Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Marek Leszczyński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. akt III SA/Po 877/21 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 6 kwietnia 2021 r. nr 93/20/2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej producentowi rolnemu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla postanowienie Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 6 kwietnia 2021 roku nr 93/20/2021 oraz poprzedzające go postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 26 lutego 2021 roku nr P287.8110.9.2021.RS/PO; 3. zasądza od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu na rzecz J. K. kwotę 1020 (jeden tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Po 877/21, oddalił skargę J. K. (dalej: skarżący, strona) na postanowienie Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu (dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy) z dnia 6 kwietnia 2021 r., nr 93/20/2021, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej producentowi rolnemu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Skarżący 18 grudnia 2020 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Środzie Wielkopolskiej wniosek o przyznanie pomocy producentowi świń, będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym i średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika 1 do rozporządzenia nr 702/2014, któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku rolnym spowodowanymi epidemią COVID – 19. Wniosek ten w dniu 28 grudnia 2020 r. wpłynął do właściwego miejscowo dla skarżącego - Biura Powiatowego w Poznaniu.

Kierownik Biura Powiatowego w Poznaniu (dalej: Kierownik Biura, organ I instancji) wydał w dniu 26 lutego 2021 r. postanowienie nr BP287.8110.9.2021.RS/PO o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na fakt, że wniosek został złożony po terminie.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący.

Dyrektor ARiMR postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2021 r., nr 93/20/2021, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił, że ostatnim dniem przyjmowania wniosków był 21 grudnia 2020 r., a w przypadku złożenia wniosku po tej dacie nie wszczyna się postępowania w sprawie przyznania pomocy. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie ustawodawca wskazał wprost, iż za datę złożenia wniosku uważa się datę wpływu prawidłowo wypełnionego i kompletnego wniosku do biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania producenta świń. Okolicznością bezsporną jest natomiast, iż skarżący złożył wniosek w dniu 18 grudnia 2020 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w Środzie Wielkopolskiej, jednakże wniosek do właściwego miejscowo biura powiatowego ARiMR (BP w Poznaniu) wpłynął w dniu 28 grudnia 2020 r., tj. po terminie.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł skarżący, w której zarzucił naruszenie art. 65 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten powinien znaleźć zastosowanie, skutkujące bezpodstawnym przyjęciem, że złożony przed upływem terminu w organie niewłaściwym wniosek o przyznanie pomocy z 18 grudnia 2020 r. nie został złożony z zachowaniem terminu. Ponadto zarzucił naruszenie art. 15 zzzzzn2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych poprzez jego niezastosowanie i niewyznaczenie skarżącemu terminu 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej producentowi świń w sytuacji, gdy przepis ten winien znaleźć zastosowanie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Po 877/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w poznaniu oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał, że zgodnie z § 13zd ust. 4, 5 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2015, poz. 187 ze zm.; dalej: rozporządzenie): 4. Pomoc, o której mowa w ust. 1 jest przyznawana w drodze decyzji kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta świń, na wniosek tego producenta świń złożony na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej; 5. Wniosek, o którym mowa w ust. 4 składa się do dnia 20 grudnia 2020 r. Za datę złożenia wniosku uznaje się datę wpływu tego wniosku do biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta świń; 6. W przypadku złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 4, po dniu 20 grudnia 2020 r. nie wszczyna się postępowania w sprawie przyznania prawa pomocy.

Zdaniem Sądu I instancji organ zasadnie uznał, że z uwagi na brzmienie § 13 zd ust. 5 zd. 2 rozporządzenia nie ma zastosowania art. 65 § 2 k.p.a., zgodnie z którym podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Wskazany wyżej ogólny przepis k.p.a., odczytywany łącznie z art. 65 § 1 k.p.a. regulującym badanie przez organy właściwości i przekazywanie spraw dotyczy bowiem sytuacji, gdy przepisy odrębne nie stanowią inaczej. Pomoc producentom świń, którym zagraża utrata płynności finansowego w związku z epidemią COVID – 19 została uregulowana w rozporządzeniu Rady Ministrów z 27 stycznia 2015r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – zmianą tego rozporządzenia z 2 grudnia 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 2164). Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz.U. 2014, poz. 1438 ze zm.). W tej ustawie określone zostały szczególne zasady postępowań administracyjnych w sprawach z zakresu właściwości Agencji. Zgodnie z art. 10a ust. 1 tej ustawy: jeżeli przepis ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81. Z uwagi na odrębną regulację dotyczącą daty skutecznego złożenia wniosku wynikającą z treści § 13zd ust. 4 rozporządzenia przepis art. 65 § 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania.

Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że powyższy termin jest terminem materialnoprawnym. Z jego upływem nie ma bowiem możliwości realizacji prawa do uzyskania wnioskowanej pomocy. Do tego terminu nie znajdują również zastosowania przepisy regulujące przywrócenie terminu wskazane w art. 58 – 60 k.p.a.

W ocenie Sądu I instancji nie było w niniejszej sprawie podstaw do zastosowania art. 15 zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (obecnie Dz.U. z 2021 r., poz. 2095). Przepis ten dodano na mocy ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 2255), zmieniającej po raz kolejny ustawę z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842). Jego wprowadzenie niwelowało skutki uchylenia art. 15 zzr, wskazującego, że w okresie epidemii terminy nie rozpoczynają się a rozpoczęte ulegają zawieszeniu.

Dalej Sąd I instancji przywołał i przeanalizował treść przepisu art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 i stwierdził, że przepis ten obejmuje wszelkie sytuacje uchybienia terminu mające miejsce w okresie epidemii (stan epidemii ogłoszono od 20 marca 2020 r. na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. z 2020 r., poz. 491). Uznanie jednak, że obejmuje wszystkie terminy prawa materialnego czy procesowego jest chybiony. Dotyczy on bowiem ochrony obywatela przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu w określonych sytuacjach spowodowanych trudnościami wynikającymi ze stanu epidemii. Wymaga więc odniesienia się do konkretnej sytuacji i przepisów ją regulujących.

Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie złożenie wniosku o przyznanie pomocy finansowej nie jest terminem wskazanym w art. 15 zzzzzn2 pkt 1, 3-6 ustawy COVID – 19. Wniosek o pomoc nie stanowi roszczenia, czy wierzytelności. Ocena, które czynności dokonywane przez stronę można uznać za kształtujące jej prawa i obowiązki w rozumieniu art. 15 zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 ustawy COVID - 19 wymaga każdorazowego odniesienia do konkretnej regulacji materialno-prawnej, która właśnie kształtuje prawo lub obowiązek strony. Znajdujący zastosowanie w niniejszej sprawie przepis § 13zd rozporządzenia dotyczący udzielania pomocy finansowej przez Agencję w latach 2020 i 2021 został wprowadzony zmianą rozporządzenia z 2 grudnia 2020 r. jako akt jednorazowy (Dz.U. z 2020 r., poz. 2164). Umożliwił on producentom świń zagrożonym utratą płynności w związku z ograniczeniami na rynku rolnym spowodowanymi epidemią COVID – 19 skorzystanie z pomocy finansowej. Pomoc ta została uzależniona jednak od spełnienia określonych w tym przepisie warunków.

Dalej Sąd I instancji powołał się na projekt rozporządzenia zmieniającego (druk RM-110-224-20) i wskazał, że szczegółowe regulacje wprowadzone zostały na czas epidemii, w zamkniętym okresie (lata 2020, 2021). Termin złożenia wniosku w organie właściwym do 20 grudnia 2020 r. nie podlega przywróceniu w trybie art. 15 zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 ustawy COVId-19. Samo złożenie wniosku nie jest czynnością kształtującą prawo do udzielenia pomocy, brak jego złożenia nie skutkuje bowiem odmową przyznania prawa a odmową wszczęcia postępowania. I choć finalny skutek takich rozstrzygnięć jest ten sam – strona nie uzyskuje pomocy finansowej, to jednak samo złożenie wniosku czynnością taką z uwagi na skutek procesowy nie jest.

Dodatkowo Sąd I instancji wyjaśnił, że w przepisie 13zd wskazano szereg innych warunków jakie należy wypełnić celem uzyskania pomocy, w tym złożenia określonych dokumentów i oświadczeń. W ustawie COVID – 19 uregulowano również kwestie złożenia po terminie oświadczeń przez Agencję (art. 15 zzzzx), co wskazuje na nie tak szeroki zakres zastosowania art. 15 zzzzzn2, jak wskazywał skarżący w skardze. Przepis art. 15zzzzx ustawy Covid - 19 nie dotyczy przedmiotowego wniosku.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1, art. 175 § 1 i art. 176 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok w całości, a na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 13zd ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poprzez jego błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że ustanowiony przedmiotowym przepisem termin na złożenie wniosku, o którym mowa w § 13zd ust. 4 rzeczonego rozporządzenia nie jest terminem, o którym mowa w art. 15zzzzzn2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w szczególności terminem od zachowania którego jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej ani terminem do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15zzzzzn2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, poprzez jego niezastosowanie i niewyznaczenie skarżącemu terminu 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej producentowi świń w sytuacji, gdy przepis ten winien znaleźć zastosowanie, albowiem przedmiotowy termin do złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej, o którym mowa w § 13zd ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ma charakter terminu, o którym mowa w przedmiotowym art. 15zzzzzn2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 7 marca 2022 r. oświadczył dodatkowo, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.

Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie, w oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a., zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy.

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.

Skargę kasacyjną oparto o obie podstawy. Podkreślenia jednak wymaga, że w skardze kasacyjnej ustalony przez organy i Sąd I instancji stan faktyczny nie jest podważany przez skarżącego kasacyjnie, zaś zarzut naruszenia przepisów postępowania przeplata się z zarzutem naruszenia prawa materialnego (są one względem siebie komplementarne). Zatem ze względu na powyższe oraz ze względu na istotę poruszanych w nich zagadnień, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie niniejszym postanowił rozpoznać oba te zarzuty kasacyjne łącznie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne są oba zarzuty podniesione w pkt 1 i w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej.

Zgodnie z § 13zd ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 187; dalej: rozporządzenie – § 13zd dodany został przez § 1 rozporządzenia z dnia 2 grudnia 2020 r. – Dz. U. z 2020 r., poz. 2164, zmieniającego nin. rozporządzenie z dniem 5 grudnia 2020 r.), w 2020 i 2021 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi świń. Z kolei z ust. 5 tego przepisu wynika, że wniosek, o którym mowa w ust. 4, składa się do dnia 20 grudnia 2020 r. Za datę złożenia wniosku uznaje się datę wpływu tego wniosku do biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta świń. Natomiast ust. 6 tego przepisu stanowi, że w przypadku złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 4, po dniu 20 grudnia 2020 r., nie wszczyna się postępowania w sprawie przyznania pomocy.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę orzekania wynika, że organy obu instancji stwierdziły, że skoro termin do złożenia wniosku upływał 20 grudnia 2020 r., zaś wniosek skarżącego złożony został skutecznie dopiero w dniu 28 grudnia 2020 r., to z tej przyczyny należało odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zdaniem organów brak także było podstaw do przywrócenia terminu czy też powiadomienia skarżącego o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Stanowisko to Sąd I instancji uznał za prawidłowe. Skarżący kasacyjnie zakwestionował powyższe wywody Sądu I instancji w zakresie wskazanym powyżej.

Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego organy oraz Sąd I instancji nie mają racji. Jak stanowi art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19 - (dodany ustawą z 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 2255, dalej: ustawa zmieniająca), który wszedł w życie dnia 16 grudnia 2020 r. - w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. Zgodnie zaś z ust. 2 tego przepisu, w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.

Problematyka art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Sąd w niniejszym składzie w pełni akceptuje stanowisko NSA wyrażone m.in. w wyrokach z dnia 20 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 907/22, oraz z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. akt I GSK 1072/22), wskazujące, że odkodowanie treści normy zawartej w przepisie art. 15zzzzzn2 ustawy COVID - 19 dotyczącym biegu terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki oraz zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, wymaga odwołania się do celu wprowadzenia przez ustawodawcę tego przepisu. NSA wskazał w tych wyrokach, że celem takiej regulacji było zagwarantowanie stronie prawa do bezpiecznego pod kątem zdrowia udziału w postępowaniu administracyjnym oraz zapewnienie skutecznej ochrony obywateli przed negatywnymi skutkami uchybienia terminom w czasie pandemii koronawirusa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zamiarem ustawodawcy było stworzenie w okresie trwania stanu epidemii dodatkowej, szerokiej ochrony prawnej w postępowaniu administracyjnym dla stron, które nie dochowały terminów przewidzianych prawem administracyjnym.

Kierując się zatem wykładnią celowościową i funkcjonalną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanych orzeczeniach przyjąć trzeba, że przepis art. 15zzzzzn2 ustawy COVID – 19 wprowadzający szczególny tryb przywrócenia terminu w okresie trwania stanu epidemii ma zastosowanie do regulacji zawartych w prawie administracyjnym w szerokim znaczeniu. Intencją ustawodawcy było bowiem objęcie zakresem tego przepisu wszystkich przepisów, w tym również prawa materialnego, które regulują relacje pomiędzy obywatelem a organami państwa, aby obywatel nie ponosił negatywnych konsekwencji nieterminowego dopełnienia obowiązków. Od przewidzianego w tym przepisie obowiązku zawiadomienia strony o uchybieniu terminu oraz wyznaczenia stronie 30 dni na złożenie wniosku o jego przywrócenie nie przewidziano żadnych wyjątków.

W ocenie składu orzekającego NSA w sprawie niniejszej stwierdzić zatem trzeba, że ma rację skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że w komentowanym przepisie ustawodawca ograniczył zakres zastosowania, wynikającego dla organu obowiązku, zawiadomienia strony o przekroczeniu terminu, do sytuacji w jakikolwiek sposób spowodowanych pandemią koronawirusa. Sąd ten zatem w sposób nieuprawniony zmodyfikował dyspozycję przedmiotowego przepisu poprzez ograniczenie liczby i rodzajów terminów, do których może on mieć zastosowanie, poprzez wprowadzenie dodatkowego kryterium, które nie zostało w tym przepisie przewidziane.

W tym względzie podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się jednoznacznie, że w art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID – 19 ustawodawca odwołuje się do stwierdzenia uchybienia terminu przewidzianego "przepisami prawa administracyjnego", co wskazuje na to, że chodzi o wszystkie przepisy wchodzące w skład tej dziedziny prawa. Przy czym zauważenia wymaga, że do postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego w sprawie niniejszej stosuje się przepisy prawa administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1505), jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81.

Podkreślenia też wymaga, że cechą wspólną omawianych terminów wymienionych w art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 jest to, że są to terminy, których upływ powoduje, że strona traci prawo żądania ukształtowania jej sytuacji prawnej poprzez podjęcie przez organ określonego rozstrzygnięcia. Jednocześnie w ust. 2 i w ust. 3 art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID – 19 ustawodawca wprost dopuścił możliwość złożenia wniosku o ich przywrócenie odwołując się przy tym do art. 58 § 2 k.p.a., a więc do konstrukcji prawa procesowego dotyczącej wyłącznie terminów procesowych. Analiza treści tego przepisu niewątpliwie wskazuje, że z woli ustawodawcy w okresie stanu epidemii dopuszczalne stało się przywrócenie także terminów materialnych, które zgodnie z obowiązującym systemem prawa nie można przywrócić i których upływ oznacza utratę roszczenia, czy ochrony prawnej.

Dokonując analizy niniejszej sprawy należy wskazać, że termin z § 13zd ust. 5 rozporządzenia jest terminem prawa materialnego, natomiast art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19 jest regulacją szczególną w stosunku do tego przepisu. Oznacza to, że po wpłynięciu do organu wniosku w dniu 28 grudnia 2020 r., organ zobowiązany był zawiadomić skarżącego o uchybieniu terminu do złożenia wniosku i wyznaczyć trzydziestodniowy termin do złożenia ewentualnego wniosku o przywrócenie uchybionego terminu.

W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego Sąd I instancji nie wyjaśnił, z jakiej to przyczyny uznał, że złożenie wniosku o przyznanie pomocy finansowej nie stanowi czynności kształtujących prawa i obowiązki strony. Przecież od tego, czy wniosek złożony zostanie w terminie zależy, czy powstanie (oczywiście po spełnieniu pozostałych wymaganych prawem warunków) uprawnienie do otrzymania dotacji bądź takie uprawnienie nie powstanie. Przecież jak już wyżej wskazano, cechą wspólną terminów, o których mowa w art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 jest bowiem to, że są to terminy, których upływ powoduje, że strona traci prawo żądania ukształtowania jej sytuacji prawnej poprzez podjęcie przez organ określonego rozstrzygnięcia.

Nie można się też zgodzić z poglądem Sądu I instancji, że "samo złożeniu wniosku nie jest czynnością kształtującą prawo do udzielenia pomocy, brak jego złożenia nie skutkuje bowiem odmową przyznania prawa a odmową wszczęcia postępowania". W tej mierze zauważenia wymaga, że brak złożenia wniosku nie powoduje odmowy wszczęcia postępowania, bo organ w takim przypadku nie jest zobowiązany do podejmowania żadnych czynności. Dopiero natomiast złożenie wniosku po terminie określonym w § 13zd ust. 5 rozporządzenia powoduje, że organ musi podjąć stosowne czynności.

W tym miejscu podkreślenia także wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje podgląd, że przepis art. art. 15 zzzzzn2 ust. 2 ustawy COVID-19 nie przewiduje innych przesłanek przywrócenia terminu, niż przewidziane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, wprowadza jedynie dodatkowy tryb poinformowania strony o fakcie uchybienia i wydłuża - z siedmiu do trzydziestu dni - termin do złożenia prośby o przywrócenie. Pomimo więc, że z przepisu tego nie wynika, według jakich zasad organy administracji powinny rozpatrywać wnioski o przywrócenie terminów prawa administracyjnego, to jednak skoro ustawodawca nawiązał w ust. 3 tego przepisu wprost do art. 58 k.p.a., to należy przyjąć, że jego intencją było, aby wnioski tego rodzaju rozpatrywane były właśnie w oparciu o przepisy k.p.a. Podkreśla się też, że przepis art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19 nie funkcjonuje samodzielnie i nie może stanowić wyłącznej podstawy do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu. Przepis ten formułuje obowiązek organu w zakresie poinformowania o uchybieniu i możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu, ale samo rozpoznanie wniosku odbywa się w oparciu o przesłanki określające podstawę do przywrócenia terminu określone w art. 58 k.p.a. (por. cyt. już wyrok NSA z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. akt I GSK 1072/22 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 84/22).

Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią przedstawioną wyżej ocenę prawną.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz postanowienia organów obu instancji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).