Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, asesor WSA Wojciech Białogłowski, Protokolant sekr. sąd. Karolina Jóźwik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2024 r. sprawy ze skargi Gminy C. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 18 maja 2023 r. nr DI-KZP.401.51.2022.es w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej uchyla zaskarżoną decyzję

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia 18 maja 2023 r. nr DI-KZP.401.51.2022.es (dalej "zaskarżoną decyzją" albo "decyzją odwoławczą") Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej "GIOŚ"), po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy C. (dalej odpowiednio "Wójta", "Skarżącego" albo "Strony") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej "[...]WIOŚ") z dnia [...] kwietnia 2022 r., znak: [...], wymierzającej Wójtowi karę pieniężną w kwocie 50 000 zł, za niedotrzymanie terminu realizacji działań nałożonych na lata 2017 - 2019 w Programie ochrony powietrza dla województwa [...] - planie działań krótkoterminowych, uchwalonym przez Sejmik Województwa [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. (dalej "p.o.p."), tj.: działań określonych w punkcie 3.1.1 podpunkty (2) i (3) Programu ochrony powietrza dla województwa [...] "Wprowadzenie ograniczeń w użytkowaniu instalacji na paliwa stałe" oraz "Realizacja gminnych programów niskiej emisji (PONE) - eliminacja niskosprawnych urządzeń na paliwa stałe" poprzez nieosiągnięcie wymaganego efektu ekologicznego emisji dla pyłów PM10 i PM2,5, benzo(a)pirenu oraz CO2) - utrzymał decyzję [...]WIOŚ w mocy.

II. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. W okresie od 25 maja 2021 r. do 19 lipca 2021 r. [...]WIOŚ przeprowadził kontrolę, udokumentowaną protokołem kontroli nr [...], w zakresie wykonania przez Wójta działań określonych w p.o.p. na lata 2017 - 2019. Ustalono, że Strona nie zrealizowała w terminie działań naprawczych określonych w p.o.p. w punkcie 3.1.1 podpunkt (2) i (3).

Jak wynika z protokołu kontroli oraz sprawozdań z realizacji p.o.p., na terenie Gminy wykonano, w ramach działania 3.1.1 podpunkt (2) "Wprowadzenie ograniczeń w użytkowaniu instalacji na paliwa stałe" i podpunkt (3) "Realizacja gminnych programów niskiej emisji (PONE) - eliminacja niskosprawnych urządzeń na paliwa stałe", w latach 2017 – 2019, 224 inwestycji polegających na likwidacji kotłów na paliwo stałe (2017 r. - 48, 2018 r. - 71, 2019 r. - 105).

W wyniku realizacji powyższych działań Wójt nie osiągnął jednak zakładanego efektu ekologicznego poprzez ograniczenie w latach 2017 - 2019 emisji: (-) pyłu PM 10 - o 33 Mg/rok, (-) pyłu PM 2,5 - o 33 Mg/rok, (-) benzo(a)pirenu - o 0,017 Mg/rok, (-) dwutlenku węgla CO2 - o 808 Mg/rok.

Zgodnie z raportem z bazy inwentaryzacji źródeł ogrzewania Gmina C.. (dalej "Gmina") w latach 2017 - 2019 osiągnęła efekt ekologiczny dla: (-) pyłu PM10 na poziomie 7,5 Mg, co stanowi ok. 22,73% wymaganego efektu ekologicznego, (-) pyłu PM2,5 na poziomie 7,0 Mg, co stanowi ok. 21,25% wymaganego efektu ekologicznego, (-) benzo(a)pirenu na poziomie 0,004332 Mg, co stanowi ok. 25,42% wymaganego efektu ekologicznego, (-) CO2 na poziomie 428,603 Mg, co stanowi ok. 53,04% wymaganego efektu ekologicznego.

2. W związku ze stwierdzonymi naruszeniami pismem z dnia 3 listopada 2021 r. [...]WIOŚ zawiadomił Wójta o wszczęciu postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w trybie art. 315a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556, z późn. zm.), dalej "p.o.ś.".

3. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. [...]WIOŚ wymierzył Wójtowi karę pieniężną w kwocie 50 000 zł, za niedotrzymanie terminów realizacji przedmiotowych działań, nałożonych na lata 2017 - 2019 w p.o.p.

4. Pismem z dnia 6 maja 2022 r. Wójt wniósł odwołanie od decyzji [...]WIOŚ.

5. Decyzją zaskarżoną obecnie GIOŚ rozpoznał odwołanie Wójta od decyzji [...]WIOŚ, utrzymując tę decyzję w mocy.

W uzasadnieniu w/w rozstrzygnięcia odwoławczego GIOŚ wskazał w szczególności, co następuje:

5.1. Z materiału dowodowego sprawy, w tym w szczególności z protokołu kontroli jednoznacznie wynika, że Wójt nie zrealizował w terminie działań określonych w p.o.p. Ustalenia [...]WIOŚ nie budzą w tym zakresie wątpliwości.

Stwierdzone naruszenie miało miejsce w latach 2017 - 2019. Do dnia 31 grudnia 2018 r.) obowiązywał art.315a p.o.ś. w brzmieniu przewidującym niższą dolną granicę wysokości kary (wówczas kara w przedziale od 10 000 zł do 500 000 zł, po nowelizacji od 50 000 do 500 000 zł). W związku z powyższym uznać należy, że w czasie naruszania prawa przez Stronę obowiązywał przepis w brzmieniu, który jest względniejszy dla Strony. Z tego względu, na zasadzie art.189c k.p.a. należało zastosować art. 315a p.o.ś. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2018 r.

W oparciu o w/w przepis, biorąc pod uwagę ilość i wagę stwierdzonych uchybień oraz naruszonych obowiązków, [...]WIOŚ wymierzył Wójtowi karę pieniężną w wysokości 50 000 zł, która stanowi zaledwie 10% górnego limitu (tj. 500 000 zł). Już ta okoliczność wskazuje, że jest to kara bardzo niska.

Kara w takiej wysokości spełnia jej podstawową funkcję, którą nie jest represja, ale zmobilizowanie Wójta do intensyfikacji działań w celu poprawy stanu powietrza. Wymierzając karę pieniężną w wysokości 50 000 zł, organ I instancji wziął pod uwagę, iż pozostałe zadania określone w p.o.p. zostały zrealizowane.

Stwierdzone naruszenia nie mogły skutkować przyjęciem najniższego wymiaru kary, ponieważ Wójt zrealizował działanie 3.1.1 zarówno w podpunkcie (2) i (3) - na poziomie ok. 23%.

5.2. Nie można uwzględnić zarzutu odwołania co do konieczności wzięcia pod uwagę faktu, iż obowiązki zawarte w p.o.p. są co do zasady niemożliwe do zrealizowania przez Gminę (co Gmina zgłaszała podczas opiniowania projektu uchwały p.o.p.). Jeśli w ocenie Wójta uchwała p.o.p. naruszała jej interes prawny lub obowiązki w niej zawarte wykraczały poza jej uprawnienia, mógł on skorzystać z instytucji opisanej w art. 90 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r., o samorządzie województwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 547), jednakże tego nie uczyniła. Zgodnie z powyższym przepisem to sądy administracyjne są właściwe do oceny zgodności aktu prawa miejscowego z powszechnie obowiązującym prawem, a nie organy Inspekcji Ochrony Środowiska. W związku z powyższym prowadząc przedmiotowe postępowanie administracyjne, [...]WIOŚ oraz GIOŚ oceniał jedynie to, czy Wójt realizował w terminie zadania wskazane w obowiązującym akcie prawa miejscowego, jakim jest uchwała w sprawie p.o.p.

5.3. Odnosząc się do argumentu Strony, że baza inwentaryzacyjna źródeł ciepła jest niemiarodajna, należy wskazać, że zgodnie z zapisami p.o.p. w opisie działania 3.1.1 podpunkt (3), na str. 49 wskazano, że Strona zobowiązana jest do bieżącej aktualizacji bazy inwentaryzacji źródeł ciepła na jej terenie. Realizując ten obowiązek powinna dbać o jakość i poprawność danych do niej wprowadzanych. W celu określenia uzyskanego efektu ekologicznego niezbędne jest posiadanie dokładnych informacji o przeprowadzonych likwidacjach lub wymianach źródeł ciepła. Jedynie podejmowanie stosownych działań przez Stronę gwarantuje pozyskanie owych informacji, np. poprzez prowadzenie kontroli, do których organy ochrony środowiska są uprawnione na podstawie art. 379 ust. 1 p.o.ś. Zgodnie z tym przepisem marszałek województwa, starosta oraz wójt, burmistrz lub prezydent miasta sprawują kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska w zakresie objętym właściwością tych organów. Mogą oni upoważnić do wykonywania funkcji kontrolnych pracowników podległych im urzędów marszałkowskich, powiatowych, miejskich lub gminnych lub funkcjonariuszy straży gminnych (art. 379 ust. 2 p.o.ś.). Tak więc Wójt dysponował instrumentami prawnymi do ustalenia w ramach posiadanych kompetencji kontrolnych lub poprzez ankietyzację, czy w lokalach tych nastąpiła likwidacja lub wymiana źródeł ciepła wykorzystujących paliwa węglowe na niskoemisyjne.

5.4. Odnosząc się do argumentu Strony, że nie mogła zmusić mieszkańców do wymiany ogrzewania należy wskazać, że Strona powinna zorganizować taki system dotacji do wymiany źródła ogrzewania, którego warunki będą zachęcały mieszkańców do wymiany urządzeń grzewczych. Ponadto Strona powinna wskazać mieszkańcom korzyści zarówno dla zdrowia, wygody i bezpieczeństwa, jak i dla środowiska naturalnego płynące z wymiany ogrzewania.

5.5. W sprawie brak jest podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary na zasadzie art.189f § 1 – 3 k.p.a. Stosownie do powyższego:

5.5.1. Odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art.189 § 1 pkt 1 k.p.a. wymaga łącznego spełnienia się dwóch wskazanych w tym przepisie przesłanek (waga naruszenia prawa jest znikoma oraz strona zaprzestała naruszania prawa).

(i) W kwestii znikomości naruszenia prawa podkreślić należy, że zagadnienia dotyczące jakości powietrza zostały uregulowane w przepisach p.o.ś., która wdraża dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy - CAFE (Clean Air For Europe), (Dz. Urz. UE L 152 z 11 czerwca 2008 r., s. 1).

Zgodnie z art. 85 ustawy p.o.ś. ochrona powietrza polega na zapewnieniu jak najlepszej jego jakości, w szczególności przez:

1) utrzymanie poziomów substancji w powietrzu poniżej dopuszczalnych dla nich poziomów lub co najmniej na tych poziomach;

2) zmniejszanie poziomów substancji w powietrzu co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane;

3) zmniejszanie i utrzymanie poziomów substancji w powietrzu poniżej poziomów docelowych albo poziomów celów długoterminowych lub co najmniej na tych poziomach.

W przypadkach, w których poziomy zawartości zanieczyszczeń w powietrzu jednej lub kilku substancji przekraczają wartości dopuszczalne lub wartości docelowe, powiększone o odpowiednie marginesy tolerancji, ustanowione zostały obowiązki dotyczące opracowania programu ochrony powietrza dla tych stref. Celem tworzenia programów ochrony powietrza jest wskazanie działań naprawczych, których realizacja doprowadzi do poprawy stanu jakości powietrza, co w konsekwencji spowoduje ograniczenie niekorzystnego wpływu zanieczyszczeń powietrza na zdrowie i życie mieszkańców. Dlatego też nierealizowanie w terminie działań określonych w programie ochrony powietrza, powoduje, że jakość powietrza będącego dobrem o istotnej wadze społecznej nie ulega poprawie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że Wójt Gminy C. nie realizując w wyznaczonym terminie działań naprawczych, określonych w punkcie 3.1.1 podpunkt (2), (3) nie osiągnął zakładanej poprawy jakości powietrza, co miało niewątpliwie negatywny wpływ na ochronę zdrowia i życia mieszkańców, ale również zdrowia osób odwiedzających gminę, np. w celach turystycznych.

W świetle tych okoliczności wagi stwierdzonego naruszenia prawa nie można uznać za znikomą.

(ii) W odniesieniu do wymogu zaprzestania naruszenia prawa uznać należy, że naruszenie prawa przez Stronę polegające na niezrealizowaniu w wyznaczonym terminie, tj. w latach 2017 - 2019 działań naprawczych, określonych w punkcie 3.1.1 podpunkt (2), (3) nie jest możliwe do usunięcia. Program ochrony powietrza wskazuje określone działania, które gmina musi zrealizować w określonym przedziale czasu, zatem ich ewentualna realizacja w okresie późniejszym nie spowoduje, że naruszenie zostanie usunięte.

(iii) Z racji wykazanego wyżej niespełnienia się żadnej z przesłanek zamieszczonych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. zastosowanie tego przepisu uznać należy za wykluczone.

5.5.2. W sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. albowiem nie wystąpiła w niej sytuacja, w której za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe.

5.5.3. W sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f § 2 i 3 k.p.a. albowiem odstąpienie to nie pozwoliłoby na spełnienie celów kary.

Celem bezpośrednim sankcji ustanowionej w art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś. jest oddziaływanie na właściwe organy w celu zapewnienia terminowej realizacji działań określonych w programach ochrony powietrza i ich aktualizacjach lub planach działań krótkoterminowych. Cele pośrednie zawartej w tym przepisie normy prawnej związane są z kolei z dążeniem do zapewnienia jak najlepszej jakości powietrza. Cele te pozostają zbieżne z ratio legis regulacji materialnoprawnej, w której normy te zostały zawarte, tj. ustawy p.o.ś., której celem jest w pierwszej kolejności przeciwdziałanie naruszeniom środowiska (prewencja), następnie zaś sprzyjanie zachowywaniu środowiska w stanie niezmienionym (konserwacja) oraz przywracanie elementów przyrodniczych do stanu właściwego, w sytuacji gdy dochodzi do naruszeń (restytucja). Realizacja działań naprawczych określonych w p.o.p. stanowi niewątpliwie przejaw funkcji prewencyjnej prawa ochrony środowiska.

III. Pismem z dnia 14 czerwca 2023 r. Gmina wniosła do tut. Sądu skargę na decyzję odwoławczą GIOŚ, zarzucając Organowi naruszenie przepisów prawa procesowego przez:

1) niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes stron,

2) nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego,

3) nieuwzględnienie okoliczności faktycznych i dowodów istotnych dla sprawy, w tym finansowej sytuacji gminy,

4) braki w uzasadnieniu - uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, przez co naruszono art. 7, art. 77 §1, art. 107 § 3, art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego.

W skardze wniesiono w szczególności o przeprowadzenie na podstawie art.115 § 1 p.p.s.a. postępowania mediacyjnego.

W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, co następuje:

(-) Okolicznością istotną w sprawie jest fakt, iż Wójt opiniował projekt aktualizacji p.o.p. przedstawiony podczas konsultacji społecznych (pisma z dnia 30 listopada 2016 r. znak: [...], 5 stycznia 2017 r. znak: [...] oraz z dnia 29 marca 2019 r. znak: [...]).

W ramach powyższego Wójt zajął stanowisko, iż przyjęte w projekcie p.o.p. założenia co do obowiązków Gminy są zawyżone i niemożliwe do realizacji, wskazując w tym kontekście na słabą gazyfikację terenu Gminy oraz na problem ubóstwa energetycznego występującego wśród mieszkańców. Podkreślił także istotność zapisu, iż "Realizacja Programu w obecnym wymiarze, bez wsparcia i zaangażowania władz krajowych oraz dostosowania przepisów prawnych jest w znacznym stopniu ograniczona i nie pozwala na pełne osiągnięcie oczekiwanych efektów poprawy jakości powietrza".

Ponadto pismem z dnia 17 sierpnia 2018 r. znak: [...] Wójt wnioskował do Ministra Energii o uwzględnienie uwag do projektu rozporządzenia w sprawie wymagań jakościowych paliw stałych, podkreślając, że zawarte w projekcie rozporządzenia parametry dla paliw stałych nie pozwalają na skuteczne ograniczenie niskiej emisji i nie dają samorządom walczącym o czyste powietrze możliwości osiągnięcia celów p.o.p.

W obliczu ciążących na Gminie obowiązków wynikających z p.o.p. oraz słabej gazyfikacji terenu Gmina nie pozostawała bezczynna i w latach 2017 - 2019 podjęła wiele działań w przedmiotowym zakresie tj. :

(-) Ekodoradca Gminy prowadził szeroką edukację ekologiczną skierowaną do dorosłych mieszkańców i dzieci w szkołach podstawowych i przedszkolach. Mieszkańcy byli na bieżąco informowani o aktualnych przepisach uchwały antysmogowej, a w szczególności o konieczności likwidacji pozaklasowych urządzeń grzewczych, za pomocą strony internetowej, profilu Gminy na portalu społecznościowym, tablic ogłoszeniowych, gazety lokalnej ORKA oraz za pomocą ulotek i plakatów. Dodatkowo informacje były przekazywane telefonicznie i podczas indywidualnych spotkań w urzędzie Gminy, w punkcie konsultacyjno - informacyjnym podczas imprez terenowych, na zebraniach wiejskich i przy okazji innych spotkań z mieszkańcami. Ekodoradcy edukowali również podczas prowadzenia kontroli w zakresie prawidłowości eksploatacji palenisk domowych i paliwa stosowanego oraz przestrzegania przepisów uchwały antysmogowej.

(-) W latach 2017 - 2019 zgodnie z informacją pozyskaną od zarządzającego siecią gazową progres rozbudowy sieci gazowej i nowych przyłączeń kształtował się następująco: (-) w 2017 r. przyrost sieci gazowej wyniósł 1,64 km, podłączono 300 budynków, (-) w 2018 r. przyrost sieci gazowej wyniósł 2,37 km, podłączono 60 budynków, (-) w 2019 r. przyrost sieci gazowej wyniósł 2,22 km, podłączono 38 budynków.

Łączna długość sieci gazowej na koniec 2019 r. na terenie Gminy wyniosła 69,83 km (czynne przyłącza gazowe 1410), co pokrywało ok. 25% całkowitej powierzchni Gminy. W związku z tym w październiku 2018 r. Gmina rozpoczęła współpracę z Polską Spółką Gazownictwa Sp. z o.o. w celu intensyfikacji działań związanych z rozbudową sieci. Odbyły się spotkania z mieszkańcami gminy w których brali udział przedstawiciele PSG sp. z o.o., władze gminy, ekodoradca i mieszkańcy, którym przedstawiono plany przyłączeniowe dla miejscowości C. i K. (w pierwszej kolejności). Koordynator działań z ramienia PSG szczegółowo omówił politykę firmy, warunki techniczne i finansowe przyłącza, perspektywę czasową, oraz zasady bezpieczeństwa związane zużytkowaniem gazu sieciowego, ekodoradca przedstawił programy umożliwiające pozyskanie dofinansowania do wymiany kotła, podkreślając że w perspektywie najbliższych lat to ekologiczny gaz będzie paliwem najbardziej dotowanym (kompleksowe podejście do tematu dofinansowań na przykładzie współfinansowania inwestycji z programów gminnych i rządowego programu "Czyste Powietrze"). Czas realizacji inwestycji oszacowano się na koniec 2020 roku. Informacja o podjętych działaniach i planach rozbudowy została zamieszczona na stronie internetowej gminy, gminnym portalu społecznościowym, tablicach ogłoszeń i w gazecie lokalnej ORKA. Pomoc w wypełnianiu wniosków zadeklarowali sołtysi, członkowie rad sołeckich, a przede wszystkim pracownicy urzędu Gminy. Za pośrednictwem urzędników zebrano 1600 wniosków o określenie warunków przyłączenia, które zostały przekazane do PSG sp. z o.o. Nie wpłynęło to jednak na większe zainteresowanie wymianą kotłów.

(-) W sprawozdaniach przekazanych do Urzędu Marszałkowskiego z realizacji p.o.p. Gmina wykazała 224 inwestycji, polegających na likwidacji kotłów, pieców i palenisk na paliwo stałe: (-) w roku 2017 - wykonywano 48 inwestycji polegających na likwidacji kotłów na paliwo stałe (palenisk), (-) w roku 2018 - wykonano 71 inwestycji polegających na likwidacji 75 kotłów na paliwo stałe (palenisk), (-) w roku 2019 - wykonano 105 inwestycji polegających na likwidacji 108 kotłów na paliwo stale (palenisk). Wszystkie ww. inwestycje były wsparte dotacjami celowymi z budżetu Gminy lub innych środków publicznych na podstawie podjętych uchwał Rady Gminy. W kontrolowanych latach Gmina pozyskała środki zewnętrze z różnych źródeł na wymianę kotłów, jak i na montaż instalacji fotowoltaicznych m.in. z Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K. , Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...], Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Dodatkowo, uruchomiono Program Gminny wymiany kotłów dla mieszkańców niekwalifikujących się z różnych powodów do projektów realizowanych z udziałem środków zewnętrznych, a w szczególności dla chętnych do montażu kotłów spełniających normę ekoprojektu, na paliwo stałe węglowe z automatycznym podajnikiem paliwa.

Pomimo niewielkich możliwości budżetu gminy wiejskiej oraz jej zadłużenia Gmina dofinansowywała corocznie nowe źródła ciepła. Środki na ten cel, dostępne w latach 2016 – 2017, pochodziły ze środków WFOŚiGW w K. i z budżetu własnego Gminy. Natomiast w roku 2018 i 2019 pochodziły one wyłącznie z budżetu własnego Gminy (dofinansowanie do urządzeń spełniających normy ekoprojektu do kwoty 3 tys. zł) i RPOWM poddziałanie 4.4.1. Dofinansowania z projektu "Wymiana kotłów i pieców w indywidualnych gospodarstwach domowych w Gminie C.", realizowanego w ramach RPOWM na lata 2014-2020 poddziałanie 4.4.1 na kotły gazowe, były bardzo atrakcyjne, ponieważ można było pozyskać środki w wysokości do 14 tys. zł. Nie zmobilizowało to jednak mieszkańców wystarczająco i instalacja 158 kotłów gazowych trwała trzy lata, aż do września 2020 r. Przyczyny tego stanu, czyli niewielkiej liczby chętnych na wymianę źródła ciepła na kotły gazowe, leżały w obawach mieszkańców o cenę paliwa, która w mniemaniu szczególnie starszych osób stanowiłaby zbyt duże obciążenie finansowe oraz słabej gazyfikacji terenu Gminy.

(-) Gmina nie miała prawa nakładać na mieszkańców obowiązku zgłaszania do bazy inwentaryzacji ogrzewania budynków nowych zamontowanych we własnym zakresie ekologicznych źródeł ciepła, w związku z tym nie posiada informacji o inwestycjach zrealizowanych w latach 2017 - 2019, dotyczących wymiany kotłów i pieców finansowanych samodzielnie, bez wsparcia ze środków publicznych, ponieważ mieszkańcy nie mieli obowiązku informowania o tym fakcie żadnego organu administracji publicznej.

(-) Gmina nie mogła zmusić również nikogo, do wymiany urządzeń grzewczych, a sami mieszkańcy odwlekali decyzję o wymianie, twierdząc, że tradycyjne kotły węglowe wykorzystywane do centralnego ogrzewania i produkcji ciepłej wody użytkowej są jeszcze sprawne technicznie i najtańsze w eksploatacji. Po dofinansowania do urzędu Gminy przychodziły jedynie osoby, których urządzenie grzewcze uległo awarii lub ludzie, nie mający problemów finansowych, którym zależało na wygodzie, czystości i komforcie życia. W przypadku osób starszych, będących członkami społeczności wiejskich nie można pominąć także faktu, iż są oni tradycjonalistami, co oznacza przywiązanie do paliwa w postaci "węgla przywiezionego prosto z kopalni" i drewna pozyskiwanego niejednokrotnie z własnych lasów czy ogrodów.

(-) Podkreślić należy fakt, że baza inwentaryzacji ogrzewania budynków, w tym w szczególności zamieszczone w niej raporty porównawcze, generujące osiągnięty przez gminy efekt ekologiczny, nie są narzędziem w pełni wiarygodnym. Przykładowo w raporcie porównawczym emisji CO2 za lata 2017 - 2019 dla Gminy aż w 88 przypadkach wyliczony został ujemny efekt ekologiczny. Ma to miejsce w podczas wymian nieekologicznych kotłów węglowych na kotły z automatycznym podajnikiem paliwa na ekogroszek i pellet, oraz na ogrzewanie elektryczne. A w tym czasie Gmina nie posiadała dobrze rozwiniętej sieci gazowej, pomagała więc mieszkańcom także poprzez dofinansowanie ekologicznych kotłów spełniających normę ekoprojektu głównie na paliwo węglowe w postaci ekogroszku.

(-) Przewidziany w p.o.p. efekt ekologiczny dla poszczególnych wskaźników, a co za tym idzie ilość urządzeń grzewczych do wymiany zostały narzucone wszystkim gminom bez przeprowadzenia indywidualnych rozmów z władzami oraz osobami pracującymi w terenie, znającymi problemy i mentalność lokalnej społeczności, a także bez konsultacji z kadrą księgową posiadającą wiedzę na temat możliwości finansowych poszczególnych gmin w zakresie wsparcia finansowego mieszkańców z budżetów własnych.

(-) W dacie naruszenia, którego dopuściła się strona do dnia 31 grudnia 2018 r. obowiązywał art. 315a p.o.ś. w brzmieniu którego niedotrzymanie terminów realizacji działań określonych w p.o.p. oraz planach działań krótkoterminowych zagrożone było karą pieniężną w wysokości 10 000,00 zł do 500 000,00 zł. Zgodnie z art. 189c k.p.a., jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednak należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony (niższa dolna granica wysokości kary). W sprawie zastosować należało więc art. 315a p.o.ś. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2018 r.

(-) W chwili obecnej w związku z intensyfikacją działań zmierzających do poprawy jakości powietrza w całym województwie oraz z koniecznością ponoszenia wysokich kosztów inwestycyjnych na rzecz wsparcia finansowego wymiany palenisk, Gmina chciałaby wykorzystać środki, które miałaby uiścić tytułem wymierzonej kary, na realizację zadań wyznaczonych w p.o.p., a w szczególności na zastosowanie zachęt finansowych dla mieszkańców w zakresie wymiany systemów grzewczych. Ilość, a także jakość (wysokość) dofinansowań stanowi obecnie znaczący czynnik determinujący tempo wymiany starych palenisk, a tym samym ważny interes publiczny. Gmina traktuje kwestię ochrony powietrza jako priorytet obecnej działalności.

Świadczy o tym chociażby fakt iż do dyspozycji mieszkańców Gminy wymieniających urządzenia grzewcze, czy przeprowadzających termomodernizację budynków mieszkalnych od września 2016 roku, z projektu LIFE LIFE pn.: "Wdrażanie programu ochrony powietrza dla województwa [...] – [...] w zdrowej atmosferze", był zatrudniony ekodoradca. Obecnie w urzędzie gminy pracuje czterech ekodoradców, jeden z ww. projektu a trzech z projektu [...] współfinansowanego ze środków instrumentu finansowego [...] w ramach Programu [...] ze środków Unii Europejskiej. Ekodoradcy są również odpowiedzialni za prawidłową realizację innych obowiązków narzuconych na Gminę w ramach realizacji założeń p.o.p., a także za kompleksową obsługę punktu konsultacyjno - informacyjnego priorytetowego rządowego programu "Czyste Powietrze". 

W ocenie strony skarżącej nie zostały spełnione przesłanki ustawowe tj. nie doszło do uchybień oraz naruszenia obowiązków przez Organ, ponieważ w świetle wszystkich działań prowadzonych przez Gminę na rzecz ochrony powietrza atmosferycznego, Wójt powinien być oceniany za całość działań przeprowadzonych w latach 2017 - 2019, a nie tylko za niedotrzymanie terminów osiągnięcia wskazanego w p.o.p. efektu ekologicznego.

Brak terminowej realizacji zadań nie jest wynikiem umyślnego działania czy zaniechania. Powodem są zatem wyłącznie okoliczności niezależne od Wójta.

IV. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z dnia 5 lipca 2023 r., GIOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Organu z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U z 2022, poz.2492). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.").

W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja odwoławcza Organu wydana została z naruszeniem art.7, 15 i 77 § 1 k.p.a. w związku z art.315a ust.1 pkt 3 p.o.ś., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji decyzję GIOŚ należało wyeliminować z obrotu prawnego.

VI. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Organu prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego, uregulowanym w art.315a ust.1 pkt 3 i ust.2 p.o.ś., było wymierzenie Skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej z tytułu niedotrzymania terminów realizacji działań określonych w programie ochrony powietrza.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż Sąd nie uwzględnił wniosku skargi o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego. "Przepis art. 115 § 1 p.p.s.a. nie nakłada na sąd obowiązku przeprowadzenia postępowania mediacyjnego, nawet w przypadku jego zgłoszenia przez zainteresowaną stronę postępowania. O jego uwzględnieniu decyduje przewodniczący lub sędzia sprawozdawca, jeśli uzna potrzebę przeprowadzenia takiego postępowania. Jest ono bowiem fakultatywne." – por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1729/21, publ. CBOSA.

2. Zgodnie z art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś. w przypadku niedotrzymania terminów realizacji działań określonych w programach ochrony powietrza i ich aktualizacjach lub planach działań krótkoterminowych, organ za to odpowiedzialny podlega karze pieniężnej w wysokości od 50.000 zł do 500.000 zł.

Stosownie zaś do treści art. 96a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 p.o.ś. Wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawuje nadzór w zakresie wykonywania zadań określonych w programach ochrony powietrza i planach działań krótkoterminowych przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, starostę oraz inne podmioty. Do wykonywania zadań kontrolnych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska stosuje się przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, z uwzględnieniem ust. 3-6.

Karę pieniężną, w drodze decyzji, wymierza wojewódzki inspektor ochrony środowiska, biorąc pod uwagę ilość i wagę stwierdzonych uchybień oraz naruszonych przez organ obowiązków (ust. 2 art. 315a P.o.ś.).

Z powyższego przepisu wynika, że za naruszenia określone w jego ust. 1 nałożenie kary jest obligatoryjne, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę sformułowania "organ za to odpowiedzialny podlega karze". Oznacza to, że kwestia nałożenia na organ odpowiedzialności za przyjęcie programu ochrony powietrza i jego aktualizację nie została pozostawiona uznaniu administracyjnemu. Wymierzenie następuje więc niezależnie od przyczyn, okoliczności niedotrzymania terminów realizacji zadań określonych w programach ochrony powietrza oraz planach działań krótkoterminowych. Jedynie pewien luz decyzyjny został pozostawiony organowi w przypadku wysokości wymiaru kary (możliwość miarkowania, ale w przedziale od 10.000 zł do 500.000 zł), mając na uwadze ilość i wagę stwierdzonych uchybień oraz naruszonych przez organ obowiązków (por. K. G., Prawo ochrony środowiska, wyd.VI, LEX oraz powołane tam orzecznictwo).

3. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy prowadzi do następujących wniosków:

3.1. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, tj. protokół kontroli nr [...], dokumentujący wyniki stosownej kontroli przeprowadzonej w Gminie przez WIOŚ w okresie od 25 maja do 19 lipca 2021 r., obligował organy do uznania, iż Gmina nie zrealizowała w terminie działań naprawczych określonych w p.o.p. w punkcie 3.1.1 podpunkt (2) i (3) na lata 2017 – 2019 Programu ochrony powietrza dla województwa [...] "Wprowadzenie ograniczeń w użytkowaniu instalacji na paliwa stale" oraz "Realizacja gminnych programów niskiej emisji (PONE) - eliminacja niskosprawnych urządzeń na paliwa stałe" poprzez nieosiągnięcie wymaganego efektu ekologicznego.

Osiągnięcie w/w efektu ekologicznego miało nastąpić poprzez ograniczenie w latach 2017 - 2019 emisji: (-) pyłu PM 10 - o 33 Mg/rok, (-) pyłu PM 2,5 - o 33 Mg/rok, (-) benzo(a)pirenu - o 0,017 Mg/rok, (-) dwutlenku węgla CO2 - o 808 Mg/rok.

W oparciu o dane z bazy inwentaryzacji źródeł ogrzewania Gminy ustalono natomiast, iż w latach 2017 - 2019 osiągnięto efekt ekologiczny dla: (-) pyłu PM 10 na poziomie 7,5 Mg, co stanowi ok. 22,73 % wymaganego efektu ekologicznego, (-) pyłu PM 2,5 na poziomie 7,0 Mg, co stanowi ok. 21,25 % wymaganego efektu ekologicznego, (-) benzo(a)pirenu na poziomie 0,004332 Mg, co stanowi ok. 25,42 % wymaganego efektu ekologicznego, (-) CO2 na poziomie 428,603 Mg, co stanowi ok. 53,04 % wymaganego efektu ekologicznego.

3.2. Trafnie wskazały organy obu instancji na brak wpływu na wynik sprawy faktu, iż w toku postępowania w przedmiocie uchwalenia p.o.p. Gmina wnioskowała w swojej opinii o zmniejszenie liczby pieców przeznaczonych do wymiany w latach 2017 – 2019 z uwagi na to, iż osiągnięcie zakładanego poziomu wymiany było w jej ocenie nierealistyczne. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, iż sam fakt sformułowania takiej opinii w toku procedury uchwałodawczej, nie prowadzący do podważenia mocy obowiązującej później uchwalonego programu, nie stanowi podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary. Bezprzedmiotowość kary zaszłaby tylko w przypadku wyeliminowania stosownych postanowień programu w następstwie uwzględnienia skargi Gminy na program, wniesionej w trybie i na zasadach uregulowanych w ustawie o samorządzie województwa. Warunek ten nie został natomiast w sprawie spełniony.

3.3. Co do zasady należ podzielić stanowisko GIOŚ co do braku podstaw do odstąpienia w niniejszej sprawie od wymierzenia Wójtowi kary na podstawie art.189 f § 1 – 3 k.p.a., przytoczone w części wstępnej niniejszego uzasadnienia.

Trafnie zatem wskazał GIOŚ, iż: 1) stwierdzonego naruszenia prawa nie można uznać za naruszenie o wadze znikomej w rozumieniu art.189f § 1 pkt 1 k.p.a., 2) w sprawie nie doszło do powtórnego pociągnięcia Wójta do odpowiedzialności z tytułu deliktu (nie wystąpiła zatem sytuacja, o której mowa w art.189 § 1 pkt 2 k.p.a., 3) brak jest podstaw do przyjęcia, na potrzeby art.189f § 2 k.p.a., iż możliwe jest usunięcie naruszenia prawa a odstąpienie od wymierzenia Wójtowi kary pieniężnej pozwoli na wymagane do zastosowania spełnienie celów tej kary.

Przesłanką do żądanego odstąpienia nie może być fakt, iż w innych okresach Gmina co do zasady podejmowała działania w zakresie ochrony i poprawy jakości powietrza.

Nie negując w najmniejszym stopniu znaczenia w/w działań, stwierdzić należy, iż nie pomniejszają one wagi zaistniałych uchybień. Jest poza dyskusją, iż zapewnienie odpowiedniej jakości powietrza atmosferycznego ma priorytetowe znaczenie z punktu ochrony zdrowia i życia ludzkiego. Gwarancją osiągnięcia tego celu jest m.in. ścisłe, systematyczne i planowe wywiązywanie się przez gminy z obowiązków w tym zakresie. Czasowe lub częściowe zaniechanie nawet tylko niektórych z działań, które winny zostać zrealizowane przez gminę w wyznaczonym okresie, co do zasady osłabiające system ochrony powietrza, należy w tej sytuacji uznać za jednoznacznie sprzeczne z ważnym interesem społecznym. Przyjmując, iż całość zdań gmin, nałożonych na nie w programach ochrony powietrza i planach działań krótkoterminowych, poddanych dyscyplinie czasowej, wzajemnie się uzupełnia, tworząc spójny i przemyślany system, nie można zasadnie wywodzić, iż niezrealizowanie w danym czasie określonych zadań może zostać zrekompensowane działaniami innymi lub działaniami zrealizowanymi później.

3.4. Nie można uznać także uznać argumentacji skargi, iż okolicznością zwalniającą Wójta z odpowiedzialności, o której mowa w art.315a ust.1 pkt 3 p.o.ś. jest nieposiadanie przez niego instrumentów prawnych, umożliwiających wyegzekwowanie od mieszkańców Gminy wymiany urządzeń i instalacji grzewczych na ekologiczne, co jest równoznaczne z uzależnieniem wykonania przez Gminę obowiązków z p.o.p. od czynnika całkowicie nieprzewidywalnego, jakim jest oparta na całkowitej dobrowolności decyzja poszczególnych mieszkańców Gminy o przystąpieniu do modernizacji eksploatowanych przez nich systemów ogrzewania. Wójt podnosi w tym kontekście niedopuszczalność obciążania go odpowiedzialnością za niewykonanie obowiązków z p.o.p. w sytuacji, w której podjął stosowne działania, promujące skorzystanie przez mieszkańców z dofinansowania modernizacji ogrzewania, które to działania spotkały z się z nikłym odzewem adresatów, przywiązanych do tradycyjnych form ogrzewania budynków oraz obawiających się wysokich kosztów bieżącej eksploatacji ogrzewania gazowego.

Tego rodzaju argumentacji zaakceptować nie można albowiem godzi ona w samą konstrukcję obowiązków nakładanych przez gminy w p.o.p., przewidującą, iż osiąganie przez gminy zakładanych efektów ekologicznych ma następować właśnie poprzez skłonienie przez nie mieszkańców, poprzez stosowne programy dofinansowania, do wymiany nieekologicznych systemów grzewczych na ekologiczne. Co do zasady zatem to na gminie ciąży obowiązek dobrania takich instrumentów motywacyjnych, które zachęcą mieszkańców gminy do podjęcia działań modernizacyjnych w wymiarze gwarantującym osiągnięcie zakładanego poziomu efektu ekologicznego w odniesieniu do poszczególnych wskaźników.

Trafnie również uznały organy niezasadność argumentacji Wójta, kwestionującej prawidłowość ustaleń faktycznych organów co do stopnia osiągnięcia przez Gminę wymaganego efektu ekologicznego z powołaniem się na niekompletność danych ujętych w bazie inwentaryzacji ogrzewania budynków (nieujęcie w tej bazie nowoczesnych instalacji grzewczych niewspółfinansowanych przez Gminę). Nie może bowiem ulegać wątpliwości, iż odpowiedzialność za aktualizację w/w bazy spoczywała na samej Gminie. Jak jednoznacznie wskazano w tabeli na str.49(50) p.o.p. "Gmina powinna przygotować i na bieżąco aktualizować bazę inwentaryzacji źródeł ciepła na terenie gminy, uwzględniającej m.in. źródła, których wymiana została dofinansowana, informacje z przeprowadzonych kontroli. Najlepszym rozwiązaniem byłoby skorelowanie bazy danych z warstwami systemu informacji przestrzennej, dzięki czemu będzie możliwość bieżącego monitorowania stanu realizacji działań naprawczych w obszarach przekroczeń. Baza danych inwentaryzacji źródeł emisji powinna być prowadzona jednolicie w skali województwa w celu zapewnienia integracji informacji o źródłach emisji.".

3.5 Przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji odwoławczej jest natomiast niedostateczne rozważenie przez GIOŚ kwestii wysokości wymierzonej kary.

Stwierdzić należy, iż w stanie prawnym, obowiązującym do dnia 31 grudnia 2018 r., wiążącym w niniejszej sprawie na podstawie art.189c k.p.a., obciążający Wójta delikt, o którym mowa w art.315a ust.1 pkt 3 p.o.ś., zagrożony był karą, której dolna granica była ustalona w niższej wysokości niż obecnie (10.000 zł zamiast obecnie obowiązującej 50.000 zł). Powyższe oznacza, niezależnie od ostatecznej oceny efektywności takiego rozwiązania (zwłaszcza w kontekście dokonanej nowelizacji), iż w rozpatrywanym stanie prawnym organy właściwe do wymierzenia kary dysponowały większym niż obecnie zakresem swobody w kształtowaniu odpowiedzialności administracyjnej sprawców deliktów, o których mowa w art.315a ust.1 pkt 3 p.o.ś., co niewątpliwie umożliwiało wymierzanie kary, w przypadkach charakteryzujących się szczególnymi okolicznościami, w wysokości relatywnie niskiej, nie godzącej w nadmierny sposób w stan finansów ukaranych podmiotów publicznych.

Nie może ulegać wątpliwości, iż pomimo wymierzenia Wójtowi kary w kwocie 50 000 zł a zatem w kwocie, która co do zasady odpowiada minimalnej wysokości kary, obowiązującej po nowelizacji od 1 stycznia 2019 r., kara ta została wymierzona na podstawie przepisu w brzmieniu sprzed tej daty, ustalającego minimalną kwotę kary na 10 000 zł. Organy uznały natomiast, iż z uwagi na charakter naruszenia (osiągnięcie w niewielkim rozmiarze, w odniesieniu do każdej z czterech szkodliwych substancji, efektu ekologicznego wyznaczonego w p.o.p.) uzasadnione jest wymierzenie kary jako pięciokrotności kwoty minimalnej.

Nie negując w najmniejszym stopniu ani rozmiarów ustalonego przez organy niewykonania przez Gminę obowiązków nałożonych w planie ani też formalnej dopuszczalności wymierzenia Wójtowi kary w wysokości odpowiadającej w/w pięciokrotności kwoty minimalnej, stwierdzić należy konieczność rozważenia przez GIOŚ, czy w sprawie nie wystąpiły okoliczności, mogące przemawiać za wymierzeniem kary w wysokości niższej niż przyjęta w niniejszej sprawie. Uznać zatem należy, iż obiektywny charakter odpowiedzialności administracyjnej, o której mowa w art.315a ust.1 pkt 3 p.o.ś., wiążący jej powstanie z samym faktem wystąpienia stanu sprzecznego z prawem a tym samym abstrahujący w szczególności od kwestii zawinienia podmiotu zobowiązanego, nie wyklucza dopuszczalności różnicowania w pewnym zakresie wysokości wymierzanych kar w zależności od okoliczności, w jakich do deliktu doszło.

Stosownie do powyższego odnotować należy, iż Wójt konsekwentnie podkreśla, iż jedną z istotnych przyczyn niemożności wywiązania się z zobowiązań nałożonych p.o.p. jest niedostateczne zgazyfikowanie terenu Gminy, wskazując, iż łączna długość sieci gazowej na koniec 2019 r. na terenie Gminy wyniosła 69,83 km (czynne przyłącza gazowe 1410), co pokrywało jedynie ok. 25% całkowitej powierzchni Gminy. GIOŚ winien w tej sytuacji ocenić, czy okoliczność ta jest niezależna od Gminy, a jeżeli tak, to czy mogła ona istotnie wpłynąć na możliwość wywiązania się z obowiązków nałożonych w p.o.p., uzasadniając wymierzenie Wójtowi kary w wysokości niższej niż wymierzona obecnie pięciokrotność kwoty minimalnej.

4. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku GIOŚ ponownie rozpozna odwołanie Gminy od decyzji WIOŚ stosując się do zaleceń wskazanych powyżej.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.