypadku wyeliminowania decyzji z obrotu prawo zarządu wygasa. W sytuacji natomiast, kiedy zarząd przyznany zostaje oznaczonemu podmiotowi przez ustawę, wówczas uprawnienie do władania gruntem, jak również i określenie zakresu takiego władania powstaje ex lege, bez potrzeby orzekania w tej materii przez jakikolwiek organ administracyjny. Rozważając, co dzieje się w sytuacji, gdy ustawa (rozporządzenie o mocy ustawy) przyznająca prawo zarządu mieniem państwowym osobie trzeciej zostaje uchylona w całości, zaś przepisy nowej ustawy, normujące sytuację prawną tejże osoby nie przewidują w ogóle zarządu, jako prawa przysługującego tej osobie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skutkiem prawnym, wywołanym uchyleniem rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe przez ustawę o kolejach z dnia 2 grudnia 1960 r., było między innymi to, że wolą suwerena uchylony został tytuł prawny (ustawowy) do zarządczego władania gruntami przez P.. P.utraciły tym samym z 8 grudnia 1960 r. zarząd nieruchomościami, przyznany rozporządzeniem z 1926 r., gdyż zarząd powstały ex lege nie może istnieć bez ważnej i obowiązującej podstawy prawnej jego powstania. Ustawa o kolejach nie potwierdziła bowiem przysługiwania tego szczególnego prawa w rozdziale 2 "Przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe", przyznając temu przedsiębiorstwu uprawnienie wyłącznie do "budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego". Oznacza to również, że nie było wolą ustawodawcy potwierdzenie przysługiwania P. zarządu, o którym stanowiło uchylone rozporządzenie Prezydenta z 1926 r. po zmianach.

W powołanych uchwałach uznano również, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia P., w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że P. nie było traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. W uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16 stwierdzono, że uchwalona w dniu 27 sierpnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania P. zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 cyt. ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji P. w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Także przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy, w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa P.. Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) w art. 16 także nakazywała uznać prawo P. do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" przewidywała, że P. wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było P., bez względu na charakter prawny tych stosunków (art. 2 ust. 2 tej ustawy). W art. 15 ust. 1 w/w ustawa przewidziała prawo P. do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "PKP Polskie Linie Kolejowe S.A." dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003 r. – t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1727, obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 2117 ze zm.), również używającej (art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. W obu powołanych uchwałach uznano jednak, że "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem.

Nadto w uzasadnieniu uchwały w sprawie I OPS 5/17 wyjaśniono, że brak jest podstaw, aby w oparciu o przepisy późniejsze w stosunku do ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach konstruować wnioski o charakterze wstecznym w zakresie skutków wywołanych tą właśnie ustawą. Ani bowiem przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", nie mogą stanowić podstawy do odpowiedzi na pytanie, czy ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, poprzez uchylenie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", doprowadziła do wygaśnięcia zarządu P. Dopiero stwierdzenie, że ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach doprowadziła do wygaśnięcia dotychczasowego zarządu P. uzasadnia konieczność poszukiwania w przepisach późniejszych nowej podstawy prawnej dla uznania przedsiębiorstwa P. za sprawującego zarząd mieniem kolejowym. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując uchwałę w sprawie I OPS 2/16 i przeprowadzając logiczny wywód prawny w zakresie oceny stanu prawnego również po 1960 r. i tego, że po 1960 r. nie został uchwalony żaden przepis, oddający mienie kolejowe w zarząd P.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko przedstawione w przywołanych powyżej uchwałach i jednocześnie pozostaje nimi związany, stosownie do treści art. 269 § 1 ppsa.

Mająca uwadze podniesione zarzuty skargi kasacyjnej zauważyć też należy, że obowiązująca w dacie komunalizacji ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. W myśl art. 38 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Stosownie natomiast do art. 87 ust. 2 tej ustawy zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać w sposób dorozumiany. Z kolei według ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Wobec czego sam fakt posiadania nieruchomości i zlokalizowania na niej w relewantnej dacie infrastruktury kolejowej, nie decydował o powstaniu tego prawa. Tym samym o zarządzie nie świadczy samo faktyczne przeznaczenie gruntu pod infrastrukturę kolejową, jeżeli nie wiązało się ono z tytułem prawnym.

W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie nie udokumentował w sposób określony w art. 38 ust. 2 uggwn, że w dacie komunalizacji przysługiwało mu do wskazanej nieruchomości prawo zarządu znajdujące podstawę w decyzji terenowego organu administracji państwowej lub umowie o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowie o nabyciu nieruchomości, a ten na który powoływała się w sprawie, a mianowicie zarząd ex lege, jak przyjęto w powołanych uchwałach, nie istniał już po dacie 8 grudnia 1960 r. Tym samym ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że na dzień 27 maja 1990 r. skarżący nie legitymował się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że skarżącemu nie została wydana żadna decyzja, która wskazywałaby na taki tytuł, ustanawiała go lub potwierdzała. Skarżący nie dysponuje również żadnym innym dokumentem (umową, protokołem zdawczo – odbiorczym), który ustanawiałby zarząd czy użytkowanie. Faktyczne zajmowanie nieruchomości czy władanie nią przez skarżącego, nie może stanowić w sprawie żadnego argumentu za przyjęciem, że z tego tytułu skarżącej przysługuje interes prawny w zainicjowaniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej (patrz wyrok NSA z 1 października 2024 r. o sygn. akt I OSK 1091/21).

Brak było również podstaw do stosowania przepisu art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej wyłączającego z komunalizacji składniki należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym z dwu względów: po pierwsze - określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego; po drugie - przedsiębiorstwo takie winno być umieszczone w wykazie ustalonym przez Radę Ministrów zgodnie z art. 11 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. P. w dniu 27 maja 1990 r. nie wykonywały także zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, że organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej ( patrz. wyrok NSA z 20 listopada 2024 r. o sygn. akt I OSK 2058/21).

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje także kwestia prowadzonego postępowania uwłaszczeniowego dla przedmiotowej nieruchomości oraz wydania decyzji uwłaszczeniowych dla sąsiadujących działek, na których zlokalizowana jest ta sama linia kolejowa. Postępowania komunalizacyjne i uwłaszczeniowe stanowią niezależne względem siebie postępowania administracyjne prowadzone na podstawie odrębnych przepisów prawa. Przesłanki ustawowe warunkujące komunalizację oraz uwłaszczenie nie są tożsame, a ich spełnienie w konkretnym przypadku oceniane jest na inne daty, tj. na 27 maja 1990 r. w przypadku komunalizacji i na 5 grudnia 1990 r. w odniesieniu do uwłaszczenia. Komunalizacja polega na nabyciu przez gminy mienia Skarbu Państwa na własność z mocy samego prawa należącego do podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej z dniem 27 maja 1990 r. W ramach komunalizacji Skarb Państwa wyzbył się prawa własności określonych nieruchomości na rzecz gminy. Przedmiotem decyzji wydawanej przez wojewodę na podstawie ww. przepisu prawa jest rozstrzygnięcie sporu o przysługiwanie prawa własności do nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. właściwej gminie.

Postępowanie uwłaszczeniowe dotyczy natomiast rozliczeń wewnętrznych, którego celem nie jest rozstrzygnięcie sporu o przysługiwanie prawa własności do nieruchomości, a jedynie potwierdzenie ustanowienia z mocy samego prawa użytkowania wieczystego na gruntach Skarbu Państwa lub gminy w dniu 5 grudnia 1990 r. Przysługiwanie prawa własności nieruchomości w tym przypadku ma znaczenie jedynie dla określenia organu administracji (wojewody lub właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w zależności od tego, czy w dacie 5 grudnia 1990 r. nieruchomość pozostawała własnością - odpowiednio - Skarbu Państwa lub gminy) właściwego do wydania decyzji o potwierdzeniu zaistnienia tzw. uwłaszczenia państwowej lub komunalnej osoby prawnej w dniu 5 grudnia 1990 r. na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, orzekł jak w sentencji wyroku, zgodnie z art. 184 ppsa.