Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 maja 2021 r. sprawy ze skargi D. B. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność § 39 pkt 3 lit. a oraz § 39 pkt 5 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...] z obrębu [...] położonej przy ulicy [...] w W., II. w pozostałym zakresie skargę oddala, III. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącej D. B. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Rada [...] (dalej: "organ", "[...]") -działając na podstawie art.18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada

1995 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu tzw. [...] i uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 1996 r. zmieniająca uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu tzw. Dworca [...] – podjęła w dniu [...] czerwca 2006 r. uchwałę Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu tzw. Dworca [...].

Skargę na powyższą uchwałę w części dotyczącej ustaleń odnoszących się do nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], położonej w W. w dzielnicy [...] przy ul. B., wniosła D. B., domagając się stwierdzenia jej nieważności w zakresie: § 39 pkt 3 lit. a, § 39 pkt 5 oraz § 39 pkt 2 lit. d.

Skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

- art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, polegające na niezastosowaniu tych przepisów, co doprowadziło do naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości objętej tym planem zagospodarowania przestrzennego, przejawiającego się w ustaleniu dla kwartału komunikacyjnego [...] - obejmującego nieruchomość skarżącej - dostępu do drogi publicznej poprzez projektowaną ulicę [...] oraz zaopatrzenia w media za pośrednictwem projektowanych sieci, które mają być w projektowanych ulicach [...] i [...], pomimo faktu, że:

a) nieruchomość skarżącej przylega bezpośrednio do ul. B. oraz graniczy z nieruchomością przylegająca bezpośrednio do tej ulicy,

b) nieruchomość skarżącej nie przylega bezpośrednio do ulicy [...], wobec czego dostęp do tej drogi nie będzie możliwy bez uzyskania dodatkowego tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości należących do osób trzecich, a oddzielających nieruchomość strony skarżącej od ulicy [...],

c) droga w postaci ulicy [...] nie jest drogą publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, gdyż nie została zaliczona uchwałą Rady [...] w poczet dróg publicznych, a więc nie jest możliwe swobodne korzystanie z tej drogi, bez uprzedniego uzyskania tytułu prawnego od jej właściciela,

d) żadna z zasad planowania przestrzennego określonych w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uzasadnia w niniejszym przypadku ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo własności, które zostało naruszone poprzez zlokalizowanie komunikacji i zaopatrzenia w media z nieistniejącej drogi publicznej oddzielonej od nieruchomości skarżącej innymi nieruchomościami, w sytuacji gdy położenie nieruchomości pozwala na zlokalizowanie zjazdów i zaopatrzenia w media w sposób racjonalny od innej drogi publicznej,

- art. 1 ust. 2 pkt. 7, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, polegające na niezastosowaniu tych przepisów, przez co doszło do naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości objętej tym planem, przejawiającego się w ustaleniu dla kwartału komunikacyjnego [...] obowiązującej linii zabudowy w pierzei ul. [...], przy czym dla nieruchomości skarżącej - zgodnie z rysunkiem planu miejscowego - określono obowiązującą linię zabudowy wyłącznie częściowo, natomiast dla części nieruchomości taka obowiązująca linia zabudowy nie przechodzi, przez co skarżąca nie może projektować i realizować na własnej działce zabudowy zgodnie z obowiązującą linią zabudowy,

- art. 1 ust. 2 pkt 6, art. 2 pkt 17 i art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na ich niezastosowaniu, co doprowadziło do nadużycia władztwa planistycznego przez organ uchwalający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego poprzez takie ustalenie dostępu nieruchomości położonej w kwartale [...] bezpośrednio przy ul. B. do drogi publicznej oraz zaopatrzenia w media, które jest sprzeczne z zasadą optymalnego wykorzystania terenu, ponieważ zakłada dostęp do drogi publicznej oraz zaopatrzenie w media tej nieruchomości nie bezpośrednio od strony ul. B., lecz od projektowanej drogi, do której nieruchomość bezpośrednio nie przylega - za pośrednictwem innych nieruchomości, będących własnością osób trzecich,

-art. 29 w zw. z art. 28 ustawy o drogach publicznych, polegające na ich pominięciu i skutkujące nadużyciem władztwa planistycznego poprzez naruszenie ustawowych prerogatyw zarządcy drogi w zakresie spraw dotyczących zjazdu z dróg publicznych, które powinny być rozpatrywane wyłącznie na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy o drogach publicznych.

W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. Podkreśliła, że w wyniku podjęcia przedmiotowej uchwały nieruchomość skarżącej została faktycznie pozbawiona dostępu do drogi publicznej, a przez to również została pozbawiona charakteru działki budowlanej. Co więcej, nieruchomość skarżącej bezpośrednio przylega do drogi publicznej, ale w wyniku niezgodnych z prawem ustaleń planu miejscowego, obsługa komunikacyjna nieruchomości skarżącej jest możliwa jedynie z ulicy będącą drogą wewnętrzną, z którą nie graniczy ona bezpośrednio. Zdaniem skarżącej, na skutek zapisów miejscowego planu nie tylko nie jest możliwa obsługa komunikacyjna nieruchomości skarżącej bezpośrednio od strony przyległej ul. B., ale również nie jest możliwe zapewnienie obsługi komunikacyjnej tej nieruchomości za pośrednictwem nieruchomości zlokalizowanych na działkach nr ew. [...] i [...] przy ul. B. i [...], na której (w wypadku wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwych postanowień planu miejscowego obowiązującego w zakresie nieruchomości skarżącej) możliwe byłoby ustanowienie stosownej służebności dającej prawo przejazdu i przechodu do ul. B. Ponadto – w ocenie strony skarżącej - Rada [...] wydając zaskarżoną uchwałę ograniczyła prawo własności skarżącej, poprzez narzucenie połączenia z siecią dróg publicznych za pośrednictwem drogi oddalonej od nieruchomości skarżącej i niebędącej drogą publiczną. Równocześnie skarżąca podniosła, że powyższe ograniczenie prawa własności byłoby dopuszczalne, gdyby znajdowało uzasadnienie w interesie publicznym, którego granice wyznaczają zasady określone w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem, analizując stan faktyczny oraz prawny nieruchomości znajdujących się w kwartale [...], skarżąca zauważyła, że żadna z ogólnych zasad określonych w art. 1 tej ustawy, jak również żaden z przepisów szczególnych, nie uzasadniają ograniczenia prawa własności.

Dodatkowo strona skarżąca wskazała, że określenie komunikacji oraz zaopatrzenia w media powinno odbywać się od drogi publicznej, która bezpośrednio przylega do nieruchomości objętej planem. Określenie innych zasad budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej poprzez narzucenia komunikacji i zaopatrzenia w media nie od drogi publicznej bezpośrednio przylegającej do nieruchomości, lecz od drogi oddzielonej od nieruchomości pasem gruntów należących do osób trzecich - byłoby dopuszczalne wyłącznie w przypadku, gdyby inne chronione ustawą wartości za tym przemawiały. W przedmiotowym zaś przypadku ustalenia zaskarżonej uchwały w zakresie dostępu do drogi publicznej i zagospodarowania w media w kwartale [...] w istotny sposób naruszają walory ekonomiczne przestrzeni. Ukształtowana przez plan sytuacja prawna wymusza na właścicielach nieruchomości przylegających do ul. B., a położonych w kwartale [...] i nieposiadających dostępu do projektowanej ul. [...], uzyskanie stosownych służebności od właścicieli szeregu gruntów sąsiednich pozwalających na podłączenie się do sieci zaopatrzenia w media oraz drogi publicznej. To z kolei wiąże się z koniecznością budowy podjazdów na cudzych gruntach, co może ograniczyć w sposób znaczny możliwość korzystania z nich przez właścicieli oraz spowodować koszty po stronie właścicieli nieruchomości przyległych do ul. B. W ocenie skarżącej tego typu działania - z ekonomicznego punktu widzenia - należy uznać za nieracjonalne w sytuacji, gdy wszelkich możliwych podłączeń można dokonać od strony ul. B.

W dalszej części uzasadnienia wskazano, że dla nieruchomości skarżącej określono obowiązującą linię zabudowy wyłącznie częściowo - od granicy działki nr ew. [...], natomiast dla części nieruchomości - od granicy działki nr ew. [...] wzdłuż granicy z działką nr ew. [...]. W efekcie, skarżąca nie może projektować i realizować na nieruchomości zabudowy zgodnie z obowiązującą w planie miejscowym linią zabudowy. Spełnienie wymagań w zakresie obowiązującej linii zabudowy określonych planem miejscowym, skutkowałoby tym, że zabudowa zostałby zaprojektowana częściowo poza granicą nieruchomości skarżącej, a więc poza terenem, którym może ona dysponować na cele budowlane. Stąd też zdaniem pełnomocnika skarżącej ustalenia miejscowego planu w sposób bezsprzeczny wskazują w części graficznej obowiązującą linię zabudowy, a przytoczona część tekstowa planu uszczegóławia, że obiekty budowlane zaplanowane do realizacji muszą być usytuowane tylko zgodnie z wyznaczonymi na rysunku planu obowiązującą linią zabudowy, która częściowo nie przechodzi przez nieruchomość skarżącej.

Strona skarżąca wyjaśniła również, że nadużycie władztwa planistycznego przez Radę [...] odnośnie kwartału [...] planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego zaskarżoną uchwałą, dokonane zostało nie tylko w wyniku przekroczenia granic kompetencji organu określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz również na skutek naruszenia przepisów ustawy z dnia 28 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z § 39 pkt 3 lit. a zaskarżonej uchwały, dla kwartału [...] ograniczonego ulicami nowoprojektowanymi ([...] i [...]) oraz ul. N., obejmującymi nieruchomość skarżącej, plan ustala wjazd i wyjazd z kwartału poprzez ulicę [...]. Powyższy zapis nakazuje wprost budowanie wjazdów i wyjazdów z nieruchomości znajdujących się w kwartale wyłącznie z ulicy [...], co rozstrzyga o zakazie lokalizacji wjazdów i wyjazdów z innych dróg publicznych objętych kwartałem, w tym m.in. z ul. B.

W odpowiedzi na skargę Rada [...] wniosła o jej oddalenie. Odpowiadając na zarzuty sformułowane w skardze organ wskazał, że z treści art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez dostęp do drogi publicznej rozumie się nie tylko bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Nie stanowi dostępu do drogi publicznej sam fakt, że działka bezpośrednio graniczy z działką drogową. Nie zawsze istnieje bowiem możliwość wykonania zjazdu na działkę z drogi publicznej. W ocenie organu obszar oznaczony symbolem [...], obejmujący m.in. działkę skarżącej, leży w bardzo dobrze skomunikowanym miejscu. Jednostka od wschodu graniczy ze zrealizowaną ul. N., od północy ze zrealizowaną ul. P., zaś od zachodu ze zrealizowaną ul. G. W związku z tym, kwestionowane ustalenia dotyczące obsługi komunikacyjnej dotyczące drogi [...], która faktycznie istnieje i mogłaby obsługiwać inwestycje planowane w jednostce oznaczonej symbolem [...] nie są zasadne. Wbrew twierdzeniom skargi, droga [...] została już bowiem zrealizowana (zezwolenie nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r i nr [...] z dnia [...] września 2015 r.), jest drogą ogólnodostępną i pomimo braku podjęcia uchwały Rady [...] w celu włączenia jej w poczet dróg publicznych można z niej korzystać i przy ewentualnych zamierzeniach inwestycyjnych dzięki niej może być zapewniony dostęp komunikacyjny. Dodatkowo Rada [...] podniosła, że działka nr ew. [...] znajduje się w bliskim sąsiedztwie drogi [...] (ul. P.) i w związku z tym, oddziaływanie od skrzyżowania oraz lokalizacja przystanku autobusowego, ograniczającego widoczność wjazdu na drogę mogą być przesłanką zagrażającą bezpieczeństwu w ruchu drogowym, uniemożliwiającą wprowadzanie w tym miejscu kolejnego zjazdu.

Odpowiadając na zarzut dotyczący wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy organ wyjaśnił, że jednostka urbanistyczna oznaczona symbolem [...] oraz jednostka sąsiednia, przylegająca do niej i oznaczona symbolem [...] to tereny inwestycyjne przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, usługi ponadlokalne i lokalne. Dodał, że jest to teren bardzo eksponowany w krajobrazie miasta, znajdujący się w dobrze skomunikowanym miejscu poprzez bliskość pętli autobusowych, metra, jak również podstawowej sieci dróg. Zdaniem organu, przedmiotowy kwartał urbanistyczny ma kluczowe znaczenie w tej części miasta i budowanie jego tożsamości nie powinno opierać się jedynie na formie, ale również na charakterze całej otaczającej przestrzeni. Wskaźniki zabudowy i linie zabudowy miały umożliwić racjonalne wykorzystanie tej przestrzeni miasta, podkreślając przy tym rangę miejsca. Obowiązującą linię zabudowy wprowadzono celowo po to, aby podkreślić pierzeję ul. N. Dodatkowo organ wskazał, że wyznaczone w planie miejscowym linie zabudowy ustalone zostały w planie po to, by organ administracji architektoniczno-budowalnej mógł poprawnie stwierdzić w trakcie procedowania pozwolenia na budowę, czy konkretna inwestycja jest właściwie zlokalizowana.

Organ nie podzielił również stanowiska skarżącej dotyczącego naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych, gdyż ustalenia planu dla danego terenu dotyczące systemu komunikacyjnego należy oceniać całościowo. Zapisy planu miejscowego przewidują lokalizację wjazdu i wyjazdu z kwartału poprzez ulicę [...]. W tym miejscu organ wyjaśnił, że kwestia ta będzie przedmiotem badania organu - zarządcy drogi, działającego w graniach uznania administracyjnego. Jednakże § 77 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie stanowi, że zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd rozpoznał skargę na uchwałę Rady z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U z 2021, poz. 137). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a.").

Stosownie do art.14 ust.8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art.147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Na wstępie należy wyjaśnić, że procedura planistyczna poprzedzająca zaskarżony plan toczyła się według przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ((Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) - dalej w skrócie: u.p.z.p.) obowiązującej od dnia 11 lipca 2003 r.

Uprawnienie dla skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynikało z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminy (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Norma ta stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W przypadku, gdy wniesienie skargi ma być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 52 § 4 w zw. z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) - dalej w skrócie: p.p.s.a.

Z powyższego należy wywieść, iż przesłankami formalnymi i dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego prawem miejscowym, czyli uchwałę podjętą przez organ gminy z zakresu administracji publicznej są:

-poprzedzenie skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa;

-wniesienie skargi w terminie określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a.;

-posiadanie interesu prawnego i jego naruszenie.

Z opisanego stanu i akt sprawy wynika, iż skarżąca pismem z 26 października 2020 r. wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa, które wpłynęło do organu 29 października 2020 r. i pozostało bez odpowiedzi.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca wniosła 1 grudnia 2020 r.

Przytoczone fakty dowodzą, iż skarżąca spełniła dwa pierwsze z ww warunków uprawniających do zaskarżenia planu do sądu administracyjnego.

W dalszej części uzasadnienia wymaga rozważenia trzeci, a zarazem ostatni z warunków dopuszczalności skargi, mianowicie posiadanie interesu prawnego i jego naruszenie ustaleniami planu.

Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest norma prawa materialnego. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09). W orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, że interes prawny w postępowaniu planistycznym ma niewątpliwie właściciel nieruchomości, którego interes znajduje ochronę w przepisach prawa cywilnego (wyrok NSA z 29 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1501/99).

Sąd zauważa przy tym, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. oraz, że w przepisie tym legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi zatem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając ją np. uprawnień lub uniemożliwiając jej ich realizację (naruszenie interesu prawnego). Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny (por. wyrok NSA z 14 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 64/17). W tym też kontekście Sąd stwierdza, że posiadanie przez skarżącą interesu prawnego w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, albowiem skarżąca jest właścicielką działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. B. w W., objętej kwestionowanym w części planem. Sąd stwierdza również, że skarżąca wykazała w skardze naruszenie jej interesu prawnego ustaleniami planu. Ustalenia te przesądzają bowiem o tym, że obsługa działki skarżącej w zakresie komunikacji ma obligatoryjnie następować za pośrednictwem "oddalonej" od przedmiotowej działki projektowanej ulicy [...] (do której działka skarżącej może uzyskać dostęp wyłącznie pośredni; wymaga odpłatnego ustanowienia stosownych służebności na nieruchomościach sąsiednich), wykluczając tym samym co do zasady dopuszczalność wykorzystania na ww.cel bezpośrednio graniczącej drogi publicznej, tj. ulicy N. (ul. B.). Niewątpliwie zaś zasady obsługi komunikacyjnej nieruchomości oraz jej zaopatrzenia w media istotnie wpływają na sposób korzystania z nieruchomości, na treść i sposób wykonywania prawa własności; niewątpliwie także w interesie właściciela nieruchomości co do zasady leży posiadanie "bezpośredniego" dostępu do drogi publicznej (a nie przez działki należące do innych właścicieli i drogę wewnętrzną) oraz występowanie jak najmniejszej odległości pomiędzy nieruchomością a infrastrukturą wodociągową, kanalizacyjną, gazową, itd. Kwestionowane postanowienia planu, dopuszczają natomiast wyłącznie jeden (spośród hipotetycznie dostępnych) sposobów korzystania z nieruchomości; naruszają w efekcie interes prawny skarżącej (co nie jest równoznaczne z bezprawnością takiego naruszenia, którą to kwestię sąd administracyjny rozstrzyga dopiero w ramach merytorycznej kontroli legalności zaskarżonego aktu - por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2970/17).

Skarga w części okazała się zasadna; Sąd podziela bowiem zawartą w niej argumentację w kwestii dotyczącej skomunikowania i zaopatrzenia w media, a to skutkować musiało stwierdzeniem nieważność § 39 pkt 3 lit. a i § 39 pkt 5 planu z uwagi na naruszenie przez Radę władztwa planistycznego, a to w zakresie objętym interesem skarżącej, tj. w odniesieniu do dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. B. w W.

W pozostałym zakresie, tj. w zakresie, w jakim skarga dotyczy § 39 pkt 2 lit. d planu, skargę jako niezasadną należało oddalić.

Przystępując do oceny rozwiązań planistycznych i kontrolując w pierwszej kolejności legalność § 39 pkt 3 lit. a i § 39 pkt 5 planu, uchwalonego na podstawie art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w odniesieniu do działki skarżącej Sąd wyjaśnia, że dokonał tej oceny kierując się art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd przyjął, że znajduje on zastosowanie także do sądowej kontroli planów miejscowych, uchwalonych w czasie obowiązywania ustawy z 1994 r., a dokonywanej po jej uchyleniu (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 307/18).

I tak, Sąd zauważa, że kompetencja do ustalania przez gminy pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (podobnie jak i obecnie w ustawie z 2003 r.), przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym składała się na przysługujące gminie tzw. władztwo planistyczne. Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2081/11, badając granice ww. władztwa: "Prawo własności w RP jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), lecz prawo to nie jest prawem bezwzględnym, doznając w określonych sytuacjach ograniczeń. Możliwości tych ograniczeń dopuszcza wskazywana w kasacji Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczana, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki". I dalej, jak słusznie zaznaczył NSA w przywołanym wyroku "Stosownie do regulacji art. 32 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje, obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Upoważniała ona gminy, tak jak to zresztą czyni aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalały przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 2 ust. 1 ww. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP." NSA zaznaczył w efekcie, że gmina ma oczywiście prawo do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, jednak pod warunkiem, że ograniczenia te wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. "To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie - w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały kształtowanym przepisami art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - doktrynalnie określanym władztwem planistycznym, nie oznacza, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona". Zatem, uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane, a prawnie wadliwymi będą nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

Z postanowień zaskarżonego planu wynika, że działka nr ew. [...] z obrębu [...] jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, usługi ponadlokalne i lokalne, w kwartale oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] (ustalenia szczegółowe dla tego terenu zamieszczono w § 39 planu).

Z ustaleń § 39 planu wynika, że:

(-) wjazd i wyjazd z kwartału [...] ma obligatoryjnie następować poprzez ulicę [...] (§ 39 pkt 3 lit.a);

(-) zaopatrzenie kwartału [...] w media ma obligatoryjnie następować za pośrednictwem ulic [...] i [...] (§ 39 pkt 5);

(-) linie zabudowy obowiązujące w pierzei ul. N. ( zgodnie z rysunkiem planu) (§ 39 pkt 2 lit.d).

Z rysunku planu wynika, że działka skarżącej nie przylega do pasa drogowego dróg [...] i [...], natomiast przylega do ul. N. (obecnie B.). Dostęp działki skarżącej do drogi [...] (na potrzeby obsługi komunikacyjnej) nie będzie zatem możliwy bez uzyskania dodatkowego tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości sąsiednich, należących do osób trzecich, a oddzielających nieruchomość skarżącej od ww. ulicy, w sytuacji gdy skarżąca posiada bezpośredni dostęp do drogi ul. B.

Podkreślenia wymaga, że nieruchomość skarżącej przylega bezpośrednio do ul. B., co zapewniałoby dojazd do gminnej drogi publicznej, a nie drogi nie mającej takiego statusu (bo będącej drogą wewnętrzną). Należy jednocześnie podkreślić, że w toku postępowania planistycznego nie wykazano, że konieczność zabezpieczenia czy to potrzeb komunikacyjnych działki skarżącej, czy to potrzeb w zakresie obsługi w media -wyłącznie za pośrednictwem odpowiednio [...] (komunikacja) oraz [...] i [...] (media), z czego jednoznacznie wynika niedopuszczenie przez plan realizowania ww. potrzeb za pośrednictwem ulicy B. - jest podyktowana czytelnymi, obiektywnie istniejącymi przesłankami zagospodarowania przestrzennego. Należy więc podzielić stanowisko skargi, że wskazane rozwiązania nie znajdują żadnego uzasadnienia na przykład w kontekście wymagań ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, czy to w kontekście wymagań bezpieczeństwa ludzi i mienia. W odniesieniu do kwestii obsługi komunikacyjnej działki skarżącej nie wykazano także, aby konieczność zapewnienia takiej obsługi wyłącznie poprzez drogę [...] wynikała z wymogów bezpieczeństwa ruchu drogowego. Sąd zaznacza przy tym, że w piśmie Zarządu Dróg Miejskich w W. z [...] stycznia 2000 r., nr [...], uzgadniającym projekt planu, po pierwsze, nie ma mowy o ul. B., a pkt 1 dotyczy cyt. "ograniczenia liczby skrzyżowań na al. K. pozostawiając włączenia ulic [...] oraz [...] na prawe skręty". Nawet zatem gdyby uznać, że ten warunek dotyczył ul. B., to w rozpoznawanej sprawie nie chodzi o budowę skrzyżowania w rozumieniu § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, lecz o połączenie działki skarżącej z drogą publiczną poprzez zjazd w rozumieniu § 3 pkt 12 ww. rozporządzenia. Jakkolwiek Sąd nie przesądza, że przedmiotowa obsługa winna być dopuszczalna od strony drogi zbiorczej – ulicy B. (przesądzenie tej kwestii należy bowiem do zarządcy drogi, stosownie do art. 29 ustawy o drogach publicznych). Jednakże, zdaniem Sądu, uznać należy, że zapis planu, co do zasady wykluczający taką obsługę a priori, nie znajduje uzasadnienia. O ile nie można zaprzeczyć, co zresztą akcentuje się w orzecznictwie sądowym, iż na uchwałodawcy planistycznym nie ciąży obowiązek zapewnienia objętym planem nieruchomościom bezpośredniego dostępu do drogi publicznej (wynika stąd w pierwszej kolejności to, iż uchwalając plan gmina nie ma obowiązku planowania siatki ulic w taki sposób, aby każda z objętych planem nieruchomości posiadała do takiej ulicy dostęp bezpośredni), o tyle kategoryczne wykluczenie takiego dostępu w sytuacji, w której jest on możliwy i bezpośredni, bez wskazania ku temu uzasadnionych przyczyn, uznać należy za niedopuszczalne. Poza tym Sąd stwierdza, że z dokumentacji zaprezentowanej w odpowiedzi na skargę (v. zdjęcia lokalizacji sieci) jednoznacznie wynika, że zaopatrzenie w media działki skarżącej nie musi odbywać się wyłącznie za pośrednictwem drogi [...] i [...] (może bowiem odbywać się za pośrednictwem ulicy B.). W odpowiedzi na skargę nie wykazano, że stan ten w dacie uchwalania planu przedstawiał się odmiennie, czy inaczej: aby istniały przeciwskazania do zaopatrzenia działki skarżącej w media od strony drogi publicznej.

Z tych powodów Sąd przyjął, że przy uchwalaniu kwestionowanych ustaleń planu (§ 39 pkt 3 lit. a i § 39 pkt 5) doszło do przekroczenia przez Gminę władztwa planistycznego, polegającego na nieuzasadnionym kategorycznym przesądzeniu, iż: obsługa komunikacyjna działki skarżącej może się odbywać wyłącznie za pośrednictwem drogi [...]; zaopatrzenie w media może się odbywać wyłącznie za pośrednictwem drogi [...] i [...].

Sąd przychyla się zatem do oceny prawnej podobnego stanu faktycznego (odnoszącego się do działek położonych w sąsiedztwie), zawartej w przywołanym w skardze prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z 11 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1973/14, a także w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 16 września 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 717/20.

Odnosząc się do kwestii wyznaczonej w planie "obowiązującej linii zabudowy" Sąd zauważa natomiast, że art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, (któremu odpowiada obecnie obowiązujący art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), należy interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu), i można do tego użyć takiego parametru kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, jak linia zabudowy (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1343/12). Zatem linie zabudowy były i są jednym z tych parametrów zabudowy, które (w zależności od potrzeb) można użyć w celu kształtowania zabudowy. Przy ich pomocy w planie miejscowym określa się granicę, której zabudowa nie może przekroczyć (linia zabudowy nieprzekraczalna) albo ustala się miejsce, w którym zabudowa (dokładnie jedna z jej ścian) ma się znaleźć (linia zabudowy obowiązująca). Taki jest sens wskazanego unormowania ustawy z 1994 r., zawierającego wymóg ustalenia w zależności od potrzeb lokalnych warunków, zasad i standardów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linii zabudowy i gabarytów obiektów, a także maksymalnych lub minimalnych wskaźników intensywności zabudowy - dla konkretnego terenu, tj. określonej jednostki planistycznej. Określenie w planie miejscowym danych z tego przepisu jest więc obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność; przy ocenie, czy taka potrzeba oraz konieczność w określonym przypadku zachodzą, należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób zagospodarowania terenu oraz charakter zabudowy. Jeżeli zatem stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy z 1994 r. (czy obecnie w art. 15 ust. 2 ustawy z 2003 r.), ich brak nie może stanowić o jego niezgodności z prawem (por. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany", LEX/el 2019, pkt 9 do art. 15 oraz orzecznictwo tam powołane: wyrok NSA z 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 424/10; wyrok NSA z 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 814/12). Podobnie wskazał NSA w wyroku z 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2137/16, na gruncie obecnie obowiązującego stanu prawnego przyjmując, że "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien ustalać linie zabudowy jedynie w miejscach, które tego wymagają. Natomiast na terenach, gdzie obiekty sytuowane są w sposób przypadkowy i nie występują przesłanki natury kompozycyjnej, z reguły nie określa się linii zabudowy, a zatem przewidziany tym uregulowaniem obowiązek wyznaczenia linii zabudowy ma charakter względnie obowiązującego. W treści art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie zostały bowiem zawarte jakiekolwiek przesłanki wskazujące, gdzie linie zabudowy winny być wyznaczone, w tym aby istniał obowiązek ich określenia dla wszystkich terenów przeznaczonych pod zabudowę, w szczególności dla działek nieprzylegających do dróg publicznych".

Kierując się powyższym Sąd zauważa, że w analizowanym planie dla kwartału [...] wyznaczono linię zabudowy jako obowiązującą dla działek graniczących z drogami, ul. B. i ul. P. Stanowi ona pewną perspektywę dla obowiązujących wzorów architektonicznych i urbanistycznych, i pełni funkcję porządkującą oraz ma na celu zapewnienie ładu przestrzennego, tym bardziej , że linia zabudowy została ukształtowana jako zabudowa w pierzei, w więc wymuszająca zwiększoną dyscyplinę architekoniczno-urbanistyczną.

Takie jej określenie, z uwzględnieniem działki skarżącej, nie stanowi zdaniem Sądu, naruszenia władztwa planistycznego.

Wskazanie obowiązującej linii zabudowy na działce nr ew. [...] z obrębu [...] - nie pozbawia tej nieruchomości charakteru działki budowlanej; oznacza jedynie tyle, że kształtując/planując zabudowę na tej nieruchomości inwestor obowiązany jest uczynić to z poszanowaniem określonej obowiązującej linii zabudowy. Wbrew twierdzeniem skargi, tak ukształtowana linia nie uniemożliwia zabudowy działki nr [...], choć , co Sąd dostrzega, nieco ją komplikuje , ze względu na ukształtowanie granicy działki nr [...] od strony granicy działki nr [...] i wzdłuż granicy działki nr [...]. Zarzut skargi w tej części jest o tyle niezrozumiały, że jest oczywistym, że możliwość zabudowy działki skarżącej jest ograniczona jedynie do granic jej działki i nie istnieje konieczność "zaprojektowania zabudowy częściowo poza granicami jej działki". Obowiązująca linia zabudowy od strony ul. B. przechodzi przez całą działkę skarżącej. Należy przypomnieć w tym miejscu, że prawo własności choć jest prawem konstytucyjne chronionym (art. 21 Konstytucji RP) nie oznacza, że jest prawem bezwzględnym. Prawo to doznaje ograniczeń na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ich przejawem jest plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt wykonujący ustawę. Tak więc ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie rozszerzają uprawnień właścicielskich, wręcz przeciwnie stanowią one ograniczenie prawa własności. Mieszczą się we wspomnianym już wyżej pojęciu władztwa planistycznego.

Sąd podkreśla przy tym, że w treści art. 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie zostały zawarte jakiekolwiek przesłanki wskazujące, gdzie linie zabudowy winny być wyznaczone. Wykreślając linie zabudowy organ planistyczny decyduje o granicy, do której zabudowa może sięgać. Ustala więc, w ramach przyznanego mu ustawą władztwa, pewien określony porządek w urządzeniu przestrzeni. W odniesieniu do działek przylegających do dróg znajduje to uzasadnienie nie tylko w zasadach kształtowania ładu przestrzennego ale i w treści art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Z tych też powodów Sąd nie podziela skargi w zakresie dotyczącym ustaleń zawartych w § 39 pkt 2 lit. d planu.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji, a to: na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. (w pkt 1 wyroku), art.151 (w pkt 2 wyroku) oraz art. 200 i art. 205 § 2 (pkt 3 wyroku) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325).