Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia del. NSA Janina Kosowska /spr./ Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale K. K. - Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] delegowanego do Prokuratury Regionalnej w [...] sprawy ze skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1468/16 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 18 listopada 2015 r. nr 344/XIV/2015 w przedmiocie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 4 ust. 2, 3. w pozostałej części oddala skargę.

Wyrokiem z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1468/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] (dalej zwanego: "Prokuratorem") na uchwałę Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 18 listopada 2015 r. nr 344/XIV/2015 w przedmiocie ustalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy [...].

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy:

W dniu 18 listopada 2015 r. Rada Miejska w Piasecznie (zwana dalej: "Radą Miejską"), powołując art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.); dalej: "u.s.g." oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze. zm.); dalej "u.c.p.g.", podjęła uchwałę nr 344/XIV/2015 w sprawie ustalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy [...], który stanowił załącznik do tej uchwały, zwany dalej: "Regulaminem". W § 4 ust. 2 tej uchwały określono, że wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 2016 r. Przedmiotowa uchwała została natomiast opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 4 stycznia 2016 r., pod pozycją 77.

Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi Prokuratora, który wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 2 tej uchwały oraz § 1 pkt 1-7, § 2 pkt 5, oraz § 22 ust. 5 Regulaminu. Zarzucił przy tym podjęcie tego aktu z istotnym naruszeniem:

- art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 296); dalej: "u.o.a.n." - poprzez wskazanie w § 4 ust. 2, iż "Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2016 r." podczas, gdy akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, a kwestionowana uchwała została ogłoszona dnia 4 stycznia 2016 r., co prowadzi do uznania, iż nadano jej wsteczną moc obowiązującą bez należytego w takim przypadku uzasadnienia;

- art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 137, § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 283) - polegające na nieuprawnionym powtórzeniu w § 1 ust. 1-7 Regulaminu regulacji art. 4 ust. 2 u.c.p.g.;

- art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., poprzez powtórzenie i niedozwoloną modyfikację tej regulacji w § 2 pkt 5 Regulaminu;

- art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, poprzez nieuprawnione przyjęcie, że zwierzętami domowymi w rozumieniu ww. przepisów są gady, płazy, ptaki i owady przetrzymywane w pomieszczeniach dla nich przeznaczonych, o jakich mowa w § 22 ust. 5 Regulaminu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi.

Oddalając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił, że zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa w sposób istotny, dający podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Przyjął bowiem, że opublikowanie tej uchwały w terminie późniejszym (4 stycznia 2016 r.) niż określona w jej § 4 ust. 2 data wejścia w życie (1 stycznia 2016 r.) było niezawinione przez Radę Miejską, która już 24 listopada 2015 r. przekazała uchwałę Wojewodzie wraz z wnioskiem o jej ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa. Sąd I instancji uznał – powołując się na art. 3 u.o.a.n., że skoro Rada Miejska, przyjmując zakwestionowany przepis, uwzględniła stosowny okres niezbędny dla publikacji aktów w dzienniku urzędowym, to okoliczność faktycznego opublikowania tej uchwały dopiero w dniu 4 stycznia 2016 r. nie może skutkować nieważnością jej § 4 ust. 2, a tym bardziej całego aktu prawnego. Dodał przy tym, że wbrew zarzutom skargi, Rada Miejska nie określiła daty wstecznej wejścia w życie zaskarżonej uchwały.

Zdaniem Sądu I instancji, brak podstaw także do stwierdzenia nieważności § 1 pkt 1-7 Regulaminu. Sąd I instancji przyjął bowiem, że zauważone przez Prokuratora powtórzenie w § 1 pkt 1-7 Regulaminu regulacji zawartej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. (określającej katalog spraw przekazanych do unormowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy), choć może pozostawać w sprzeczności z § 118 i § 137 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, to jednak naruszenie tych przepisów nie może być traktowane jako istotne. Ocenił, że w wyniku naruszenia owych zasad nie doszło do powstania sytuacji, w której w zaskarżonej uchwale zostałaby przekroczona delegacja ustawowa, czy też przepisy tej uchwały powtarzałyby przepisy ustawowe w sposób, który mógłby budzić wątpliwości co do podstaw odtworzenia normy postępowania, a tylko w takich sytuacjach można byłoby zarzucić, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Uznał, że Rada Miejska, wskazując w § 1 Regulaminu, jakie zagadnienia reguluje przedmiotowy akt prawa miejscowego, przesądziła o charakterze informacyjnym i porządkowym tych przepisów, czyniąc sporną uchwałę aktem prawnym czytelnym i zrozumiałym. Dodał, że zakres zagadnień uregulowanych w zaskarżonej uchwale jest spójny z treścią upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 u.c.p.g.

Sąd I instancji nie zgodził się także ze stanowiskiem Prokuratora w kwestii sprzeczności z prawem § 2 pkt 5 Regulaminu przyjmując, że w przepisie tym jedynie doprecyzowano obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie uprzątania terenu od granicy nieruchomości do krawędzi chodnika, zgodnie z zakresem ustawowego upoważnienia zawartym w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.

Za chybiony Sąd I instancji uznał także zarzut Prokuratora dotyczący sprzeczności § 22 ust. 5 Regulaminu z definicją zwierząt domowych zawartą w 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Sąd I instancji przychylił się bowiem do stanowiska Rady Miejskiej o niezasadności niejako automatycznie wyłączenia z definicji zwierząt domowych płazów, gadów, ptaków, czy też owadów, w sytuacji, gdy są one utrzymywane przez człowieka dla zaspokojenia jego potrzeb emocjonalnych, czy też jako swoista ozdoba mieszkania. Podał bowiem, że faktem powszechnie znanym jest to, że wiele osób, jako zwierzęta domowe, traktuje m.in. węże, czy też jaszczurki. Ocenił więc, że Rada Miejska słusznie uznała swoje uprawnienie do sformułowania w Regulaminie jasnych i jednoznacznych, konkretnych obowiązków utrzymujących określone kategorie zwierząt domowych, tj. niebezpieczne płazy, gady, ptaki i owady, które zmierzają do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Skonstatował, że w tych okolicznościach należy przyjąć, że celem wprowadzenia kwestionowanego przepisu § 22 ust. 5 Regulaminu było zrealizowanie wytycznych przewidzianych w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. W tym stanie rzeczy, Sąd I instancji, powołując art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako nieuzasadnioną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł Prokurator. Zaskarżając ten wyrok w całości Prokurator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n., poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na nieuprawnionym przyjęciu przez Sąd I instancji kryterium "niezawinienia" przez Radę Miejską daty publikacji zaskarżonej uchwały podczas, gdy przepis art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a ustawodawca nie przewidział kryterium winy w jego stosowaniu;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 137, § 118 i § 143 Zasad techniki prawodawczej, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż naruszenie zasad techniki prawodawczej przez powtórzenie w § 1 pkt 1-7 Regulaminu regulacji zawartej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. oraz w § 2 pkt 5 Regulaminu powtórzenie i niedozwoloną modyfikację art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie stanowi istotnego naruszenia prawa i nie świadczy o naruszeniu konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że uznanie w zaskarżonej uchwale, że gady, płazy, ptaki i owady są zwierzętami domowymi nie naruszono w sposób istotny definicji zwierząt domowych zawartej w art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt, podczas gdy kryterium "istotnego" naruszenia ma charakter ocenny i jako takie nie powinno być stosowne w sytuacji, gdy odnosi się do sfery stanowienia praw i obowiązków obywateli.

W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna ma w części usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.); dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 powołanej ustawy, tym samym sprawa ta może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w zw. z art. 174 powołanej ustawy – tworzą, podnoszone przez strony, zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została oparta na obu ww. podstawach. Prokurator zarzucił bowiem Sądowi I instancji naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z (w różnym zestawieniu): art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n. (tj. ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – przyp. Sądu) ; art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 137, § 118 i § 143 Zasad techniki prawodawczej; art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt. Nie wszystkie z tych zarzutów są zasadne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji nie dopuścił się błędnej wykładni art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 137, § 118 i § 143 Zasad techniki prawodawczej formułując ocenę, że naruszenie zasad techniki prawodawczej przez powtórzenie w § 1 pkt 1-7 Regulaminu regulacji zawartej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., a w § 2 pkt 5 Regulaminu - regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Trafny jest bowiem wywód Sądu I instancji, że Rada Miejska, wskazując w § 1 Regulaminu, jakie zagadnienia reguluje przedmiotowy akt prawa miejscowego (które - co należy podkreślić - są spójne z treścią upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g.), przesądziła o charakterze informacyjnym i porządkowym tych przepisów, czyniąc sporną uchwałę aktem prawnym czytelnym i zrozumiałym. Taki zabieg legislacyjny jest zresztą dopuszczalny w świetle § 125 ust. 1 pkt 1 Zasad techniki prawodawczej, który z mocy § 143 znajduje zastosowanie także do projektów aktów prawa miejscowego. Zgodnie z tym przepisem, "w przepisach ogólnych rozporządzenia określa się jego przedmiot, jeśli nie jest on określony w tytule rozporządzenia w sposób szczegółowy i wyczerpujący, rozpoczynając przepis od wyrazów: Rozporządzenie określa ...". Istotnego naruszenia zasad techniki prawodawczej nie sposób dopatrzeć się także w sposobie zredagowania § 2 pkt 5 Regulaminu. Prawidłowo ocenił bowiem Sąd I instancji, że w przepisie tym jedynie doprecyzowano obowiązki właścicieli nieruchomości, w zakresie uprzątania terenu od granicy nieruchomości do krawędzi chodnika, zgodnie z ustawowym upoważnieniem zawartym w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.

Chybiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt. Wymaga bowiem podkreślenia, że przepisy u.c.p.g., w których zawarto delegację ustawową dla rady gminy m.in. do określenia celowych obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, nie zawierają definicji legalnej terminu "zwierzęta domowe". Przepisy u.c.p.g. nie zawierają także odesłania w zakresie rozumienia tego terminu do ustawy o ochronie zwierząt. W tych okolicznościach nie sposób skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt, który co prawda zawiera definicję legalną terminu "zwierzęta domowe", lecz sformułowaną na potrzeby aktu prawnego regulującego inną materię niż ta określona w art. 1 u.c.p.g. Wielokrotnie zaś w orzecznictwie sądowym prezentowano pogląd, który podziela także skład orzekający w niniejszej sprawie, że w sytuacji braku definicji legalnej terminu użytego w akcie prawnym, należy przy wykładni przepisu posługiwać się znaczeniem potocznym danego pojęcia, o ile otrzymamy normę spójną systemowo i logiczną w obwiązującym porządku prawnym. W zgodzie z tymi kryteriami pozostaje zaś ocena Sądu I instancji co do trafności stanowiska Rady Miejskiej o niezasadności niejako automatycznie wyłączenia z definicji zwierząt domowych płazów, gadów, ptaków, czy też owadów, w sytuacji, gdy są one utrzymywane przez człowieka dla zaspokojenia jego potrzeb emocjonalnych, czy też jako swoista ozdoba mieszkania. Nie sposób bowiem zaprzeczyć, że faktem powszechnie znanym jest to, że wiele osób, jako zwierzęta domowe, traktuje m.in. węże, czy też jaszczurki. W tych okolicznościach, uwzględniając treść art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., podzielić należało ocenę Sądu I instancji, że Rada Miejska słusznie uznała swoje uprawnienie do sformułowania w Regulaminie jasnych i jednoznacznych, konkretnych obowiązków utrzymujących określone kategorie zwierząt domowych, tj. niebezpieczne płazy, gady, ptaki i owady, które zmierzają do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Pomimo prawidłowości powyższych ocen Sądu I instancji, w okolicznościach kontrolowanej sprawy należało uznać zasadność zarzutu Prokuratora dotyczącego naruszenia przez ten Sąd art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n. Poza sporem pozostaje bowiem, że zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego w terminie późniejszym (4 stycznia 2016 r.) niż data jej wejścia w życie określona w § 4 ust. 2 uchwały (1 stycznia 2016 r.). Wbrew zatem twierdzeniu Sądu I instancji, w niniejszej sprawie doszło do nadania tej uchwale wstecznej mocy obowiązującej, a faktu tego nie zmienia podnoszona przez Sąd I instancji okoliczność niezawinienia Rady Miejskiej w długości trwania procedury publikacyjnej. Jak trafnie wywodzi Prokurator, przepis art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a ustawodawca nie przewidział kryterium winy w jego stosowaniu. Zgodnie bowiem z tym przepisem, "akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (ust. 1). W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (ust. 2)". Należy w tym miejscu zauważyć, że przepisy u.o.a.n. nie wyłączają całkowicie możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, uzależniając jednak taką możliwość (w art. 5) od wykazania braku sprzeczności takiego działania z zasadami demokratycznego państwa prawnego. W kontrolowanej sprawie wyjątek ten nie ma jednak zastosowania, o czym świadczy brak stosowanego uzasadnienia w tym zakresie w zaskarżonej uchwale, a także skierowanie uchwały do publikacji przez Radę Miejską na ponad miesiąc od określonej w uchwale daty jej wejścia w życie.

W tym stanie prawnym, faktyczne opublikowanie uchwały w terminie późniejszym niż określona w jej § 4 ust. 2 musi skutkować uznaniem sprzeczności wskazanej regulacji z art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n., która w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. i art. 147 § 1 p.p.s.a. uzasadniało stwierdzenie nieważności § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Oddalając skargę także w tym zakresie Sąd I instancji naruszył zatem art. 151 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co z uwagi na niepodzielność rozstrzygnięcia zawartego w sentencji zaskarżonego wyroku uzasadniało uchylenie tego wyroku w całości. Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednocześnie, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i dlatego na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę. Należy przy tym zauważyć, że zarzuty naruszenia prawa sformułowane przez Prokuratora w skardze zostały następnie powielone przez ten organ w skardze kasacyjnej. Dlatego też, nie ma potrzeby powtarzania wywodów prawnych co do ich zasadności sformułowanych już w niniejszym uzasadnieniu. W świetle zaś podniesionych uprzednio argumentów, Naczelny Sąd Administracyjny za konieczne uznał, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 4 ust. 2, a w pozostałej części oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Należy przy tym wyjaśnić, że wyeliminowanie z obrotu prawnego § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały nie wpływa na kompletność tej uchwały, skoro bez tej regulacji możliwe jest określenie daty jej wejścia w życie na zasadach ogólnych (w oparciu o art. 4 ust. 1 u.o.a.n.), to jest: po upływie czternastu dni od dnia jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.