Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kusiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2026 r. sprawy ze skargi M. D., J. P., M. B., D. M. i D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. D. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 5. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz D. K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również Kolegium, SKO, organ II instancji) po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej również odwołująca, inwestor) od decyzji Burmistrza [...] (dalej również organ I instancji) z 7 listopada 2024 r. znak [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie do 70 farm elektrowni fotowoltaicznych o łącznej mocy do 70 MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą w obrębie geodezyjnym [...], gm. [...], na działkach o nr. ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w [...] gmina [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 – dalej k.p.a.), art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm. - dalej u.p.z.p.) i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023r. poz. 1688 ze zm.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i ustaliło na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie nie więcej niż 70 farm elektrowni fotowoltaicznych o łącznej mocy nie większej niż 70 MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą w obrębie geodezyjnym [...], gm. [...], na działkach o nr. ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], w [...], w gminie [...].

W decyzji Kolegium określiło:

1. Rodzaj inwestycji zmiana zagospodarowania terenu inwestycji składającego się z czterech odrębnych obszarów, o łącznej powierzchni 97,38 ha, obejmującym działki o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...], polegająca na budowie:

1) elektrowni fotowoltaicznych - nie więcej niż 70 farm - stanowiących instalacje produkcji energii ze źródeł odnawialnych,

2) niezbędnej infrastruktury technicznej i towarzyszącej, w tym także:

a) nie więcej niż 70 stacji transformatorowych - jako obiektów niestanowiących budynków - o wymiarach poziomych nie większych niż 7 m i wysokości nie większej niż 3,5 m npt.,

b) nie więcej niż 70 magazynów mocy - jako obiektów niestanowiących budynków o wymiarach poziomych nie większych niż 13 m i wysokości nie większej niż 3,5 m npt

1. Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych:

1) warunki i wymogi kształtowania i ochrony ładu przestrzennego:

a) realizacja inwestycji bez realizacji zabudowy (budynków), w obszarze wyznaczonym przez linie rozgraniczające teren inwestycji, o których mowa w ust.3, toteż bez określenia: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, gabarytów zabudowy i geometrii dachów,

b) powierzchnia biologicznie czynna winna stanowić nie mniej niż 10% powierzchni terenu inwestycji;

2) warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi:

a) realizacja przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z postanowieniami decyzji Burmistrza [...] znak [...] z dnia 21 lipca 2021 r. o środowiskowych uwarunkowaniach,

b) realizacja inwestycji nie może naruszać zasad postępowania z drzewami wynikających z przepisów o ochronie przyrody, jak również nie może prowadzić do niszczenia chronionych siedlisk przyrodniczych oraz miejsc występowania chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów,

c) inwestycja nie może zaburzyć funkcjonowania istniejących ciągów drenażowych i melioracyjnych, w tym kanału [...],

d) realizacja i użytkowanie inwestycji na terenie złoża węgla brunatnego WB 450 (ID 13486) nie może prowadzić do zniszczenia tego złoża oraz zgromadzonych w nim zasobów,

e) realizacja i użytkowanie inwestycji nad głównym zbiornikiem wód podziemnych nr [...] "[...] - [...] - [...]" nie może prowadzić do zanieczyszczenia wód zgromadzonych w tym zbiorniku,

f) inwestor zobowiązany jest wykonać inwestycję w sposób zapewniający zachowanie sprawności użytkowej urządzeń melioracji wodnej, zgodnie z postanowieniem Dyrektora Zarządu Zlewni PGW Wody Polskie w [...] znak [...] z dnia 17 czerwca 2025 r., a w przypadku ich uszkodzenia, naprawić lub przebudować, zapewniając dalsze poprawne funkcjonowanie systemu melioracyjnego, a także w sposób uniemożliwiający zanieczyszczenie śródlądowych wód powierzchniowych płynących, uszkodzenie skarp i brzegów Kanału [...];

3) warunki ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków - nie dotyczy;

4) warunki ochrony dóbr kultury współczesnej - nie dotyczy,

5) warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej:

a) odprowadzenie wód opadowych i roztopowych powierzchniowo na terenie działki,

b) gospodarka odpadami z uwzględnieniem gminnego systemu gospodarowania odpadami i przepisów o odpadach,

c) energia elektryczna odprowadzania i pobierana z sieci elektroenergetycznej na podstawie odrębnych ustaleń;

6) warunki obsługi w zakresie komunikacji:

a) dojazd z przylegających do terenu inwestycji dróg publicznych, z zachowaniem następujących wytycznych:

- realizacja zjazdów z dróg publicznych na podstawie odrębnych zgód zarządców odpowiednich dróg publicznych,

- w pierwszej kolejności korzystać z istniejących zjazdów, w tym za pośrednictwem dróg wewnętrznych, przejazdów przez cieki wodne i rowy,

b) w przypadku lokalizowania miejsc postojowych - zapewnienie ich lokalizacji w granicach ww. terenu inwestycji;

7) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich:

a) inwestycja nie może spowodować ograniczeń w korzystaniu z sąsiednich . nieruchomości oraz naruszać uzasadnionych interesów osób trzecich - zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, Prawa wodnego, Prawa ochrony środowiska, a także przepisami o drogach publicznych, w szczególności nie może prowadzić do:

- emisji poza teren do którego inwestor posiada tytuł prawny, ponad poziom dopuszczony w przepisach o ochronie środowiska,

- odprowadzania wód opadowych i roztopowych poza granice działek tworzących teren inwestycji, jak również uniemożliwienia właściwego gospodarowania wodami opadowymi na terenach przyległych,

- sytuowania obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 20 m od krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej oraz 10 m od krawędzi jezdni drogi gminnej, z wyłączeniem przypadków określonych w art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych,

- sytuowania obiektów budowlanych w odległości od lasu mniejszej niż przewidziana w przepisach odrębnych, z wyłączeniem ew. odstępstw przewidzianych w tych przepisach,

b) ewentualne kolizje planowanej inwestycji z istniejącymi obiektami liniowymi (infrastrukturą techniczną, rowami, ciągami drenarskimi) rozwiązać w sposób zapewniający dalsze poprawne funkcjonowanie ww. obiektów - za wyjątkiem uzgodnionych z ich gestorami lub zarządcami wyłączeń lub zmian niezbędnych do prowadzenia robót budowlanych związanych z realizacją niniejszej inwestycji;

8) warunki ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych - nie dotyczy.

2. Linie rozgraniczające tereny inwestycji wyznaczono na wydrukach mapy zasadniczej w skali 1:1000 stanowiących załączniki nr: 1, 2 i 3.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Burmistrz [...], decyzją znak [...] z 9 lutego 2024 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W wyniku odwołania [...] sp. z o.o., Kolegium decyzją z 22 maja 2024 r. sygn. [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania nakazując wyjaśnienie, czy załączona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, obejmująca większy zakres przedsięwzięcia, faktycznie nie może zostać uznana za dotyczącą planowanego przedsięwzięcia (obejmującą planowane przedsięwzięcie), a także przeprowadzenie prawidłowych czynności proceduralnych.

Burmistrz [...] rozpoznając sprawę, ponownie wydał w 7 listopada 2024 r. decyzję odmowną. Podobnie jak poprzednio, organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy uzasadniając to brakiem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia tożsamego z przedsięwzięciem objętym we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Załączona do wniosku decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach obejmowała bowiem zasięg większy oraz wprost nie wskazywała na to, że przedsięwzięcie może być realizowane etapami.

W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji Kolegium uznało, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, co wynika przede wszystkim z przeprowadzonych analiz, o których mowa w przepisach art. 53 ust. 3 u.p.z.p., mających odpowiednie zastosowanie na mocy art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Natomiast nie było konieczne przeprowadzenie analizy urbanistycznej, ponieważ nie było konieczne spełnienie warunku o jaki mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, a analiza urbanistyczna zmierza do zbadania spełnienia tego warunku, ponieważ planowane przedsięwzięcie stanowi instalację odnawialnego źródła energii i urządzenia infrastruktury technicznej, toteż zgodnie z przepisami art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie mają zastosowania przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Opracowanie projektu decyzji o warunkach zabudowy zlecono osobie posiadającej kwalifikacje, o których mowa w przepisach art. 5 pkt 2 - 4 w związku z art. 60 ust. 4 u.p.z.p.

Opracowanie projektu decyzji oznaczało zarówno przygotowanie samej decyzji i jej niezbędnych załączników, ale także przygotowanie projektów analiz, na podstawie których Organ II instancji był w stanie je przeprowadzić, a następnie wydać ww. decyzję. Z przeprowadzonych analiz wynikają wprowadzone w decyzji ustalenia - warunki zabudowy, co odpowiada dyspozycji przepisów art. 59 - 61 u.p.z.p. Analizy zgromadzonych w aktach sprawy, a na ich podstawie oraz na podstawie żądania odwołującej (jako wnioskodawcy) sformułowano ustalenia niniejszej decyzji oraz tezy jej uzasadnienia.

Ustalono, że zadośćuczynienie żądaniu odwołującej jest możliwe, a także to, jakie warunki należy wprowadzić do decyzji. Warunki, których nie wprowadzono, to np. warunki w zakresie ochrony zabytków, czy dóbr kultury współczesnej, jak również szczególnych ustaleń dla terenów górniczych, ponieważ planowana inwestycja nie obejmuje terenu, na którym występują takie obiekty, ani terenu w ich sąsiedztwie. Kolegium stwierdziło, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż spełnione zostały warunki, o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p., co jest wystarczające do ustalenia warunków zabudowy zgodnych z treścią żądania Odwołującej.

Istniejące i projektowane uzbrojenie techniczne jest wystarczające na potrzeby planowanej inwestycji, co jest tożsame ze spełnieniem warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 5 u.p.z.p. Na realizację planowanej inwestycji nie jest wymagane uzyskanie zgody na przeznaczenie występujących na terenie inwestycji gruntów rolnych klas V i VI na cele nierolnicze i nieleśne, a więc nie ma potrzeby sprawdzania, czy dla danego terenu wydawana była w przeszłości jakakolwiek zgoda na takie przeznaczenie przy sporządzaniu planów, o które utraciły moc na podstawie przepisów art. 67 nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Reasumując jest spełniony warunek, o którym mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Decyzja ustalająca warunki zabudowy zgodne z oczekiwaniem inwestora jest też zgodna z przepisami odrębnymi, toteż spełniony jest warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. W szczególności zaś, dla przedsięwzięcia mogącego znacząco potencjalnie oddziaływać na środowisko wydano już decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach obejmującą teren większy od objętego niniejszą decyzją, jednak obejmującą ten teren. Takie działanie jest dopuszczalne per analogia do zasady wnioskowania a maiori ad minus. Powyższa ocena jest o tyle zasadna, że nie sposób wykazać, że na skutek zmiany woli inwestora prowadzącej do ograniczenia wielkości elektrowni słonecznych, nastąpił inny skutek niż zawężenie oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. W tej sytuacji brak było podstaw do przyjęcia, że wydana decyzja środowiskowa utraciła aktualność dla zmienionego przedsięwzięcia. Nie było więc możliwe wykazanie, aby zmieniony zakres tego samego przedsięwzięcia wymagał nowej oceny i decyzji środowiskowej. Zaś o podstawach do zastosowała art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 ze zm. – dalej u.i.o.ś.) można by mówić gdyby doszło do rodzajowej zmiany albo zwiększenia potencjalnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie.

Kolegium stwierdziło, że planowane zamierzenie budowlane nie znajduje się w obszarze w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), wprowadzono zakaz zabudowy, strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu oraz strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Spełniony jest więc też warunek, o którym mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. Projekt decyzji sporządzony został przez osobę uprawnioną, zgodnie z przepisami art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 u.p.z.p. Przed wydaniem decyzji uzyskano niezbędne uzgodnienia wynikające z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Zapewniono również stronom udział w postępowaniu administracyjnym, co dotyczy (w ogólnym ujęciu, po dokonanych ponownych czynnościach) obu instancji.

Odnosząc się do zarzutów stron sprzeciwiających się powstaniu inwestycji Kolegium stwierdziło że brak zgody stron oraz kwestie dotyczące ograniczeń w korzystaniu z należącej do nich nieruchomości nie stanowią przeszkody do wydania zaskarżonej decyzji, gdyż zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W tym miejscu zaznaczono, iż w ramach kontrolowanego postępowania organ orzekający uwzględnił wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich - ust. 2 pkt 7. decyzji. Dalsza ochrona interesów osób trzecich odbywać się będzie na etapie ewentualnego postępowania w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę. Podnoszone kwestie związane z oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko nie podlegają rozpatrzeniu w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy, lecz były przedmiotem przeprowadzonego postępowania zakończonego wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

M. D., J. P., M. B., D. M. i Z. M. oraz D. K., kwestionując powyższą decyzję wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, ponieważ narusza ona ich interes prawny.

M. D., M. B. i D. K. w swych skargach zarzucili, że organ administracyjny nie zapewnił należytej ochrony interesu mieszkańców, dopuszczając realizację inwestycji o znaczącej skali w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy mieszkaniowej oraz terenów leśnych, bez realnej oceny wpływu na bezpieczeństwo ludzi i przyrody. W skargach wskazano, że teren planowanej inwestycji przylega do zwartego kompleksu leśnego i znajduje się w niewielkiej odległości od zabudowań mieszkalnych, w tym posesji skarżących. w ocenie skarżących Kolegium całkowicie pominęło interes lokalnych mieszkańców w zakresie ryzyka pożaru, pogorszenia warunków klimatycznych, utraty walorów krajobrazowych i rekreacyjnych, spadku wartości nieruchomości. oraz naruszyły art. 7 i art. 8 k.p.a.

Skarżący wskazali, że organ II instancji nie rozważył należycie ich interesu jako właścicieli nieruchomości graniczących z inwestycją. Dalej wskazano, że uchwałą z dnia 27 października 2022 r. Nr [...] w sprawie przystąpienia do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla terenów obrębów ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] rozpoczęto proces planistyczny. Organ I instancji w przeciwieństwie do Kolegium uwzględnił uwagi mieszkańców i na terenie, którego dotyczy inwestycja, w projekcie MPZP wprowadził całkowite ograniczenie dla farm fotowoltaicznych.

Skarżący, zarzucając naruszenie art 66 ust 1 pkt 5 ustawy ooś wskazali, że planowana farma fotowoltaiczna ma zajmować obszar wielkości 97,38 ha i graniczyć bezpośrednio z lasami i zabudową mieszkaniową. Inwestycja ta generuje również realne zagrożenie pożarowe, które zostało całkowicie pominięte. Nie oceniono skutków ewentualnego pożaru dla sąsiednich gospodarstw i siedlisk leśnych.

W ocenie skarżących wydana decyzja Kolegium nie zawierała rzetelnej analizy wpływu inwestycji na jakość życia mieszkańców, lokalne siedliska przyrodnicze i korytarze ekologiczne, migracje dzikich zwierząt oraz mikroklimat i glebę. Jak wskazali skarżący budowa tak ogromnej farmy fotowoltaicznej wiąże się z zajęciem ogromnych obszarów i będzie prowadzić do zmiany krajobrazu i degradacji siedlisk przyrodniczych, oraz będzie stanowić przeszkodę dla migracji zwierząt zamieszkujących okalające lasy. Budowa farmy może jednocześnie sprzyjać rozprzestrzenianiu się inwazyjnych gatunków obcych, które mogą zagrażać lokalnej bioróżnorodności. Tak duża instalacja będzie wpływać na lokalny mikroklimat i będzie mieć wpływ na ludzi, zwierzęta i roślinność. Dla środowiska ma także duże znaczenie proces utylizacji paneli. Ten proces nie został nigdzie odpowiednio określony i sprecyzowany.

Budowa przemysłowej instalacji OZE w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej w ocenie skarżących narusza również zasady ładu przestrzennego oraz godzi w prawo mieszkańców do zachowania dotychczasowego charakteru otoczenia. Zdaniem skarżących inwestycja o takiej skali powinna być lokalizowana w oddaleniu od domów i terenów rekreacyjnych. Kolegium nie odniosło się również do skutków wizualnych, hałasu z falowników, ani efektu "migotania światła", który może wpływać na komfort życia. Wskazano również, że sąsiedztwie jest już wydana na rzecz tego samego inwestora prawomocna decyzja o warunkach zabudowy na 170 MW, którą rozdziela tylko droga.

Uzasadniając zarzut niewystarczającego uzasadnienia decyzji i nieuwzględnienie uwag stron postępowania wskazano, że organ nie odniósł się do prawa do spokojnego użytkowania nieruchomości oraz nie wyjaśnił, dlaczego lokalizacja farmy nie będzie uciążliwa. Podobnie jak inwestor, który nie przeprowadził spotkania informacyjnego, czy konsultacji społecznych, nie przedstawił wpływu zmiany terenu z rolniczego na farmę fotowoltaiczną na lokalną społeczność, ani nie wziął pod uwagę wpływu takiej inwestycji na spadek wartości okolicznych nieruchomości. W tak ogromnych inwestycjach mających wpływ na lokalną społeczność niezbędna jest transparentność . Na gminę nałożono obowiązek sporządzenia planu ogólnego i szczegółowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, co też organ czyni. Przystąpienie do MPZP i zapisy zawarte w MPZP uwzględniają wnioski lokalnej społeczności. SKO wydało swą decyzję bez uwzględnienia tych czynników. W swym uzasadnieniu nie odniosło się do założeń zawartych w MPZP dla terenu, na którym znajduje lokalizacja w/w farmy fotowoltaicznej.

Analogiczne zarzuty wyartykułowano w skargach wniesionych przez J. P. oraz D. i Z. M..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargi wniosło o ich oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 16 września 2025 r. sygn. akt IV SA/Po 807/25 połączył do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi M. D. (prowadzonej pod sygn. akt IV SA/Po 807/25), sprawy ze skargi J. P. (prowadzonej pod sygn. akt IV SA/Po 808/25), sprawy ze skargi M. B. (prowadzonej pod sygn. akt IV SA/Po 809/25), sprawy ze skargi D. M. (prowadzonej pod sygn. akt IV SA/Po 810/25) i sprawy ze skargi D. K. (prowadzonej pod sygn. akt IV SA/Po 811/25) w celu ich i tak połączone sprawy prowadzić pod wspólną sygnaturą akt IV SA/Po 807/25.

Śmierć skarżącego Z. M. nie skutkowała koniecznością zawieszenia postępowania z uwagi na występowanie w sprawie współwłaściciela nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2017 r. w sprawie II OSK 2384/15).

Z uwagi na reorganizację Sądu sprawa prowadzona pierwotnie pod sygnaturą IV SA/Po 807/25 jest obecnie prowadzona pod sygn. akt III SA/Po 39/26.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm. – dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca w całości decyzję Burmistrza [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i ustalająca na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie nie więcej niż 70 farm elektrowni fotowoltaicznych o łącznej mocy nie większej niż 70 MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą w obrębie geodezyjnym [...], gm. [...], na działkach o nr. ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], w [...], w gminie [...].

Materialnoprawną podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z jego treścią wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie tj.:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 5, jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z powyższego przepisu wynika wprost, że potwierdzenie spełniania przez wnioskodawcę wymogów określonych w cytowanym przepisie warunkuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji.

Przedmiotem postępowania było wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej farmy fotowoltaicznej zastosowanie w sprawie miał również art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W myśl tego przepisu ustępu 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się między innymi do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

Planowana przez spółkę inwestycja jest inwestycją, o której mowa w art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 68 zwanej dalej jako OZE ). Pojęcie "instalacji odnawialnego źródła energii" zostało zdefiniowane legalnie, jako instalacja stanowiącą wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii elektrycznej lub ciepła lub chłodu opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia elektryczna lub ciepło lub chłód są wytwarzane z odnawialnych źródeł energii, lub

b) obiektów budowlanych i urządzeń, stanowiących całość techniczno-użytkową służącą do wytwarzania biogazu, biogazu rolniczego, biometanu lub wodoru odnawialnego

- a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej, magazyn biogazu lub instalacja magazynowa w rozumieniu art. 3 pkt 10a ustawy - Prawo energetyczne wykorzystywana do magazynowania biogazu rolniczego, biometanu lub wodoru odnawialnego;

Pojęcie "instalacji odnawialnego źródła energii" zostało zatem w ramach art. 2 pkt 13 ustawy OZE zdefiniowane w sposób szeroki, obejmując swoim zakresem znaczeniowym wszystkie wskazane w nim instalacje, niezależnie od mocy zainstalowanej elektrycznej, w tym także małe instalacje i mikroinstalacje (art. 2 pkt 18 i 19 OZE).

W art. 2 pkt 22 tej ustawy wskazano, że odnawialne źródło energii, to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące m. in. energię promieniowania słonecznego.

Budowa infrastruktury produkującej energię z odnawialnych źródeł energii tj. energii słonecznej, stanowi instalację odnawialnego źródła energii, co stanowi konsekwencje w postaci braku konieczności weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W świetle art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 13 ustawy OZE nie ma podstaw do formułowania tez sugerujących, że przewidziane w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłączenie przesłanki dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej dotyczy wyłącznie instalacji odnawialnego źródła energii o małej mocy. Byłoby to w istocie ograniczenie definicji ustawowej z art. 2 pkt 13 OZE, do której bezpośredni odsyła art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Zdaniem Sądu gdyby było intencją ustawodawcy ograniczenie zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłącznie do instalacji odnawialnego źródła energii o niskiej mocy, wykorzystywanych na własne potrzeby, uczyniłby to np. odsyłając do definicji z art. 2 ust. 18 i 19 ustawy OZE dotyczącej "małej instalacji" i "mikroinstalacji". Ponadto wskazać także należy, że poszerzenie wymienionego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. katalogu przedsięwzięć o instalacje odnawialnego źródła energii dokonano 29 sierpnia 2019 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1524). W uzasadnieniu do projektu nowelizacji zaznaczono co prawda, że wprowadza ona m.in. "zliberalizowanie zasad budowy małych instalacji oraz mikroinstalacji OZE" to jednak w dalszej części uzasadnienia do nowelizacji ustawy wyjaśniono, że "zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o instalacje odnawialnego źródła energii" mając na względzie, że z reguły obiekty te "wprowadzają nowy sposób zagospodarowania terenu" i "służą działalności produkcyjnej", czym odróżniają się od urządzeń infrastruktury technicznej (druk Sejmowy nr VIII.3656). Przyjąć należy, że wątpliwości wynikające z rozbieżności w uzasadnieniu nowelizacji ustawy nie mogą przenosić się na proces stosowanie prawa, bowiem uzasadnienie nie jest źródłem prawa, w przeciwieństwie do jednoznacznego przepisu ustawy.

Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej przesłanki ustawowej.

Lokalizacja farmy fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.u.z.p., nie wymaga zatem oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Inwestycja polegająca na budowie instalacji odnawialnego źródła energii nie wymaga przeprowadzenia analizy urbanistycznej.

Sąd w pełni podziela przy tym stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2025 r. w sprawach II OSK 619/24 i II OSK 2387/24, gdzie podkreślono, że w przypadku gdy magazyn energii stanowiący przedmiot wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest połączony z zespołem urządzeń służących do wytwarzania energii elektrycznej, nie stosuje się do niego przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., a także w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 25 stycznia 2024 r. w sprawie IV SA/Po 657/23.

W ocenie Sądu skarżący niezasadnie sprzeciwiają się inwestycji z uwagi na walory krajobrazowe czy ochronę środowiska. Analizowany teren nie podlega szczególnej ochronie, są to otwarte tereny rolnicze. Skarżący nie wskazywali, aby jakikolwiek przepis prawa uniemożliwiał realizację inwestycji na wnioskowanym terenie, nie podnosili też, aby został naruszonych ich interes prawny. Powoływali się jedynie na ochronę środowiska i krajobrazu w tym jakość życia mieszkańców, lokalne siedliska przyrodnicze i korytarze ekologiczne, migracje dzikich zwierząt, mikroklimat i glebę, czyli dobro wspólne. Skarżący jako strony postępowania mogą zaś działać tylko w ramach przysługującego im indywidualnie interesu prawnego, a nie interesu społecznego. Podnoszone przez skarżących zastrzeżenia dotyczące spadku wartości nieruchomości stanowią interes faktyczny, który nie podlega ochronie prawnej. Żaden przepis nie ogranicza możliwości lokalizowania elektrowni fotowoltaicznej z takich powodów. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Z unormowań tych wynika, że tylko interes prawny podlega ochronie prawnej. Aby strona mogła skutecznie podważyć uprawnienie innego podmiotu do realizacji zamierzenia budowlanego, musiałoby zostać wykazane, że inwestycja wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację (por. wyroki NSA z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1016/09 i z 1 grudnia 2015 r., sygn. II FSK 817/14). W niniejszej sprawie takiego związku skarżący nie wykazywali.

Poza tym istotnym jest w sprawie, że na etapie ustalenia warunków zabudowy, żaden przepis nie wymagał od inwestora przedstawienia analizy wpływu inwestycji na środowisko, jakichkolwiek oddziaływań, w tym na zdrowie i życie ludzkie. Żaden też przepis nie zobowiązywał organów orzekających do badania szczegółowego tych kwestii.

Jedynie na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2a u.p.z.p. organ I instancji miał obowiązek wystąpić do Powiatowej Inspekcji Sanitarnej o uzgodnienie decyzji pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, co uczynił. Jest to instytucja wyspecjalizowana pod względem ochrony zdrowia i życia ludzkiego. Poza tym nie bez znaczenia jest, że przedmiotowa decyzja poprzedzona została decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. W ramach postępowania środowiskowego analizie podlegały kwestie wpływu inwestycji na środowisko i krajobraz. Ustalenia tej decyzji są wiążące na etapie ustalenia warunków zabudowy. Stanowi o tym wyraźnie art. 86 pkt 2 u.i.o.ś. Decyzja wydana w postępowaniu środowiskowym dotyczy wstępnego etapu inwestycyjnego, rozstrzyga i określa dopuszczalny wpływ inwestycji na środowisko, uwzględnia kumulację oddziaływań na środowisko i jest wydawana przed decyzją ustalającą warunki zabudowy (art. 72 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś.). Podkreślić trzeba, że na etapie ustalenia warunków zabudowy organy orzekające nie ustalają już wpływu inwestycji na środowisko w takim zakresie jak wymagają tego przepisy u.i.o.ś. Na tym etapie uwzględnieniu mogą podlegać tylko wyraźne nakazy i zakazy określone powszechnie obowiązującymi przepisami. W rozpatrywanym przypadku nie stwierdzono zaś występowania przepisów szczególnych, które sprzeciwiałyby się realizacji wnioskowanej inwestycji na spornym terenie z uwagi na uwarunkowania przyrodnicze, czy krajobraz.

Niezależnie od powyższego zaskarżona decyzja nie może się ostać. Sąd stwierdził bowiem naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak wskazano wyżej decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skutkuje to koniecznością przeprowadzenia przez organ wydający zaskarżoną decyzję wnikliwej, kompleksowej i wyczerpującej analizy zgodności decyzji środowiskowej z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Obowiązek ten w niniejszej sprawie obciążał Kolegium w sposób szczególny, jako że zdecydowało się ono ustalić warunki zabudowy wbrew odmownej decyzji organu I instancji, który ową zgodność zakwestionował i uczynił to jedyną podstawą swego rozstrzygnięcia (ubocznie zauważyć tu należy również, że jakkolwiek orzecznictwo nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy przez organ II instancji na skutek odwołania od odmownej decyzji organu I instancji, to jednak sytuację taką należy traktować jako wyjątek od zasady wymagający uzasadnienia, czego w niniejszej sprawie zabrakło).

W zaskarżonej decyzji nie uczyniono temu obowiązkowi zadość. Kolegium, odnosząc się do kwestii zgodności wydawanej decyzji z decyzją środowiskową, w zasadzie przywołało jedynie zasadę wnioskowania "a maiori ad minus" oraz skonstatowało, że nie sposób wykazać, że na skutek zmiany woli inwestora prowadzącej do ograniczenia wielkości elektrowni słonecznych, nastąpił inny skutek niż zawężenie oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko"

Sąd, podzielając pogląd, że – co do zasady – ograniczenie zamierzenia inwestycyjnego na etapie wystąpienia z wnioskiem o warunki zabudowy nie powoduje utraty aktualności wcześniejszej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podkreśla, że dalece niewystarczające jest powołanie się w takiej sytuacji na regułę a maori ad minus. Konieczne jest przede wszystkim wnikliwe przeanalizowanie treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy i odniesienie jej do ustaleń decyzji środowiskowej. Wyniki takiej analizy muszą następnie znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Zaskarżona decyzja takich rozważań nie zawiera, co uznać należy za naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić w tym miejscu bowiem należy, że zarówno decyzja Burmistrza [...] z dnia 21 lipca 2021 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, jak i – będąca jej załącznikiem – charakterystyka planowanego przedsięwzięcia nie przewidują w ramach farmy fotowoltaicznej budowy magazynów mocy. Przewidziane one natomiast zostały we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i objęte zostały zaskarżoną decyzją. Jako że magazyny mocy nie są niezbędnym elementem technicznym elektrowni fotowoltaicznej rzeczą organu było zbadanie czy w tym zakresie wniosek inwestora nie wykracza poza ustalenia decyzji środowiskowej. Dla dokonania właściwej analizy tego zagadnienia organ winien rozważyć celowość wykorzystania instytucji współdziałania organów administracji publicznej z art. 7b k.p.a. (np. poprzez zwrócenie się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], który postanowieniem z dnia 18 czerwca 2021 r. uzgodnił realizacje przedsięwzięcia w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach).

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 15 stycznia 2026 r. w sprawie III SA/Po 49/26 Zgodnie z art. 7b k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy.

Obowiązek współdziałania wynikający z art. 7b k.p.a. nie jest ograniczony do sytuacji, w których przepisy szczególne przewidują współdziałanie organów, którego zasady i tryb reguluje art. 106 k.p.a. (H. Knysiak-Sudyka, Ocena regulacji art. 7a, 7b i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego - czy ustawodawca stworzył nowe zasady ogólne postępowania administracyjnego?, CASUS 2019, nr 2, s. 6-11).

Powołany przepis art. 7b k.p.a. określa cel i zakres, kryteria oraz środki współdziałania. Organy administracji publicznej są obowiązane do współdziałania w celu "dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy" w niezbędnym do tego zakresie. Chodzi tu zatem o współdziałanie organu prowadzącego postępowanie administracyjne z innymi organami administracji publicznej, które mają informacje lub środki mogące przyczynić się do "wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy" administracyjnej. Ciężar wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy ciąży niewątpliwie na organie prowadzącym postępowanie, i to ten organ jest obowiązany podejmować inicjatywę współdziałania, zwracając się do odpowiednich organów administracji publicznej o udostępnienie posiadanych przez nie informacji, danych itd., które przyczynią się do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2026, art. 7(b) oraz powołane tam orzecznictwo).

Odnośnie do przedmiotowych magazynów mocy zwrócić należy także uwagę na rozbieżność pomiędzy rozstrzygnięciem zaskarżonej decyzji a treścią wniosku w zakresie ich parametrów. We wniosku inwestor wskazał długość do 13 m i szerokość do 3 m, podczas gdy w decyzji określono wymiary poziome "nie większe niż 13 m", co oznacza, że taką wartość może mieć – zgodnie z decyzją – nie tylko długość ale i szerokość obiektu. Takie rozstrzygnięcie nie odpowiada zatem żądaniu wnioskodawcy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji w punkcie 1 sentencji wyroku. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO winno kierować się wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku, bacząc, by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu.

O kosztach postępowania orzeczono w punktach 2 - 5 sentencji wyroku zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonych wpisu w kwotach po 500 zł i wynagrodzenie reprezentującego skarżącą D. K. pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 r., poz. 1800 ze zm.). w kwocie 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. W odniesieniu do skarżącej D. M. zastosowanie znalazł art. 210 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów. Skarżąca D. M., pouczona - stosownie do wymogu z art. 210 § 2 p.p.s.a. - o skutkach niezgłoszenia wniosku w powyższym terminie (k. 349, 391, 462, 490 akt ), z żądaniem zwrotu kosztów nie wystąpiła.