Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę.

U z a s a d n i e n i e:

Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] października 2019 r., na podstawie art. 1 ust. 2 i 3, art. 2 pkt. 5, 11, art. 4, art. 5, art. 10, art. 13, art. 15, art. 18, art. 22, art. 28 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 2134), zwanej dalej: "u.p.p.w.d.", art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1952), zwanej dalej: "u.ś.r.", odmówił świadczenia wychowawczego na: P. L. na okres od 2019-07-01 do 2021-05-31.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, organ wskazał, że skarżący, tj. P. L., [...].07.2019r. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres 2019/2021 na rzecz dziecka P. L..

W ocenie organu, istotnym kryterium dla przyznania świadczenia wychowawczego nie jest rozstrzyganie o władzy rodzicielskiej, ale taktyczne sprawowanie opieki nad dzieckiem, w tym rzeczywiste przebywanie dziecka u danego rodzica. Zatem dla ustalenia komu przysługuje świadczenie decydujące znaczenie ma kto sprawuje opiekę nad dzieckiem, a nie komu powierzono opiekę. Spośród kryteriów, od których spełnienia należy uznanie, że dana osoba mieszcząca się w katalogu osób uprawnionych w art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d., sprawuje opiekę nad dzieckiem, znaczące miejsce zajmuje kryterium wspólnego zamieszkiwania z dzieckiem.

Organ ustalił, że zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego w T. z dnia [...].01.2012 r. sygn. akt I [...] władza rodzicielska nad synem P. L. została powierzona jego matce, a skarżącemu ograniczono ją do współdecydowania o najważniejszych sprawach dziecka, w tym o wyjazdach za granicę, zmianie miejsca zamieszkania, wyborze szkoły, sposobie leczenia w przypadku hospitalizacji.

Organ ustalił też, że kontakty skarżącego z synem uregulowane zostały w ugodzie mediacyjnej z dnia [...].02.2015 r., sygn. akt. [...] z której wynika, że utrzymuje on regularny kontakt z synem (pobyty w miejscu zamieszkania skarżącego, spędzanie czasu w określonym ugodą wymiarze, święta, wakacje i ferie). Jak stwierdził organ, powyższe ustalenia nie zmieniają faktu, że zgodnie z ustaleniami wywiadów środowiskowych przeprowadzonych w miejscu zamieszkania skarżącego oraz matki dziecka, syn mieszka ze swoją matką w W. i to matka sprawuje nad nim opiekę zgodnie z ustaloną orzecznictwem sądowym wykładnią pojęcia "faktyczne sprawowanie opieki".

Organ uznał, że analiza treści wyroku z dnia [...].01.2012 r. oraz ugody mediacyjnej z dnia [...].02.2018 r. nie pozwała również na stwierdzenie, że sprawują rodzice P. L. sprawują nad nim opiekę w porównywalnych okresach, co jednoznacznie wyklucza opiekę naprzemienną.

W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżący wniósł o jej zmianę poprzez przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz skarżącego, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1/ rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj.

a) art. 4 ust. 2 pkt. 1 u.p.p.w.d., poprzez uznanie, że małoletni mieszka ze swoją matką w W., co stanowi jedyne kryterium do uznania, że wyłącznie matka sprawuje faktyczną opiekę nad małoletnim synem,

b) art. 22 u.p.p.w.d., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji, jego niezastosowanie z uwagi na uznanie przez organ, iż skarżący nie sprawuje w faktycznej opieki nad dzieckiem, podczas gdy sprawowanie faktycznej opieki nad dzieckiem rozumieć należy przede wszystkim jako podejmowanie decyzji w istotnych sprawach go dotyczących i wpływanie na jego wychowanie oraz utrzymywanie go, co znajduje swoje odzwierciedlenie w ugruntowanym orzecznictwie;

2/ naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść decyzji, tj.:

a) art. 7 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i zastosowanie nieprawidłowych norm prawnych,

b) art. 8 k.p.a., poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od aktualnej oraz utrwalonej praktyki wyznaczonej przez orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego,

c) art. 77 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego,

d) art. 39 k.p.a., polegające na naruszenie zasady doręczenia pism przez organ administracji publicznej za pokwitowaniem poprzez nadanie decyzji administracyjnej na adres do doręczeń skarżącego zwykłym listem, a nie za potwierdzeniem odbioru.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, co następuje:

Organ nie posiada kompetencji do badania zagadnienia opieki naprzemiennej, albowiem jest to wyłącznie uprawnienie sądów powszechnych. Okoliczność ta znajduje swoje odzwierciedlenie w najnowszej tezie Naczelnego Sądu Administracyjnego w brzmieniu: ,,(...) Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad dziećmi, gdy chodzi o rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub w rozłączeniu, należą do kategorii spraw cywilnych (rodzinnych), podlegających wyłącznej właściwości sądów powszechnych. Tak więc jeśli fakt opieki naprzemiennej nie wynika ze stosownego orzeczenia sądu cywilnego, wydanego w oparciu o prawo rodzinne i opiekuńcze, to organ rozstrzygający w przedmiocie świadczenia wychowawczego, nie może samodzielnie, w ramach tego postępowania, ustalać w jaki sposób, w danym przypadku, faktycznie jest sprawowana opieka nad dzieckiem, czy nosi znamiona opieki naprzemiennej. (wyrok NSA z dnia 12.02.2019 r., sygn. akt I OSK 2059/18). Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, gdzie zarówno z treści wyroku rozwodowego jak i protokołu ugody mediacyjnej nie zawarto postanowień dotyczących sprawowania opieki naprzemiennej przez rodziców nad małoletnim P.L.

Brak w uzasadnieniu wyjaśnienia przez organ jak rozumie sprawowanie faktycznej opieki w tym konkretnym przypadku przez matkę chłopca oraz dlaczego odmawia przyznaniu takiej oceny sprawowaniu opieki nad dzieckiem przez ojca. Organ nie podał również kryteriów jakie wziął przy ocenie sprawowania faktycznej opieki nad dzieckiem.

Sprawowanie faktycznej opieki jest spełnione, gdyż syn przebywa u Skarżącego, który pomimo ograniczonych praw rodzicielskich ma prawo do współdecydowania o najważniejszych jego sprawach, o wyjazdach za granicę, zmianie miejsca zamieszkania, wyborze szkoły, sposobie leczenia w przypadku hospitalizacji. Okoliczności te pozwalają na uznanie, że skarżący spełnia wszystkie przesłanki pozwalające na przyznanie świadczenia wychowawczego.

Skarżący skutecznie zapoznał się z treścią decyzji w dniu [...] listopada 2019r., co umożliwia mu w ustawowym terminie złożenie niniejszego odwołania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr SKO- 82-881/19, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d., oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy oparł o następujące ustalenia i rozważania:

Jak wynika z informacji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. w okresie zasiłkowym 2018/2019 oraz obecnie na okres zasiłkowy 2019/2021 świadczenie wychowawcze było już przyznane decyzjami ostatecznymi matce dziecka - M. M.. Jednocześnie na okres zasiłkowy 2019/2021 wniosek o to świadczenie w dniu [...] lipca 2019 r. złożył też skarżący. Z akt sprawy wynika, że wyrokiem z dnia [...] stycznia 2012 r. Sąd Okręgowy w T. rozwiązał małżeństwo M. L. i P. L., a władzę rodzicielską nad małoletnim P. powierzył matce dziecka i ograniczył tą władzę ojcu do współdecydowania o najważniejszych sprawach dziecka. Dnia [...] lutego 2015 r. Sąd Rejonowy III Wydział Rodzinny i Nieletnich zatwierdził ugodę mediacyjną w sprawie kontaktów odwołującego z synem. Z wywiadów środowiskowych, przeprowadzonych u odwołującego oraz u matki dziecka wynika, że skarżący mieszka w W. z matką, ojczymem W. M. oraz przyrodnim rodzeństwem, prowadząc jednoosobowe gospodarstwo domowe.

W tym stanie faktycznym należało ocenić, które z rodziców sprawuje faktyczną opiekę nad dzieckiem, a w konsekwencji, któremu z rodziców przysługuje przedmiotowe świadczenie.

W przekonaniu Kolegium Odwoławczego, organ I instancji właściwie ocenił, że faktyczną opiekę nad dzieckiem sprawuje jego matka. P. L. mieszka z nią oraz z ojczymem i przyrodnim rodzeństwem, prowadząc wspólne gospodarstwo domowe. Jest on członkiem 5-osobowej rodziny. Na utrzymanie syna skarżący płaci alimenty w wysokości [...] zł miesięcznie. Wspólne zamieszkiwanie P. L. z matką w jej miejscu zamieszkania, potwierdza jednocześnie, że faktyczna opieka jest sprawowana przez nią, a nie przez skarżącego. Ugoda mediacyjna reguluje jedynie sposób kontaktów ojca z dzieckiem, tj. w parzyste weekendy roku poza miejscem zamieszkania matki, w ferie, święta, wakacje. Jakkolwiek ustalone w tej ugodzie kontakty są systematyczne, niewątpliwie jednak większą część czasu dziecko przebywa pod opieką matki.

Ponadto matce organ w W. przyznał już decyzją ostateczną przedmiotowe świadczenie na okres zasiłkowy 2019/2021, tym samym o ile zaszłyby ku temu ważkie przyczyny, należałoby w pierwszej kolejności wzruszyć pierwotną decyzję w trybie nadzwyczajnym. Jednakże w ocenie Kolegium Odwoławczego analiza stanu faktycznego nie daje podstaw aby nawet w postępowaniu zwykłym przyznać prawo stronie do tego świadczenia.

Wbrew zarzutom strony materiał dowodowy został zebrany w całości i nie budzi wątpliwości, potwierdzając, że faktyczną opiekę nad P. L. sprawuje jego matka.

W skardze złożonej do Sądu, skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz skarżącego,

ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji organu I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżący wysunął tożsame zarzuty, jakie zawarł w odwołaniu z tą różnicą, że zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. rozbudował, poprzez wskazanie, że polega on na naruszeniu obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, poprzez odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyłącznie do sentencji wyroku rozwodowego wydanego przez Sąd Okręgowy w T. z dnia [...] stycznia 2012r., ugody mediacyjnej z dnia [...] lutego 2015r. zatwierdzonej przez Sąd Rejonowy w T., przeprowadzonego wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania dziecka oraz do okoliczności, że organ administracyjny w W. przyznał już decyzją ostateczną przedmiotowe świadczenie na okres zasiłkowy 2019/2021.

Pominął natomiast zarzut naruszenia art. art. 39 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył zawarty w odwołaniu argument, że organy administracyjne nie posiadają kompetencji do badania zagadnienia opieki naprzemiennej, albowiem jest to wyłącznie uprawnienie sądów powszechnych. Strona podniosła, że sytuacja taka ma miejsce w przedmiotowej sprawie, gdzie z zarówno z treści wyroku rozwodowego jak i protokołu ugody mediacyjnej nie zawarto postanowień dotyczących sprawowania opieki naprzemiennej przez rodziców nad małoletnim P.L.. Skarżący zarzucił, że organy obu instancji wyłącznie w dwóch zdaniach odniosły się do treści samej ugody mediacyjnej dotyczącej kontaktów skarżącego z synem oraz wywiadów środowiskowych stwierdzając, że jakkolwiek ustalone w ugodzie kontakty są systematycznie, to jednak większą część czasu dziecko przebywa pod opieką matki.

Strona zarzuciła też, że organy nie wyjaśniły jak rozumieją sprawowanie faktycznej opieki w tym konkretnym przypadku przez matkę chłopca oraz dlaczego odmawia przyznaniu takiej oceny sprawowaniu opieki nad dzieckiem przez ojca. Organ nie podał również kryteriów jakie wziął przy ocenie sprawowania faktycznej opieki nad dzieckiem. Podnieść należy, że samo uzasadnienie decyzji skupia się przede wszystkim na wywodzie prawnym dotyczącym faktycznie sprawowanej opieki na dzieckiem bez jakiegokolwiek odniesienia się do przedmiotowej sytuacji życiowej skarżącego, a nie na analizie faktycznej sprawy.

Skarżący wywodził, że w odwołaniu od decyzji organu I stopnia podał liczne przykłady orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym NSA że badanie okoliczności opieki naprzemiennej należy wyłącznie do kompetencji sądów powszechnych, do których Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się w żaden sposób, co powoduje, że organ wydający decyzję przekroczył swoje kompetencje w zakresie badania tychże okoliczności.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu, oraz prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy u.p.p.w.d.. Celem tej regulacji jest udzielenie przez Państwo rodzicom (opiekunom) dzieci pomocy w wychowaniu dzieci w formie częściowego pokrycia wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (świadczenie wychowawcze).

Jak wynika z art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d., świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu albo opiekunowi prawnemu dziecka. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 22 zdanie 1 ww. ustawy, że w przypadku zbiegu praw rodziców, opiekunów prawnych lub faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych lub faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem.

W świetle art. 5 ust. 1 ww. ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy, w wysokości 500,00 zł. miesięcznie na dziecko w rodzinie. Jak natomiast stanowi art. 5 ust. 2a ustawy w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego.

Zagadnienie oceny sytuacji, którą określa powyższy przepis, jako "opiekę naprzemienną" jest zagadnieniem, które orzecznictwo oceniało w różny sposób. Z jednej strony przyjmowano, że opieka naprzemienna nie musi wynikać z orzeczenia sądu powszechnego, zwłaszcza kiedy orzeczenie takie zapadło przed wejściem w życie u.p.p.w.d., gdy pojęcie opieki naprzemiennej nie było znane, lecz z okoliczności faktycznych, związanych ze sprawowaniem opieki nad dziećmi, gdy chodzi o rodziców rozwiedzionych. W takich sytuacjach organy winny oceniać okoliczności faktyczne, tj. czy rodzice sprawują opieką nad dzieckiem (dziećmi), w taki sposób, że dziecko naprzemiennie pozostaje pod ich wyłączną pieczą w porównywalnych okresach (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt.: I OSK 1378/17; wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt.: II SA/Łd 918/17; wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt.: II SA/Łd 958/16).

Z drugiej strony orzecznictwo przyjmuje, że jeśli fakt opieki naprzemiennej nie wynika ze stosownego orzeczenia sądu cywilnego, wydanego w oparciu o prawo rodzinne i opiekuńcze, to organ rozstrzygający w przedmiocie świadczenia wychowawczego, nie może samodzielnie, w ramach tego postępowania, ustalać, że sprawowana opieka nad dzieckiem nosi znamiona opieki naprzemiennej (por. wyroki NSA – z 15 maja 2019 r. I OSK 3668/18, z 11 kwietnia 2019 r. I OSK 2032/17, z 27 marca 2019 r. I OSK 2145/18, z 12 lutego 2019 r. I OSK 2059/18).

Niezależnie jednak na gruncie którego z poglądów należałoby oprzeć analizę zagadnienia, czy w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie przepis art. art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d., to organy słusznie uznały, że brak jest przesłanek do przyjęcia, że skarżący sprawuje opiekę naprzemienną nad swym synem P. L.. Opieka taka nie wynika z wyroku Sądu Okręgowego w T. z dnia [...].01.2012 r., sygn. akt [...], zgodnie z którym władza rodzicielska nad synem P. L. została powierzona jego matce, a skarżącemu ograniczono ją do współdecydowania o najważniejszych sprawach dziecka, w tym o wyjazdach za granicę, zmianie miejsca zamieszkania, wyborze szkoły, sposobie leczenia w przypadku hospitalizacji, wyborze zajęć dodatkowych dla małoletniego. Opieka naprzemienna nie wynika również z zatwierdzonej przez Sąd Rejonowy w T. ugody mediacyjnej z dnia [...].02.2015 r., sygn. akt. [...] której treść wskazuje, że charakter kontaktów ogranicza się do pobytów syna w miejscu zamieszkania skarżącego, spędzanie czasu w parzyste weekendy roku poza miejscem zamieszkania matki, w ferie, święta, wakacje.

Ustalone przez organy fakty, wynikające z orzeczeń sądów powszechnych, tak, co do rozstrzygnięcia o powierzeniu matce dziecka władzy rodzicielskiej i ograniczeniu jej skarżącemu, jak i co do zakresu kontaktów skarżącego z dzieckiem, nie mogą rzecz jasna świadczyć o sprawowaniu przez rodziców P. L. określonej w art. 5 ust. 2 u.p.p.w.d. opieki naprzemiennej.

Tym bardziej wnioski takie wypływają z zaprezentowanego w skardze stanowiska, że opieka naprzemienna winna wynikać z orzeczenia sądu, którego brak.

Jak już to jednak podkreślono wyżej, niezależnie od tego, który pogląd uznać za słuszny w zakresie wykładni pojęcia opieki naprzemiennej, niezbędnym elementem sprawowania takiej opieki jest równy i porównywalny podział tego obowiązku. Opiekę naprzemienną bowiem cechuje równość pomiędzy rodzicami w sprawowaniu pieczy nad dzieckiem, które mieszka i koncentruje swoje sprawy życiowe na zmianę u obojga rodziców, co w przedmiotowej sprawie nie zachodzi.

Reasumując uznać należy, że wskazany przez skarżącego faktyczny sposób wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywania kontaktów z dzieckiem oraz fakt wywiązywania się przez skarżącego z obowiązku alimentacyjnego nie mogą być wystarczające do uznania, że dziecko pozostaje pod opieką naprzemienną obojga rodziców. Należało więc uznać, że opiekę nad nim sprawuje jego matka i dlatego też ona wyłącznie uprawniona jest do ww. świadczenia na podstawie art. 22 zdanie 1 omawianej ustawy.

Uznawszy zatem zarzuty podniesione w skardze za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę.

J. Wichrowski J. Bortkiewicz G. Saniewski