II SA/Bd 1010/09 - Wyrok

Data orzeczenia	2010-02-02	
Data wpływu	2009-11-23	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy	
Sędziowie	Anna Klotz /sprawozdawca/
Wiesław Czerwiński
Wojciech Jarzembski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6149 Inne o symbolu podstawowym 614	
Hasła tematyczne	Oświata	
Sygn. powiązane	I OSK 933/10	
Skarżony organ	Burmistrz Miasta	
Powołane przepisy	Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572;  art. 38 lit. 1 pkt 2; Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz ( spr ) Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Protokolant Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lutego 2010r. sprawy ze skargi M. M. na zarządzenie Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora przedszkola 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, 2. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz skarżącej 257 ( dwieście pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
II SA/Bd 1010/09

Uzasadnienie

M. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na zarządzenie Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2009r. nr [...] w sprawie odwołania skarżącej ze stanowiska Dyrektora Przedszkola nr [...] w [...].

Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Uchwałą Nr [...] Nadzwyczajnej Rady Pedagogicznej Przedszkola Nr [...] w [...] z dnia [...] stycznia 2009r. w sprawie ustanowienia wotum nieufności względem dyrektora placówki, M. M. przyjęto wniosek do Burmistrza [...] o odwołanie dyrektora z pełnionego przez nią stanowiska. W uzasadnieniu uchwały przytoczono szereg argumentów uzasadniających przyjęte stanowisko: niewykazywanie dobrej woli w kontaktach z pracownikami, poniżanie nauczyciela w obecności innego pracownika lub podopiecznych placówki, utrudnianie nauczycielowi kontaktów z kuratorem sądowym, zaniedbywanie obowiązków dyrektora i obarczanie nimi innych nauczycieli, dysproporcje w traktowaniu pracowników, brak współpracy z pracownikami, przyznawanie sobie nieopiniowanych przez Radę Pedagogiczną gratyfikacji finansowych, cedowanie obowiązków opieki nad dziećmi na osoby niebędące nauczycielami, spóźnianie się do pracy i nieusprawiedliwioną absencję, przyznawanie sobie zastępstw za nieobecnych nauczycieli i pobieranie wynagrodzenia za nieprzepracowane godziny nadliczbowe, a także załatwianie prywatnych spraw w godzinach pracy.

W związku z podjętą uchwałą przeprowadzone zostało przez Kierownika Ośrodka Oświaty i Wychowania postępowanie wyjaśniające, podczas którego zatrudnione w przedszkolu nauczycielki, woźne oraz pomoc nauczycielska odpowiadały na zawarte w kwestionariuszu pytania. Odpowiedzi pytanych zawarte są w sporządzonych w postępowaniu notatkach służbowych z dnia [...] stycznia 2009r., [...] lutego 2009r. oraz [...] lutego 2009r. Jak wynika ze złożonych przez pracownice przedszkola wyjaśnień, w znacznej większości poparły one postawione Dyrektor zarzuty.

W dniu 4 lutego 2009r. wyjaśnienia złożyła skarżąca M. M., negatywnie ustosunkowując się do zarzutów stawianych jej przez pracowników placówki przedszkolnej. W uzupełnieniu wyjaśnień M. M. przedstawiła pisemne stanowisko, w którym oświadczyła, iż zaskoczeniem była dla niej informacja o planowanym na następny dzień spotkaniu w sprawie uchwalenia wobec jej osoby wotum nieufności. Przedstawione jej zarzuty skarżąca określiła mianem "samosądu".

Skarżąca wskazała, iż jako pedagog pracuje 29 lat, natomiast jako dyrektor – lat 19, priorytet działań stanowi dla niej dobro dzieci, ich rodziców oraz satysfakcja z pracy wszystkich pracowników przedszkola. Skarżąca podniosła, iż nie rozumie negatywnego stanowiska wyrażonego przez pracowników przedszkola, gdyż, jak wskazała, niejednokrotnie przychodzili oni do niej ze swoimi osobistymi problemami, ponadto skarżąca wynagradzała pracowników nagrodami i dodatkami motywacyjnymi, a także wspomagała ich również w losowych sytuacjach poprzez zamiany w grafikach, urlopy, koleżeńskie zastępstwa. Skarżąca wskazała również, że umożliwiła jednemu z pracowników podjęcie studiów podyplomowych, poprzez ich dofinansowanie.

Skarżąca podkreśliła, iż zasługą jej jest polepszenie warunków pracy w placówce poprzez modernizację zaplecza kuchenno – magazynowego i administracyjnego oraz miejsca pracy dla nauczycieli, a także utworzenie nowego pomieszczenia socjalnego dla pracowników i wyposażanie placówki w pomoce dydaktyczne.

W dalszej części wyjaśnień skarżąca negatywnie odniosła się do postawionych jej w uchwale, wyżej wymienionych zarzutów.

Wśród dołączonych do wyjaśnień załączników znajduje się oświadczenie M. M., iż sposób załatwienia przedmiotowej sprawy jest niezgodny z § 3 Statutu Przedszkola, a przeprowadzone w dniu [...] stycznia 2009r. zgromadzenie nie stanowi Nadzwyczajnej Rady Pedagogicznej.

W związku ze skargą złożoną na dyrektor Przedszkola Nr [...], Rada Rodziców złożyła oświadczenie, w którym negatywnie odniosła się do postawionych dyrektor zarzutów, twierdząc iż nie ma żadnych zastrzeżeń do pracy pedagoga. Wpłynęło ponadto oświadczenie nauczycielki przebywającej na urlopie wychowawczym, która potwierdziła zarzuty.

Przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające zakończone zostało przyjęciem ogólnych wniosków dotyczących potwierdzenia, częściowego potwierdzenia lub oddalenie poszczególnych zarzutów. Jak wynika z wniosków końcowych potwierdzone zostały zarzuty dotyczące nieprowadzenia przez dyrektor zajęć opiekuńczych i dydaktycznych bezpośrednio z dziećmi oraz rozpoczynanie pracy najczęściej ok. godziny 10, co świadczy o nieprzestrzeganiu przez wyżej wymienioną podstawowych wymogów dotyczących dyscypliny pracy oraz wykorzystywania stanowiska służbowego.

W związku z wnioskiem Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2009r. o zaopiniowanie odwołania M. M. ze stanowiska Dyrektora Przedszkola nr [...] w [...], Kurator Oświaty w [...] potwierdził zasadność Uchwały Nadzwyczajnej Rady Pedagogicznej Przedszkola Nr [...] w sprawie wotum nieufności dla dyrektora placówki, z uwagi na "ciężkie naruszenie" przez dyrektora obowiązków pracowniczych w rozumieniu art. 52 Kodeksu pracy, pozytywnie opiniując wniosek złożony w sprawie odwołania dyrektor i przychylając się do jej odwołania.

Zarządzeniem Nr [...] Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2009r. M. M., na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 5c ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), odwołana została ze stanowiska Dyrektora Przedszkola nr [...] w [...] bez wypowiedzenia z dniem [...] marca 2009r.

Jak wskazano w uzasadnieniu, przeciwko dyrektor sformułowanych zostało szereg zarzutów, z których potwierdzono: odrywanie nauczycieli od pracy w celu sporządzenia dokumentacji, zlecanie przez dyrektor prowadzenia własnych zajęć osobom niebędącym nauczycielami, rozpoczynanie pracy ok. godziny 10 i opuszczanie placówki przez dyrektor w godzinach pracy w celach niesłużbowych. Częściowo potwierdzone zostały zarzuty: łamania praw pracownika, poniżanie nauczyciela i przydzielanie sobie przez dyrektor godzin nadliczbowych, które realizowały inne osoby.

W opinii Burmistrza [...] potwierdzone zarzuty stanowią ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych, o których mowa w art. 52 § 1 pkt 1 w związku z art. 100 Kodeksu pracy, co uzasadnia odwołanie M. M. ze stanowiska Dyrektora Przedszkola nr [...] w [...].

We wniesionej od powyższego zarządzenia skardze M. M., podniosła, iż narusza ono art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez przyjęcie, że zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, przemawiający za odwołaniem nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie trwania roku szkolnego, co uzasadnia stwierdzenie nieważności przedmiotowego zarządzenia. Skarżąca zauważyła, iż nie została pouczona o prawidłowym trybie wniesienia skargi.

Skarżąca wskazała, iż wniesienie skargi poprzedziła wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, które spotkało się z odmowną reakcję Burmistrza.

Jak wynika z dalszej części skargi, podstawą odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora przedszkola stanowiło naruszenie przez nią podstawowych obowiązków pracowniczych w rozumieniu art. 52 § 1 Kodeksu pracy oraz uchwała Rady Pedagogicznej Przedszkola nr [...] w [...], wyrażające tzw. "wotum nieufności". Skarżąca zauważyła wątpliwość tożsamości zarzutów badanych przez sąd pracy i sąd administracyjny. Podniosła, iż zaprzecza prawdziwości zarzutów i kwestionuje ważność uchwały rady pedagogicznej, twierdząc iż nawet w przypadku prawdziwości stawianych jej zarzutów nie uzasadniają one trybu jej zwolnienia, czyli zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

W dalszym toku skargi skarżąca negatywnie ustosunkowała się do poszczególnych zarzutów.

Skarżąca wskazała, iż zgodnie z orzecznictwem NSA oraz Sądu Najwyższego wotum nieufności Rady Pedagogicznej wobec dyrektora szkoły nie uzasadnia odwołania go ze stanowiska w trybie natychmiastowym w trakcie roku szkolnego, a pojęcie "przypadki szczególnie uzasadnione" rozumieć należy wąsko na tle ustawy o systemie oświaty.

Skarżąca podkreśliła niekonsekwencję Burmistrza [...] w argumentowaniu przez niego odwołania jej z pełnionej funkcji. W oświadczeniu z dnia [...] września 2009r. organ ów, w oparciu o pismo Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009r. wskazał, iż powodem odwołania dyrektora ze stanowiska mogło być niezawinione działanie lub zaniechanie dyrektora, o ile było konieczne z punktu widzenia kierowania placówką, o czym nie wspomniano w zaskarżonym zarządzeniu.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanym zarządzeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Nie jest to sprawa indywidualna, rozstrzygana decyzją administracyjną, o której mowa w art. 104 k.p.a. Odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły, jako niemające charakteru indywidualnej sprawy rozstrzyganej decyzją administracyjną, podlega ocenie, co do zgodności z prawem nie w trybie odwoławczym przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego, ale w trybie nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego, przewidzianej w akcie prawnym dotyczącym tej jednostki (vide: wyrok NSA z dnia 28 listopada 2006, sygn. akt I OSK 1285/06-LEX nr 321543).

Podstawą odwołania skarżącej z funkcji dyrektora przedszkola w trakcie roku szkolnego był art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Zgodnie z nim organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Burmistrz w przedmiotowej sprawie uznał, że zaszły takie szczególnie uzasadnione okoliczności. Asumptem do uruchomienia procedury odwołania skarżącej ze stanowiska w trybie natychmiastowym, a więc w trakcie roku szkolnego, było wotum nieufności wyrażone w uchwale Nadzwyczajnej Rady Pedagogicznej Przedszkola Nr [...] w [...] z dnia [...] stycznia 2009r.

Ma rację skarżąca, że wotum nieufności podjęte w drodze uchwały rady pedagogicznej nie jest szczególnie uzasadnioną okolicznością uzasadniającą do odwołania z funkcji dyrektora przedszkola w trybie natychmiastowym.

Stanowisko to zostało utrwalone w orzecznictwie sadów administracyjnych. Skarżąca w treści skargi przytoczyła tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2001r., sygn. akt II SA 1657/01, który jest zgodny ze stanowiskiem składu orzekającego i czyni zarzut skargi w tym zakresie całkowicie uzasadniony: "Wotum nieufności rady pedagogicznej wobec dyrektora szkoły nie uzasadnia odwołania go ze stanowiska w trybie natychmiastowym w trakcie roku szkolnego".

W ocenie sądu nie będą stanowiły "przypadku szczególnie uzasadnionego" rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty uchybienia w zakresie organizacji pracy szkoły. Podobny pogląd wyrażony został w wyroku NSA z dnia 23 września 2005r., sygn. akt I OSK 91/05- LEX nr 192086: "Zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły - uchybienia w zakresie rachunkowości nie mogą stanowić "przypadku szczególnie uzasadnionego" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Takiego przypadku nie mogą stanowić także uchybienia w zakresie organizacji pracy szkoły".

Wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażane było stanowisko, że pojęcie szczególnie uzasadnionych przypadków, użyte w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r., Nr 67, poz. 329 ze zm.) nie jest w ustawie bliżej określone, ale należy traktować je wąsko.

Zgodnie z tezą 1 i 2 wyroku WSA w Białymstoku z dnia 5 lutego 2008r., sygn. akt II SA/Bk 789/07: " 1. Pojęcie "przypadki szczególnie uzasadnione" jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym, lecz z pewnością nie dotyczy negatywnej oceny pracy i negatywnej oceny wykonywanych zadań przez nauczyciela. 2. Odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1991 r. o systemie oświaty, powinno mieć miejsce tylko wtedy, gdy dalsze kierowanie placówką oświatową przez nauczyciela stanowi istotne zagrożenia dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych względów, jest nie do przyjęcia". - LEX nr 494377.

Zwrot "przypadki szczególnie uzasadnione" należy odnosić do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych, kiedy organ odwołujący ma pełne prawo ocenić, że dalsze kierowanie szkołą, placówką lub jej wyodrębnioną organizacyjnie częścią stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych względów jest nie do przyjęcia.

Podsumowując w ocenie Sądu pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków", użyte w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, który stał się podstawą wydania zaskarżonego zarządzenia, powinno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, bowiem zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Przyczyną odwołania w tym trybie mogą być tylko takie zaniedbania obowiązków dyrektora, które mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania przedszkola. Należy również podkreślić, że zaniedbania po stronie dyrektora muszą być dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia i muszą się znaleźć w uzasadnieniu tego aktu.

Organ powinien wykazać i szczegółowo uzasadnić, w jakim zakresie zarzucone skarżącej uchybienia uniemożliwiają dalsze funkcjonowanie placówki i jakie skutki negatywne dla Przedszkola wywołałoby pozostawienie skarżącej dalej na stanowisku dyrektora.

W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia organ nie odniósł się do powyższej kwestii. Nie wykazał, jaki związek przyczynowo- skutkowy pomiędzy stwierdzonymi uchybieniami, a dalszą działalnością placówki.

Uznanie organu administracji w przedmiocie odwołania skarżącej z funkcji dyrektora w trybie natychmiastowym w trakcie roku szkolnego nie może mieć charakteru dowolnego i arbitralnego, lecz powinno być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu.

Uzasadnienie zarządzenia będącego przedmiotem skargi w niniejszej sprawie nie odpowiada tym wymogom. Stawia ono bowiem jedynie wypunktowane pod adresem dyrektora zarzuty, z których żaden nie został w jakikolwiek sposób uargumentowany. Brak tej argumentacji, niewskazanie konkretnego przepisu prawa, który nakładał na dyrektora konkretny obowiązek, nierealizowany przezeń prowadzi do konkluzji, że zaskarżone zarządzenie dotknięte jest istotnym naruszeniem prawa - w istocie nie zawiera bowiem uzasadnienia i nie pozwala na ocenę, czy w sprawie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek" w myśl art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Z akt sprawy wynika, że kierowana placówka funkcjonuje bez zastrzeżeń. Cieszy się szerokim poparciem rodziców, o czym świadczy pismo Rady Rodziców, którzy bardzo pochlebnie wyrazili stanowisko o nienagannej pracy skarżącej oraz zaletach przedszkola funkcjonującego pod jej kierownictwem.

Charakter wymienionych "przewinień" nie nosi cech analogicznych do zwolnienia tzw. dyscyplinarnego, o jakim można mówić w świetle art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Mając na względzie powyższe uchybienia prawa materialnego, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia na podstawie art. 147 ustawy z dn. 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zaś o niewykonalności tego aktu orzekł na podstawie art. 152 tej ustawy.