II SAB/Kr 91/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-07-16	
Data wpływu	2015-06-03	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Aldona Gąsecka-Duda /przewodniczący/
Anna Szkodzińska
Mirosław Bator /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658	
Skarżony organ	Wójt Gminy	
Treść wyniku	stwierdzono że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
w pozostałym zakresie postępowanie umorzono	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2015 r. sprawy ze skargi S.B. na bezczynność Wójta Gminy Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 6 maja 2015 r. I. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy Z. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. w pozostałym zakresie umarza postępowanie; III. zasądza od Wójta Gminy Z. na rzecz skarżącego S.B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
S. B. pismem z dnia 22 maja 2015 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu skarżący podał, że dnia 6 maja 2015 r. drogą elektroniczną przesłał na adres mailowy Urzędu Gminy wniosek o udostępnienie informacji na temat: 1/ planu urlopowego Wójta Gminy na rok 2015, 2/ wykorzystania urlopu przez Wójta Gminy w okresie od 1 stycznia 2015 r. do 6 maja 2015 r.; 3/ wszystkich decyzji o umorzeniu podatku wydanych przez Wójta Gminy w okresie od 1 grudnia 2014 r. do 6 maja 2015 r.; 4/ pracy wójta między sesjami za okres od 1 grudnia 2014 r. do 6 maja 2015 r. Do dnia złożenia niniejszej skargi organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Reasumując S. B. wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz o wymierzenie grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu wniosek przesłany drogą elektroniczną nie spełniał elementarnego wymogu złożenia wniosku tj. nie zostały w nim określone dane identyfikujące wnioskodawcę – imię i nazwisko. We wniosku wskazano jedynie na końcu "SB", a dane takie nie pozwalały na oznaczenie danych strony w postaci imienia i nazwiska. Zdaniem organu w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej niedopuszczalne jest w ogóle składanie wniosku o udzielenie tej informacji w formie elektronicznej. Ustawa ta nie formułuje żadnych wymogów formalnych wniosku, jednakże w jej art. 10 ust. 2 wskazano, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Natomiast w myśl art. 13 ust. 1 ustawy udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Z zestawienia tych dwóch przepisów a contrario wnosić można, że w przypadku procedury udostępniania informacji publicznej na wniosek konieczne jest, aby miał on formę pisemną. W toku postępowania o udzielenie informacji publicznej może okazać się konieczne przesądnie wnioskodawcy informacji odnośnie kosztów – o której mowa w art. 15 ust. 2 ustawy, pisma, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, czy wreszcie decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje w tym zakresie możliwości kierowania wymienionych wyżej pism do anonimowej,. Nieoznaczonej osoby. Co więcej przepisy ustawy nie pozwalają organowi na porozumiewanie się z wnioskodawcą za pośrednictwem poczty elektronicznej w zakresie określonym powyżej. Zatem do aktywności organu w tym zakresie powinny mieć zastosowanie przepisy ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie organ nie dysponował ani wnioskiem, ani zgodą wnioskodawcy na porozumiewanie się z nim za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Wnioskodawca zawarł we wniosku jedynie żądanie, aby sama informacja została mu udostępniona na adres mailowy. W ocenie organu fakt, że wniosek S. B. z dnia 6 maja 2015 r. nie zawierał imienia i nazwiska wnioskodawcy uniemożliwiał nadanie mu dalszego biegu. Natomiast brak wskazania adresu korespondencyjnego uniemożliwił organowi wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia wskazanego braku. W związku z powyższym rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie było możliwe.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w dniu 16 lipca 2015 r. pełnomocnik Wójta Gmina oświadczył, że żądana we wniosku informacja została udostępniona skarżącemu w dwóch etapach. W związku z powyższym pełnomocnik organu wniósł o umorzenie postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność.

Zgodnie z utrwalonym i jednolitym poglądem orzecznictwa i doktryny dla dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 LEX nr 236545; wszystkie powołane w treści uzasadnienia orzeczenia dostępne są w internetowej bazie orzeczeń: cbois.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał za dopuszczalną.

Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli.

W przedmiotowej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany do Wójta Gminy. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że podmiot ten to jest podmiotem, który realizuje zadania o charakterze publicznym o jakich mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na określonych w tej ustawie zasadach. Udostępnieniu podlegają zwłaszcza informacje wymienione w art. 6 ustawy, przy czym zaznaczyć należy, że katalog informacji wymienionych w art. 6 nie ma charakteru katalogu zamkniętego, lecz stanowi jedynie przykładowe wyliczenie źródeł i rodzajów informacji. I tak w myśl art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w powołanym już wyżej art. 4 ust. 1 pkt. 5 u.d.i.p.

Przypomnieć należy, że wniosek skarżącego został przesłany do Wójta Gminy drogą mailową oraz był podpisany tylko inicjałami wnioskodawcy. Odnosząc się do formy wniosku (e-mail) i braku podpisu wniosku stwierdzić należy, że Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony m.in. w wyrokach z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08, z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Pogląd ten uzasadniony jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym. Należy bowiem mieć na względzie, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co wynika z celu ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz z jej art. 10 ust. 2, stanowiącego, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Nie budzi wątpliwości, że złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego zostało ograniczone do wyjątków wskazanych w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy oraz w art. 15 ust. 2 (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05). Wobec tego, przesłane pocztą elektroniczną zapytanie należy również uznać za wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek taki może bowiem przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Wobec braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy wniosek taki nie musi zawierać podpisu, o ile możliwa jest realizacja wniosku w oparciu o samą treść wniosku tj. tak jak w rozpoznawanym przypadku gdzie wnioskodawca podał swój adres elektroniczny.

Mając na uwadze okoliczności przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że Wójt Gminy jako podmiot wykonujący zadania publiczne - podlega regulacjom ustawy o dostępie do informacji publicznej. To z kolei sprawia, że zobowiązany było on do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 6 maja 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w przewidzianej prawem formie. Stosownie do art. 161 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-2 tego przepisu lub gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe – pkt 3. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi, jeżeli po wniesieniu skargi zaistnieją okoliczności powodujące niedopuszczalność merytorycznego rozpoznania sprawy. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe niewątpliwie w przypadku wydania przez organ administracji aktu lub interpretacji bądź też dokonania czynności po wniesieniu skargi na bezczynność organu, lecz przed jej rozpoznaniem przez sąd. Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej dokonania. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest bowiem stan z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności do tego momentu, czyni postępowanie w sprawie bezczynności bezprzedmiotowym (vide: uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08 ). Przedstawione wyżej sposoby rozstrzygnięć w sprawie ze skargi na bezczynność są uwarunkowane specyfiką postępowania z tej skargi, w którym - odmiennie niż w postępowaniu ze skargi na działanie organu - sąd uwzględnia stan faktyczny z daty wyrokowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi bezczynność organu, albowiem udzielił on żądanej informacji - co prawda po upływie 14-dniowego terminu przewidzianego w treści art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2001, Nr 112, poz.1198) i już po dacie wniesienia skargi, ale przed dniem wyrokowania przez sąd. Istotnym jest także, iż zwłoka organu w udzieleniu odpowiedzi nie miała charakteru rażącego, a co więcej wynikała z błędnych poglądów. Co więcej podkreślić należy, że argumenty podnoszone przez organ, co do tego, że wniosek powinien być podpisany nie są zupełnie bezzasadne, o ile organ znalazłby się w sytuacji, w której chciałby wydać decyzję o odmowie udostępnienia takiej informacji. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może zatem przybrać każdą formę, jeśli wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. Wniosek taki wszczyna postępowanie w sprawie, ale na tym etapie nie mają jeszcze zastosowania przepisy K.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy K.p.a. stosuje się do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania. Dopiero w takich sytuacjach znajdzie zastosowanie art. 63 § 3a K.p.a., stanowiący o obowiązku opatrzenia podania wniesionego w formie dokumentu elektronicznego bezpiecznym podpisem elektronicznym (por. wyrok WSA w Łodzi z 20.01.2012 r. sygn. akt II SAB/Łd 93/11, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 24 listopada 2011r., sygn. akt II SAB/Sz 127/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2010r., sygn. akt II SAB/Wa 259/10; wyrok NSA z dnia 16 marca 2009r., sygn. akt I OSK 1277/08 - publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzecznie.nsa.gov.pl).

Jeszcze raz podkreślić należy, że w dacie wyrokowania przez sąd nie miała już miejsca bezczynność organu dotycząca niezałatwienia wniosku skarżącego z dnia 6 maja 2015 r. albowiem udzielono na niego odpowiedzi. W ten sposób została wyeliminowana bezczynność organu (a tym samym przedmiot skargi na bezczynność), a postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że postępowanie w sprawie bezczynności organu stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała w sprawie bezczynność nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 149, art. 161 § 1 pkt 3 i art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.