Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Bk 63/18 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Bk 63/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (zwany dalej WSA, bądź Sądem I instancji) oddalił skargę K. G. (zwanego dalej beneficjentem, bądź skarżącym) na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej ARiMR) z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku przyznał beneficjentowi płatność rolnośrodowiskową PROW 2007-2013 na rok 2015 w kwocie 161.375,04 zł. Decyzja została doręczona beneficjentowi w dniu [...] czerwca 2016 r., zaś płatność rolnośrodowiskowa w ww. kwocie została przekazana na jego rachunek bankowy w dniu [...] czerwca 2016 r.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone decyzją Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży z dnia [...] września 2016 r., którym sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. organ I instancji przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową PROW 2007-2013 na rok 2015 na kwotę 121.031,28 zł.

Ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2017 r. organ II instancji, po rozpatrzeniu odwołania beneficjenta, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W dniu [...] kwietnia 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR skierował do skarżącego zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego przyznanych na mocy ww. decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej.

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., skierowaną do beneficjenta, organ I instancji ustalił kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości 40.343,76 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący, wskazując na naruszenie m.in. powołanych przez organ art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2016 r., poz. 1387 ze zm., dalej powoływana jako u.w.r.o.w.) art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o ARiMR (Dz.U. z 2016 r., poz. 1512 ze zm.), jak również art. 7, 8,11, 77 § 1, 80,107 § 3 K.p.a.

Decyzją z dnia [...] października 2017 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] lipca 2017 r., przytaczając powyższy stan faktyczny, z którego wynika, że beneficjent pobrał płatność z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości wyższej od należnej o kwotę 40.343 76 zł. W ocenie organu w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L nr 227 str. 69 z 2014 r.). Podkreślono przy tym, że z akt sprawy wynika, że skarżący w 2015 r. nie zachował w gospodarstwie rolnym powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody. Potwierdzeniem powyższego jest brak we wniosku deklaracji działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w obrębie W. P-Ł. R. W., gmina G., powiat m., woj. podlaskie. Stwierdzenie w 2015 roku, że skarżący po raz kolejny nie zachował w gospodarstwie rolnym powierzchni trwałych użytków zielonych stanowiło podstawę do nałożenia sankcji w wysokości 20% oraz dodatkowego zmniejszenia płatności o kwotę stanowiącą 20% kwoty, którą rolnik otrzymałby, gdyby to uchybienie nie wystąpiło w przypadku ponownego stwierdzenia tego samego uchybienia po raz drugi. Organ podkreślił zarazem, że beneficjent, składając wniosek o przyznanie ww. płatności oświadczył, że znane są mu zasady oraz tryb realizacji programu rolnośrodowiskowego – a zatem był świadomy ciążących na nim obowiązków wynikających z podjęcia 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

W skardze do WSA K. G. zarzucił decyzji organu II instancji naruszenie:

- art. 7 K.p.a. - zasady obiektywizmu w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o ARiMR poprzez niezałatwienie sprawy po jego myśli - na skutek zinterpretowania wszelkich niejasności i wątpliwości na niekorzyść strony oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego kroków i niezasadnym przyjęciu, iż ustalenia dokonane przez ARiMR są zgodne ze stanem faktycznym - co spowodowało wydanie przez organ błędnej decyzji naruszającej interes skarżącego;

- art. 8 K.p.a. poprzez brak prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, polegające na ustaleniu kwoty rzekomo nienależnie pobranych płatności na podstawie różnych decyzji administracyjnych przyznających skarżącemu płatności w różnych wysokościach - decyzja (uchylona) z dnia [...].06.2016 r. (kwota 161.375,04 zł) i z dnia [...].11.2016 r. (kwota 121.031,28 zł) pomimo niezmiennego stanu faktycznego;

- art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, to jest wybiórczej oceny dowodów, brak uwzględnienia okoliczności, że decyzja o odzyskaniu płatności nie została przekazana stronie w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności, co skutkowałoby tym, że skarżący zgodnie z art. 7 ust. 3 akapit 2 rozporządzenia komisji (UE) nr 809/2014 nie byłby zobowiązany do zwrotu rzekomo nienależnie pobranych płatności;

- art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tzn. brak ustalenia, czy otrzymana kwota płatności jest rzeczywiście nienależnie pobrana;

- art. 8, 11 i art. 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, brak wyjaśnienia zasadności przesłanek którymi kierował się organ - wydając krzywdzącą decyzję, niemającą oparcia na stanie rzeczywistym sprawy - co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. polegające na bezpodstawnym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, mimo że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, jak również przepisów prawa materialnego;

- art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w związku z art. 28 ust. 1 u.w.r.o.w. poprzez ich bezpodstawne zastosowanie w sytuacji kiedy brak jest podstaw do stwierdzenia, że wypłacona kwota pomocy jest przyznana nienależnie;

- art. 28 ust. 2 u.w.r.o.w. poprzez jego błędną wykładnię tj. przyjęcie, że okoliczności danej sprawy wskazują, że spełnione są przesłanki do uznania, że przyznana pomoc jest nienależnie przyznana;

- art. 7 ust. 3 ww. rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy decyzja o odzyskaniu nienależnie przyznanej płatności została przekazana stronie w terminie dłuższym niż 12 miesięcy od dokonania płatności, w związku z czym żądanie zwrotu płatności jest bezpodstawne;

- § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 czerwca 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. 2015 poz. 908), poprzez jego błędne zastosowanie tj. przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie ponownie doszło do tego samego uchybienia po raz drugi - konsekwencją czego było zastosowanie 20 % sankcji i na tej podstawie ustalenie kwoty rzekomo nienależnie pobranych środków.

W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę, podkreślił że w postępowaniu dotyczącym ustalenia nienależnie pobranych płatności organ nie kontroluje zasadności i wysokości przyznanych płatności, a wyłącznie ustala, czy wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej płatność w nienależnej wysokości nastąpiło w sposób prawidłowy i skuteczny. Kwestia ta nie budzi wątpliwości WSA, zwłaszcza że w złożonej skardze nie przedstawiono żadnych argumentów podważających skuteczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu I instancji przyznającej skarżącemu płatność w zawyżonej wysokości. W konsekwencji, wobec braku przesłanek pozwalających na odstąpienie organu od żądania zwrotu nienależnie pobranych płatności, uznano że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Za niezasadne uznano wszystkie zarzuty skargi, szczegółowo je omawiając, przy czym w odniesieniu do argumentacji o naruszeniu art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 Sąd I instancji powołał się na poglądy orzecznictwa oraz wykładnię językową tej regulacji, z których wynika, że celem, określonego w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 wyjątku od zasady, że płatności nienależnie lub nadmiernie pobrane powinny zostać zwrócone, jest zwolnienie z obowiązku zwrotu tylko w takich sytuacjach, w których to błąd organu spowodował wypłatę nienależnej płatności. Chodzić tu będzie o tę część rozstrzygnięcia, za którą w całości i niezależnie od rolnika odpowiada organ. Dodatkowo możliwość wyłączenia zwrotu nienależnie dokonanej płatności wymaga spełnienia dwóch przesłanek – płatność musi być dokonana na skutek błędu organu, a błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Tymczasem, zdaniem Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie nie można mówić o błędzie czy pomyłce organu ARiMR przy wypłacie płatności za 2015 r. w dniu [...] czerwca 2016 r., wykonanej na podstawie decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2016 r. Pomimo że od ww. decyzji skarżący złożył odwołanie, to powyższe – w świetle art. 110 § 1 K.p.a., z którego wynika, że organ jest związany decyzją od chwili jej doręczenia stronie – nie pozbawiało możliwości organu wykonania tejże decyzji poprzez wypłatę przyznanej płatności. Natomiast w późniejszym terminie decyzja przyznająca płatność w wysokości 161.375,04 zł została uchylona i wydano nową decyzję, przyznającą płatność w wysokości 121.031,28 zł – przy czym zmiana wysokości płatności nie wynikała z błędu czy pomyłki organu, lecz z konieczności dodatkowego pomniejszenia płatności o 20 %. Powodem tego był brak zrealizowania przez skarżącego 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego na zadeklarowanych pierwotnie użytkach rolnych. Zdaniem WSA, beneficjent, wiedząc o zasadach realizacji programu rolnośrodowiskowego, świadomy był, a przynajmniej powinien być, związanych z tym konsekwencji, w szczególności związanymi z obniżeniem wysokości przyznanej płatności. Dlatego też wypłaty skarżącemu płatności w zawyżonej wysokości nie można było potraktować jako błędu lub pomyłki organu. Jeśli chodzi zaś o zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to Sąd I instancji uznał je za niezasadne, podkreślając że uzasadnienie decyzji wskazuje na jakich ustaleniach faktycznych oparte zostało rozstrzygnięcie oraz zawiera analizę okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, powołując również fakty, które organ odwoławczy trafnie ocenił jako podstawę do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

Skargę kasacyjną wywiódł K. G., zarzucając wyrokowi Sądu I instancji:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 3 § 1 i § 2 ust. 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu - zamiast uwzględnieniu skargi - w konsekwencji zaakceptowania w procesie oceny legalności decyzji faktu, że organ oparł swe rozstrzygnięcie na nieprawidłowo zinterpretowanych przepisach, w szczególności art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w związku art. 28 ust. 1 u.w.r.o.w. – poprzez ich niezasadne zastosowanie w sytuacji, kiedy brak jest podstaw do stwierdzenia, że wypłacona kwota pomocy jest przyznana nienależnie ze względu na brak przesłanki stwierdzenia uchybienia w kolejnym roku, która jest warunkiem zastosowania sankcji, z tego przepisu – co spowodowało wydanie przez organ błędnej decyzji naruszającej interes skarżącego;

2. art. 133 § 1, 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 2 u.w.r.o.w. poprzez akceptację naruszenia przez organ zasady swobodnej oceny dowodów/wybiórczego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, w szczególności brak uwzględnienia okoliczności, że decyzja o odzyskaniu płatności nie została przekazana skarżącemu w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności, co skutkowałoby tym, ze skarżący zgodnie z art. 7 ust. 3 akapit 2 rozporządzenia komisji (UE) nr 809/2014, nie byłby zobowiązany do zwrotu pobranych płatności;

3. art. 133 § 1, 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na akceptacji w procesie oceny skarżonej decyzji dla niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i wybiórczej oceny dowodów oraz niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, brak uwzględnienia okoliczności, że decyzja o odzyskaniu płatności nie została przekazana skarżącemu w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności, co skutkowałoby tym, że skarżący zgodnie z art. 7 ust. 3 akapit 2 rozporządzenia komisji (UE) nr 809/2014 nie byłby zobowiązany do zwrotu pobranych płatności;

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w związku art. 28 ust. 1 u.w.r.o.w. poprzez ich bezpodstawne zastosowanie w sytuacji, kiedy stan faktyczny nie pozwala na stwierdzenie, że wypłacona kwota pomocy jest przyznana nienależnie;

2. art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 poprzez jego niezastosowanie w sytuacji kiedy decyzja o odzyskaniu nienależnie przyznanej płatności została przekazana skarżącemu w terminie dłuższym niż 12 miesięcy od dokonania płatności, w związku z czym żądanie zwrotu płatności jest bezpodstawne;

3. naruszenie § 5 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 czerwca 2015r. zmieniającego rozporządzenie rolnośrodowiskowe, poprzez jego błędne zastosowanie, tj. przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do ponownego stwierdzenia w kolejnym roku tego samego uchybienia po raz drugi, podczas gdy organ stwierdził uchybienie w roku 2015, natomiast nie stwierdził go w roku 2014, a poprzednie sankcje nakładane były w latach wcześniejszych 2012,2013 - konsekwencją czego było niesłuszne zastosowanie 20 % sankcji i na tej podstawie ustalenie kwoty rzekomo nienależnie pobranych środków.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o:

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA;

zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

rozpoznanie skargi kasacyjnej bez rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Uwzględniwszy stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej i fakt, że Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR nie żądał przeprowadzenia rozprawy, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Przechodząc do złożonego środka zaskarżenia stwierdzić należy, że przedstawione zarzuty kasacyjne pozwalały na dokonanie kontroli zakwestionowanego orzeczenia. Zaznaczyć przy tym trzeba, że zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono naruszenie tak przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Mając na względzie, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania zasadniczo wiążą się w niniejszej sprawie z zarzutami naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione łączne odniesienie się do podniesionej w tym zakresie argumentacji.

Przedstawione w skardze kasacyjnej stanowisko dotyczy niezasadnego, zdaniem K. G., oddalenia przez Sąd I instancji skargi na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji ustalającą dla skarżącego kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w wysokości 40.343,76 zł – będących różnicą pomiędzy pierwotnie pobraną pomocą (161.375,04 zł), a przyznaną ostatecznie w pomniejszonej kwocie 121.031,28 zł.

W podstawie prawnej ww. rozstrzygnięć organy powołały art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, zgodnie z którym ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej

- następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Z kolei stosownie do art. 28 u.w.r.o.w.:

1. Pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej.

2. Pomocą i pomocą techniczną, pobranymi nienależnie, jest w szczególności pomoc:

1) wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje operacji w całości lub w części lub obowiązków związanych z jej wykonaniem;

2) wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem;

3) wypłacona bez podstawy prawnej lub w wysokości wyższej niż określona na realizację operacji;

4) wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje zobowiązań związanych z przyznaniem pomocy technicznej.

3. Właściwość i tryb ustalania kwot pomocy i pomocy technicznej, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, są określone w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, chyba że przepisy wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lub pkt 3 stanowią inaczej.

Z treści cyt. regulacji wynika wprost, że przedmiotem postępowania toczącego się przez Prezesem ARiMR jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Ustalenie, czy przyznane uprzednio kwoty pomocy, czy płatności były przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać zarówno z ustaleń dokonanych w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, jak i z ostatecznych decyzji wydanych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. Jak zgodnie przyjmuje się w utrwalonym orzecznictwie – trafnie powołanym przez Sąd I instancji – w tej drugiej sytuacji zadaniem Prezesa ARiMR nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne (por. m.in. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r. sygn. II GSK 2416/11, wyrok NSA z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. II GSK 1132/12).

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji, powołując się na akta administracyjne, prawidłowo wskazał na ostateczne decyzje Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży:

1. z dnia [...] września 2016 r., którą uchylono poprzednią decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2016 r. przyznającą skarżącemu płatność w wysokości 161.375,04 zł i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia,

2. z dnia [...] marca 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2016 r., przyznającą skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej kwocie 121.031,28 zł.

3. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 sierpnia 2017 r. sygn. akt I SA/Bk 509/17, którym oddalono skargę K. G. od ostatniej z ww. decyzji.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z powołanym w ww. decyzjach i orzeczeniu § 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 czerwca 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" [...] (Dz. U. z 2015r. poz. 908) jeżeli w kolejnym roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przed dniem 15 marca 2014 r. zostanie ponownie stwierdzone to samo uchybienie, o którym mowa w § 3 ust. 2 lub w § 4 ust. 2, lub to samo uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów innych niż Pakiet 8. Ochrona gleb i wód lub zostanie ponownie stwierdzone, że rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.) i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzących ostoje dzikiej przyrody, płatność rolnośrodowiskowa jest zmniejszana dodatkowo o kwotę stanowiącą 20% kwoty, którą rolnik otrzymałby, gdyby to uchybienie nie wystąpiło - w przypadku ponownego stwierdzenia tego samego uchybienia po raz drugi;

W konsekwencji powyższych ustaleń nie mogła odnieść skutku podnoszona przez skarżącego argumentacja, w szczególności dotycząca naruszenia § 5 ww. rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2015r. – jako związana de facto z zarzutami dotyczącymi poprzednich postępowań, w których uchylono decyzję organu I instancji (przyznającą beneficjentowi płatność w wyższej wysokości) oraz wydano nową decyzję w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej kwocie. W sytuacji, gdy w niniejszej sprawie organy dysponowały ww. decyzjami ostatecznymi z dnia [...] września 2016 r. oraz z dnia [...] marca 2017 r. – wydanymi w odrębnych postępowaniach m.in. na podstawie cyt. § 5 rozporządzenia – ich zadaniem nie było kontrolowanie ich zasadności, a jedynie ustalenie, czy prawnie skuteczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego poprzedniej decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. Tym samym podnoszone na etapie przed WSA w ww. zakresie zarzuty nie mogły doprowadzić do uwzględnienia skargi, zwłaszcza że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy – która dotyczy ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego (niniejsza sprawa o sygn. akt I SA/Bk 63/18), nie zaś przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał podstaw do zakwestionowania zaskarżonej decyzji, wydanej na podstawie ustalonego w należyty sposób stanu faktycznego, w oparciu o prawidłowo zastosowany art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR.

Wbrew odmiennym wywodom skarżącego należy również podzielić stanowisko Sądu I instancji o tym, że odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności nie uzasadniała również dyspozycja art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, zgodnie z którym obowiązek zwrotu (nienależnej płatności z odsetkami) nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że w art. 7 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 ustanowiono obowiązek zwrotu przez rolnika nienależnie dokonanej na jego rzecz płatności. Zasadą pozostaje zatem zwrot nienależnie otrzymanej płatności. Wyjątkiem od tej zasady pozostaje przypadek określony w cyt. art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014, tj. sytuacja, w której płatność została dokonana na skutek pomyłki organu, a błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Z tego też względu hipotezy art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014, jako wyjątku od zasady określonej w art. 7 ust. 1 rozporządzenia, nie można interpretować rozszerzająco.

Jak zgodnie wskazuje się w orzecznictwie, zobowiązanie do zwrotu nienależnie uzyskanej płatności stanowi urzeczywistnienie, wywodzonej z zasady sprawiedliwości, ogólnej reguły, że nikt nie powinien się bogacić bezpodstawnie kosztem drugiego (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 kwietnia 2018 r., III SA/Lu 240/17). W konsekwencji obowiązek z art. 7 ust. 1 rozporządzenia jest środkiem, który prowadzi do przywrócenia równowagi majątkowej naruszonej wypłatą płatności bez prawnego uzasadnienia. To on prowadzi do wyrównania uszczerbku, który bezpodstawnie poniósł w swych dobrach majątkowych fundator płatności. Dlatego też ze względów aksjologicznych brak jest podstaw do rozszerzającego interpretowania wyjątku z art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014. Celem, określonego w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014, wyjątku od zasady, że płatności nienależnie pobrane powinny zostać zwrócone, jest zwolnienie z obowiązku zwrotu tylko w takich sytuacjach, w których to błąd organu spowodował wypłatę nienależnej płatności. Chodzić tu będzie o tę część rozstrzygnięcia, za którą w całości i niezależnie od rolnika odpowiada organ. Ocenę taką dodatkowo uzasadnia odwołanie się do reguł wykładni językowej. Przepis art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 stanowi, że nienależna płatność ma zostać dokonana "na skutek" pomyłki organu. Zwrot ten wskazuje, że chodzi tu o takie działanie organu, które jest czynnikiem sprawczym bezpodstawnego przyznania rolnikowi płatności.

Tymczasem w przedmiotowej sprawie nie można uznać, że wypłaty płatności za 2015 r. w dniu [...] czerwca 2016 r. dokonano na skutek pomyłki (błędu) organu. Późniejsze bowiem uchylenie decyzji przyznającej tę płatność w wysokości 161.375,04 zł i wydanie nowej decyzji, przyznającej mniejszą płatność, tj. 121.031,28 zł wynikało bowiem z konieczności dodatkowego pomniejszenia płatności o 20% - wskutek braku zrealizowania przez beneficjenta 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego na zadeklarowanych pierwotnie użytkach rolnych. W tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo przywołano stanowisko organu odwoławczego o tym, że beneficjent, składając wniosek o przyznanie płatności oświadczył, że znane są mu zasady oraz tryb realizacji programu rolnośrodowiskowego – a zatem był świadomy ciążących na nim obowiązków wynikających z podjęcia 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Pomimo tego w 2015 r. K. G., wbrew wymogowi z § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, nie zachował w gospodarstwie rolnym powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody – czego potwierdzeniem jest brak we wniosku deklaracji działek ewidencyjnych nr [...], [...],[...], [...], [...] i [...] położonych w obrębie W. P.-Ł. R. W., gmina G., powiat m., woj. podlaskie. Jak wynika bowiem z tego przepisu rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi", oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody. W rezultacie stwierdzenie, że w 2015 r. skarżący po raz kolejny nie zachował w gospodarstwie rolnym powierzchni trwałych użytków zielonych stanowiło podstawę do zmniejszenia płatności o kwotę stanowiącą 20% kwoty, którą rolnik otrzymałby, gdyby to uchybienie nie wystąpiło – w przypadku ponownego stwierdzenia tego samego uchybienia po raz drugi – na podstawie cyt. na wstępie rozważań prawnych § 5 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Tym samym, wbrew stanowisku przedstawionemu w skardze kasacyjnej, wypłaty stronie płatności w zawyżonej wysokości nie można traktować jako błędu lub pomyłki organu – gdyż to nie działanie tego organu, lecz odpowiednio pouczonego beneficjenta, było czynnikiem sprawczym bezpodstawnego przyznania płatności – które nie wynikało zatem bowiem z błędu czy pomyłki organu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.