VII SA/Wa 77/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-08-27	
Data wpływu	2020-01-14	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Grzegorz Antas
Izabela Ostrowska /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Stawecki	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Nadzór budowlany	
Sygn. powiązane	II OSK 91/21	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 1186;  art. 66  ust. 1  pkt 1; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Stawecki, sędzia WSA Grzegorz Antas, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., Nr [...], znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1133, dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186), po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB [...]", "organ I instancji") z [...] października 2019 r., Nr [...], znak: [...], nakładającej określone obowiązki i zakazującej użytkowania budynku "[...]" w [...] do czasu usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w stanie technicznym tego budynku, uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji oraz nałożył obowiązek wykonania w terminie 30 dni od otrzymania decyzji określonych prac w części handlowej budynku, a także zakazał użytkowania całej powierzchni handlowej budynku do czasu usunięcia nieprawidłowości.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w związku z wnioskiem osoby trzeciej dotyczącym złego stanu technicznego budynku "[...]" przy Al. [...] w [...], przedstawiciel PINB [...] dokonał w dniu [...] września 2019 r. oględzin stanu technicznego tego budynku. W trakcie kontroli stwierdzono widoczne liczne spękania, odspojenia i zawilgocenia. Ustalono, że zniszczenia występują przede wszystkim na sufitach w głównych ciągach komunikacyjnych. Część konstrukcji i okładzin sufitów jest zdemontowana, a część niezabezpieczona. Widoczne są również pozostawione i niezabezpieczone instalacje wentylacji i instalacje elektryczne. Ponadto w dniu kontroli stwierdzono wystąpienie widocznych luźnych elementów sufitu, wiszących swobodnie nad głowami klientów galerii. Inwestor dokonał częściowego demontażu sufitu oraz ścian przy witrynach sklepowych. Zaobserwowano również spękania na styku: ściana – ściana i ściana – sufit. W okolicach głównej klatki schodowej (komunikacja pomiędzy piętrem a parterem) widoczne są ubytki w ścianie. Jednocześnie zaobserwowano uszkodzenie osłony słupów usytuowanych przy głównym wejściu do galerii. Natomiast na elewacji widoczne są oznaki degradacji mocowań płyt elewacyjnych, jak i samych płyt. W dniu kontroli obiekt był czynny i funkcjonujący.

Konsekwencją powyższej kontroli było wydanie przez PINB [...] w dniu [...] października 2019 r. decyzji nakładającej na Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" z siedzibą przy Al. [...] obowiązek:

1.wydzielenia strefy zagrożenia,

2.wykonania zabezpieczeń umożliwiających dostęp osobom trzecim,

3.umieszczenia zawiadomienia o stanie zagrożenia ludzi i mienia. Jednocześnie zakazano użytkowania przedmiotowego budynku "[...]" do czasu usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w stanie technicznym obiektu. Ponadto ze względu na występujące zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia na podstawie art. 108 k.p.a. organ nadał niniejszej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", zarzucając organowi naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego i procesowego. W uzasadnieniu Spółdzielnia podkreśliła, że PINB [...] wydał kwestionowaną decyzję w oparciu o tylko jeden dowód – oględziny części budynku. Dodatkowo nie zawiera ona wskazania stwierdzonych nieprawidłowości, które mogą zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, a organ I instancji jedynie w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia opisuje stwierdzone nieprawidłowości. Podniosła również, że zaskarżona decyzja nie zawiera nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, a także terminu dla wykonania zobowiązania do usunięcia naruszeń.

Po rozpatrzeniu omawianego odwołania [...]WINB decyzją z [...] listopada 2019 r. uchylił kwestionowane rozstrzygnięcie w całości i na gruncie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nałożył na Spółdzielnię obowiązek wykonania w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszej decyzji prac w części handlowej budynku, polegających na:

1.wydzieleniu strefy zagrożenia,

2.wykonania zabezpieczeń uniemożliwiających dostęp osobom trzecim,

3.umieszczeniu zawiadomienia o stanie zagrożenia ludzi i mienia. Równocześnie zgodnie z art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego na mocy prawa zakazał użytkowania całej powierzchni handlowej "[...]" do czasu usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w stanie technicznym budynku. Na gruncie zaś art. 108 k.p.a. nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że jak wynika z pisma z [...] maja 2019 r., dołączonego do odwołania, przedmiotowa sprawa była już przedmiotem zainteresowania organu powiatowego. Już w dniu [...] kwietnia 2019 r. w trakcie kontroli przeprowadzonej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z częścią usługową przy Al. [...] w [...] pracownik PINB [...] ustalił, że w części parteru, na którym znajdują się komunikacja i lokale usługowe istnieją ślady zacieków spowodowane nieszczelnością w warstwach izolacyjnych. W związku z przeprowadzoną kontrolą organ powiatowy nie wszczął jednak postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Ponownie rozpatrując sprawę, w dniu 26 września 2019 r. przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził kontrolę spornej nieruchomości, a zawiadomieniem z dnia [...] września 2019 r. poinformował o tym fakcie Spółdzielnię. Ze względu na stwierdzone w toku kontroli nieprawidłowości, organ I instancji wydał rozstrzygnięcie Nr [...] z dnia [...] października 2019 r., nakładające na Spółdzielnię obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej określającej stan techniczny budynku "[...]" w [...], ze szczególnym uwzględnieniem dachu i wskazaniem przyczyny zalewania budynku.

Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, albo

2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo

3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia

- organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Z treści omawianego przepisu wynika, że decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z powyższych przesłanek, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz też obligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości. [...]WINB wskazał również, że usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego obiektu budowlanego w trybie wyżej wskazanego przepisu powinno zawsze uwzględniać indywidualne cechy kontrolowanego obiektu, a rodzaj i zakres nakazów skierowanych do adresata decyzji powinien być zależny od konkretnych ustaleń.

W uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia wyjaśniono również, że w myśl art. 61 Prawa budowlanego za stan techniczny obiektu odpowiada właściciel lub zarządca. Zgodnie z tym przepisem, właściciele i zarządcy obiektów budowlanych mają obowiązek użytkować takie obiekty w sposób zgodny z ich przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać obiekty w należytym stanie technicznym i estetycznym. Jednocześnie właściciel lub zarządca obiektu powinien zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływających na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska. Organ II instancji podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych dopuszczalnym, a nawet koniecznym jest wydanie stosownych nakazów mających na celu usunięcie stanu zagrożenia. Tym samym w ocenie [...]WINB za zasadne należy uznać nałożenie na Spółdzielnię obowiązków mających wyeliminować stwierdzone zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. W trakcie kontroli stwierdzono bowiem luźne elementy sufitów wiszące swobodnie nad głowami osób będących klientami przedmiotowej galerii, co niewątpliwie wpływa na bezpieczeństwo wszystkich osób znajdujących się w ich pobliżu.

Odnosząc się zaś do zakazu użytkowania, o którym mowa w kwestionowanej decyzji, [...]WINB stwierdził, że zgodnie z art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego w decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3, organ nadzoru budowlanego może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja o zakazie użytkowania obiektu podlega wtedy natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie.

Ponadto, wątpliwości Spółdzielni dotyczące naruszenia art 66 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i orzeczenie zakazu użytkowania budynku "[...]", w sytuacji gdy nie istnieje odrębny budynek stanowiący galerię handlową, a tzw. "[...]" stanowi część budynku położonego przy Al. [...], składającego się tak z lokali użytkowych jak i mieszkalnych (łącznie ponad czterysta lokali o powierzchni blisko 35 tysięcy metrów kwadratowych), co skutkuje niewykonalnością zaskarżonej decyzji, tym sam świadczy o jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., zostały wyjaśnione w wydanym przez organ powiatowy postanowieniu Nr [...] z dnia [...] października 2019 r., w którym to organ wyjaśnił, że zakaz użytkowania budynku "[...]", dotyczy całej powierzchni galerii handlowej z uwagi na występujące zagrożenie życia i zdrowia w głównych ciągach komunikacyjnych oraz w okolicach głównej klatki schodowej. W odpowiedzi zaś na zarzuty Spółdzielni dotyczące naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uniemożliwienie stronie wzięcia udziału w czynnościach wyjaśniających prowadzonych przez organ, w tym w szczególności w oględzinach spornego budynku, [...]WINB wyjaśnił, że Spółdzielnia została w sposób skuteczny zawiadomiona o terminie i godzinie oględzin, czego potwierdzeniem jest zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia w dniu [...] września 2019 r. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, w powyższej sprawie obecność Spółdzielni w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] września 2019 r. nie miałaby wpływu na zmianę ustaleń w zakresie stanu technicznego przedmiotowej nieruchomości, z uwagi na dokumentację fotograficzną, która oddaje stan faktyczny zastany podczas kontroli.

Odnosząc się do zarzutu braku wskazania stron postępowania administracyjnego, [...]WINB podkreślił, że w postępowaniu przed organami administracji publicznej członkom Spółdzielni nie przysługują prawa strony i tym samym jej członkowie nie posiadają legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym, lecz reprezentowani są przez statutowo właściwe organy Spółdzielni. W obrocie publicznym członków spółdzielni reprezentuje bowiem jej zarząd.

Jednakże zdaniem organu odwoławczego, wątpliwości Spółdzielni dotyczące treści sentencji zaskarżonej decyzji w zakresie braku wskazania terminu wykonania obowiązków są zasadne. Decyzja ta posiada braki w zakresie terminu wykonania obowiązków, które organ odwoławczy swoim rozstrzygnięciem usunął. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie może bowiem prowadzić do odstąpienia od wyznaczenia terminu na wykonanie prac, do czego obliguje art. 66 Prawa budowlanego. Równocześnie organ administracji publicznej nadaje decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli natychmiastowe wykonanie decyzji jest niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa przed ciężkimi stratami, bądź też ze względu na inny interes społeczny. Istota rygoru natychmiastowej wykonalności polega na tym, że decyzja nieostateczna staje się natychmiast wykonalna.

[...]WINB uznał także za konieczne doprecyzowanie, której konkretnie części przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego dotyczy niniejsze postępowanie. Wyjaśnił, że zarówno obowiązki dotyczące wydzielenia strefy zagrożenia, wykonania niezbędnych zabezpieczeń oraz umieszczenia zawiadomienia o stanie zagrożenia, a także zakaz użytkowania dotyczy całej powierzchni handlowej, zwanej "[...]". Uchybienia te nie stanowią jednak podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi powiatowemu, gdyż sprawa została wyjaśniona dostatecznie i z zachowaniem przepisów prawa procesowego. Jednocześnie żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, bowiem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a.

Na zakończenie swoich rozważań organ odwoławczy stwierdził, że na zły stan techniczny części handlowej przedmiotowego budynku, poza ustaleniami dokonanymi w toku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] września 2019 r., wskazuje także treść przedłożonego przy odwołaniu protokołu z okresowej kontroli stanu technicznego budynku mieszkalno-usługowego przeprowadzonej [...] marca 2019 r. Autorzy opracowania po przeprowadzeniu kontroli stanu technicznego obiektu w odniesieniu do części handlowej stwierdzili, że na terenie galerii handlowej w odniesieniu do posadzki, ściany, zabudowy, witryny, stolarki drzwiowej, instalacji, sanitariatów, naświetli, występują uszkodzenia miejscowe okładziny ceramicznej posadzki, zaś zabudowy kartonowo gipsowe są uszkodzone po występujących zaciekach. Występują też miejscowe rysy spękań ścian, zabrudzenia powłok malarskich, uszkodzenia płyt wypełnienia sufitu systemowego. Ponadto część dokumentacji fotograficznej dołączonej do protokołu z okresowej kontroli stanu technicznego budynku mieszkalno-usługowego pokrywa się z dokumentacją fotograficzną sporządzoną przez przedstawiciela PINB [...] w dniu [...] września 2019 r.

Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia, wstrzymanie jego wykonania, a także zwrotu kosztów postępowania sądowego, jednocześnie zarzucając organowi naruszenie:

- art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie przedmiotowo niezgodnej z treścią przepisu, a więc wydanie decyzji nakładającej obowiązek wydzielenia strefy zagrożenia, wykonania zabezpieczeń uniemożliwiających dostęp osobom trzecim, umieszczenie zawiadomienia o stanie zagrożenia ludzi i mienia, w sytuacji gdy omawiany przepis umożliwia jedynie wydanie decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w czasie przeprowadzonej przez organ kontroli,

- art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i niewskazanie w zaskarżonej decyzji nieprawidłowości stwierdzonych w czasie przeprowadzonej przez organ kontroli, które strona powinna usunąć z jednoczesnym powołaniem się na obowiązek usunięcia nieznanych stronie nieprawidłowości w nieokreślony w decyzji sposób w terminie 30 dni, co skutkuje niewykonalnością zaskarżonej decyzji, tym samym świadczy o jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.,

- art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nakazanie stronie zastosowanie niezbędnych środków zabezpieczających, w sytuacji gdy uprawnionym do stosowania takich środków jest jedynie organ nadzoru budowlanego i tylko w sytuacji stwierdzenia naruszeń opisanych w niniejszym przepisie,

- art. 66 ust. 2 Prawa budowalnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i orzeczenie zakazu użytkowania całej powierzchni handlowej "[...]", bez dokładnego określenia sposobu wyodrębnienia i oznaczenia części, którą organ uznał za tzw. "powierzchnię handlową [...]", co skutkuje niewykonalnością zaskarżonej decyzji, tym samym świadczy ojej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.,

- art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że członkom spółdzielni nie przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji gdy zakres kontroli i tym samym przedmiot decyzji nie obejmuje jedynie części wspólnej nieruchomości - budynku położonego przy al. [...], nad którą rzeczywiście zarząd sprawuje spółdzielnia, ale dotyczy jak wskazał sam organ "całej powierzchni handlowej [...]", czyli również lokali stanowiących odrębną własność osób trzecich i tym samym nie podlegającą zarządowi spółdzielni,

- art. 10 § 1 k.p.a. polegające na uniemożliwieniu stronie złożenia dodatkowych wyjaśnień przed organem II instancji, w sytuacji gdy już po złożeniu odwołania od decyzji organu I instancji wydane zostało postanowienie w przedmiocie wyjaśnienia treści zaskarżonej decyzji,

- art. 12 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu przez organ II instancji za prawidłowe ustaleń poczynionych przez organ I instancji, w sytuacji zgłoszenia licznych zarzutów co do przeprowadzonych w toku postępowania czynności wyjaśniających, w tym oględzin spornego budynku, z pominięciem przy tym zasady wnikliwego zbadania stanu faktycznego,

- art. 7 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia jakichkolwiek czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i oparcie swoich ustaleń jedynie na pobieżnie przeprowadzonych czynności oględzin dokonaną przez organ I instancji bez choćby weryfikacji prawdziwości zarzutów co do stanu technicznego budynku,

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób pobieżny, nieprowadzący do zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób pełny i kompletny, opierając swoje rozstrzygnięcie jedynie o przeprowadzony jeden dowód - w oparciu o przeprowadzone w dniu [...] września 2019 r. przez organ I instancji, w sposób nieprawidłowy oględziny.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej rozwinął powyższe zarzuty. Podkreślił przy tym, że czynności organów były dokonywane w sposób pobieżny i zbyt szybki. Wyjaśnił, że skarżąca wyraziła chęć i gotowość złożenia przed organem II instancji dodatkowych wyjaśnień. Organ wyznaczył termin spotkania na dzień [...] listopada 2019 r., zaś w przeddzień wyznaczonego terminu spotkania wydana została merytoryczna decyzja. Co więcej, organ II instancji nie zdecydował się na przeprowadzenie żadnych czynności we własnym zakresie, mimo że postępowanie prowadzone przez PINB [...] było wadliwe.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest reformatoryjna decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019r. uchylająca rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia [...] października 2019r. i nakładająca na podstawie art. 66 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego na Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" obowiązek wykonania w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszej decyzji prac w części handlowej budynku, zwanej "[...]" polegających na:

1.wydzieleniu strefy zagrożenia,

2.wykonania zabezpieczeń uniemożliwiających dostęp osobom trzecim,

3.umieszczeniu zawiadomienia o stanie zagrożenia ludzi i mienia.

Przesłanką zastosowania przez organy art. 66 ustawy Prawo budowlane winno być jedynie ustalenie przez ten organ, że obiekt budowlany jest:

1) użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku;

2) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska;

3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia. Ponadto organy miały mieć na uwadze to, że na podstawie art. 66 ww. ustawy organ nadzoru budowlanego mógł nakazać właścicielowi lub zarządcy budynku jedynie usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

W tym miejscu należy zauważyć, iż art. 66 Prawa budowlanego stanowi najdonioślejszy przykład konkretyzacji nakazu przestrzegania obowiązku utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami sformułowanymi w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Obliguje on właściwy organ do wszczęcia postępowania administracyjnego w przypadku zaistnienia jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek. Pomimo iż art. 66 Prawa budowlanego wymaga uprzedniego stwierdzenia określonych nieprawidłowości należy przyjąć, iż chodzi tu o sytuację, w której niejako prima facie istnieje przekonanie, iż przesłanki z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego zostały spełnione. Obiektywne i definitywne stwierdzenie ich powstania jest bowiem możliwe dopiero w toku postępowania (opartego na odpowiednich dowodach - dokumentach, zeznaniach świadków, opiniach biegłych czy oględzinach (art. 75 § 1 k.p.a.)) ( wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2001 r., IV SA 1103/99, LEX nr 53388), które będzie się kończyć wydaniem decyzji administracyjnej nakazującej ich usunięcie.

Fakt zaistnienia przesłanek obligujących organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji w oparciu o art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego musi wynikać z ustaleń poczynionych przez ten organ w przeprowadzonym postępowaniu i następnie znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Dlatego też organ nadzoru budowlanego opierając decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 musi jednoznacznie sprecyzować, jakie nieprawidłowości występują oraz któremu z dóbr wymienionych w pkt 1 zagrażają i dlaczego. Przesłanka ta dotyczy sytuacji, w której obiekt budowlany samym swoim istnieniem powoduje opisane w niniejszym przepisie zagrożenie. Jednocześnie należy mieć na względzie, że zagrożenie to musi istnieć w momencie orzekania przez organ, gdyż przepisu nie można stosować w sytuacji, w której zagrożenie jeszcze nie powstało.

Wskazać trzeba, iż art. 66 ustawy Prawo budowlane znajduje się w Rozdziale 6 wymienionej ustawy zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". Przez pojęcie "utrzymanie" należy rozumieć zachowanie w dobrej sprawności, zachowanie w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym. Przepis ten służy usunięciu nieprawidłowości (nieodpowiedniego stanu technicznego) powstałych w trakcie użytkowania obiektu, które są z reguły wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania.

Należy zauważyć, że przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane nie tworzy dla właściciela czy zarządcy obiektu nowego obowiązku, lecz tylko precyzuje ustawowy obowiązek wynikający z art. 61 przywołanej ustawy.

Podstawę rozstrzygnięcia organu podejmowanego na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane powinny stanowić właśnie ustalenia poczynione w wyniku kontroli obiektu budowlanego, a koniecznym elementem dowodowym będzie też ekspertyza stanu technicznego, która będzie zawierała ocenę stanu technicznego obiektu oraz będzie określała zakres i sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (zob. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 859).

Przepis art. 66 Prawa budowalnego zawiera przy tym cztery odrębne przesłanki wydania przez organ nadzoru budowlanego odpowiadającej danemu stanowi faktycznemu, decyzji zawierającej nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Pierwszą z nich (samodzielnie powołaną przez organ w podstawie materialnoprawnej decyzji) jest stwierdzenie, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska (art. 66 ust. 1 pkt 1). W literaturze przedmiotu (Komentarzu do art. 66 ustawy Prawo budowlane autorstwa Arkadiusza Despot-Mładanowicza, dostępnym w programie Lex) zaprezentowane zostało stanowisko, podzielane przez skład orzekający w sprawie niniejszej, iż przesłanka z tego przepisu dotyczy sytuacji, gdy obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zgodny z przeznaczeniem i znajduje się w odpowiednim stanie technicznym, ale w konkretnym stanie faktycznym zachodzą takie okoliczności związane z danym obiektem budowlanym, które wskazują, że obiekt swoim istnieniem może zagrozić chronionym dobrom. Mogą to być sytuacje, w wyniku których może dojść do pogorszenia stanu technicznego obiektu, a nawet katastrofy budowlanej. W ramach tej przesłanki mogą się mieścić sytuacje związane z oddziaływaniem sił przyrody, warunkami atmosferycznymi. Oczywiście zagrożenie życiu lub zdrowiu, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, mimo iż ma charakter potencjalny, winno być wysoce prawdopodobne realnie a decyzję nakazującą usunięcie zagrożenia winno poprzedzać wykazanie prawdopodobieństwa ziszczenia owego zagrożenia o ile nie zostaną podjęte działania nakazujące usunięcie zagrożenia.

Określając przesłanki, których wystąpienie uzasadnia ingerencję organu nadzoru budowlanego, ustawodawca zastosował zwroty niedookreślone (nieostre). Ma to ten skutek, że organ, analizując i oceniając, czy dana przesłanka znajduje zastosowanie w konkretnym przypadku (w danej sprawie), ma pewien zakres swobody. Odnosi się to zwłaszcza do pierwszej przesłanki, tj. możliwości zagrożenia nieodpowiednim stanem technicznym czy też nieodpowiednim sposobem użytkowania dobrom chronionym tym przepisem.

Celem zastosowania art. 66 Prawa budowlanego, jest zapewnienie właściwego, bezpiecznego stanu technicznego obiektów budowlanych oraz użytkowania ich w sposób niezagrażający wskazanym dobrom chronionym.

W konsekwencji stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, czy też jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, w każdym z takich przypadków obliguje organ do wydania decyzji zawierającej stosowne nakazy.

Decyzje wydawane na podstawie art. 66 cyt. ustawy zaliczane są bowiem do kategorii tzw. decyzji związanych. Związany charakter decyzji wynika właśnie z tego, że ustalenie przez organ nadzoru budowanego, iż zachodzi któraś z przesłanek wymienionych w art. 66 ust. 1 pkt 1–4 Prawa budowlanego, wymusza na nim wydanie decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (zob. wyroki NSA: z 20 maja 2011 r., II OSK 916/10, LEX nr 992666; z 14 lutego 2013 r., II OSK 1917/11, LEX nr 1358460; z 2 września 2014 r., II OSK 3075/13, LEX nr 1572724).

Przepis art. 61 ust 1 Prawa budowlanego stanowi samodzielna przesłankę do wydania decyzji nakazującej usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości, która powinna określać konkretny obowiązek wykonanie którego doprowadzi do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości skutkujących stanem zagrożenia życia lub zdrowia, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Należy podkreślić, że decyzja taka może dotyczyć wyłącznie nakazu dokonania zmian w samym obiekcie budowlanym.

Co prawda norma art. 66 nie określa bliżej treści decyzji, ale musi ona nakazywać dokonanie takich prac i robót budowlanych, które zapewnią prawidłowe funkcjonowanie obiektu budowlanego lub jego części ( vide wyrok z 14 marca 2005r., VII SA/Wa 4403/03).

Podczas oględzin w dniu [...] września 2019 r. przedstawiciele organu powiatowego stwierdzili widoczne liczne spękania, odspojenia i zawilgocenia. Ustalono, że zniszczenia występują przede wszystkim na sufitach w głównych ciągach komunikacyjnych. Część konstrukcji i okładzin sufitów jest zdemontowana, a część niezabezpieczona. Widoczne są również pozostawione i niezabezpieczone instalacje wentylacji i instalacje elektryczne. Ponadto w dniu kontroli stwierdzono wystąpienie widocznych luźnych elementów sufitu, wiszących swobodnie nad głowami klientów galerii. Inwestor dokonał częściowego demontażu sufitu oraz ścian przy witrynach sklepowych. Zaobserwowano również spękania na styku: ściana – ściana i ściana – sufit. W okolicach głównej klatki schodowej (komunikacja pomiędzy piętrem a parterem) widoczne są ubytki w ścianie. Jednocześnie zaobserwowano uszkodzenie osłony słupów usytuowanych przy głównym wejściu do galerii. Natomiast na elewacji widoczne są oznaki degradacji mocowań płyt elewacyjnych, jak i samych płyt.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie na podstawie art. 62 ust. 3 w związku z art. 81c ust. 2 i 3 oraz art. 61 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego nałożył obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej określającej stan techniczny części handlowej budynku, zwanej "[...]", ze szczególnym uwzględnieniem dachu i wskazanie przyczyn zalewania budynku. Nieprawomocnym wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2020r. WSA w Warszawie oddalił skargę SM "[...]" na to rozstrzygnięcie.

Dysponując wynikami oględzin z [...] września 2019r., dokumentacją fotograficzną oraz ekspertyzą techniczną, organy winne jednoznacznie określić stwierdzone nieprawidłowości wypełniające dyspozycje art. 66 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego i nałożyć obowiązek wykonania robót budowlanych których celem jest usuniecie tych nieprawidłowości i przywrócenie funkcjonowania obiektu.

Tymczasem zaskarżona do Sądu decyzja organu odwoławczego jak i decyzja organu I instancji z naruszeniem art. 66 ust 1 pkt 1 cytowanej ustawy nie nakazała wykonanie żadnych prac i robót , których celem miałoby być usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, a jedynie nakazała podjęcie działań zabezpieczających które mogą być stosowane przez organ na podstawie art. 69 Prawa budowlanego.

Należy także podnieść, co umknęło organom prowadzącym postępowanie, że decyzja wydana na podstawie art. 66 jest rozstrzygnięciem kończącym postępowanie wszczęte w tym trybie, a zatem nie jest możliwe wydanie kolejnej decyzji na podstawie tego przepisu nakładającej obowiązek wykonania określonych robót budowlanych celem usunięcia stanu zagrożenia, skoro decyzja z dnia [...] listopada 2019r. miała zasadniczo wyłącznie charakter zabezpieczający.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią powyższe rozważania oraz ustalą prawidłowy krąg podmiotów winnych brać udział w sprawie mając na uwadze status własnościowy lokali, objętych ewentualnym nakazem z art. 66 Prawa budowlanego oraz fakt, że nakazane roboty budowlane mogą wykraczać poza części wspólne budynku, co do których zarząd sprawuje skarżąca Spółdzielnia.

Z tych wszystkich względów należało uznać, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zapadły z naruszeniem art. 66 ust 1 pkt 1 w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U z 2019r. poz. 2325). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.