I SA/Rz 96/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-04-07	
Data wpływu	2022-01-31	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie	
Sędziowie	Małgorzata Niedobylska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6550	
Hasła tematyczne	Środki unijne	
Skarżony organ	Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 217; art. 27 ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549; art. 60; Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608; art. 4 ust. 1 lit. a; Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)
Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8; art. 4 ust. 8; Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jarosław Szaro, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, Sędzia WSA Grzegorz Panek, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2022 r. spraw ze skarg "A." na decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2021 r. – nr [...] w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2019 rok, – nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2019 rok, – nr [...] w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi ograniczeniami (ONW) na 2019 rok oddala skargi.	
Uzasadnienie
I SA/Rz 96/22

UZASADNIENIE

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa w R., po rozpatrzeniu odwołań "A."

z siedzibą w L. (dalej: Spółka/Skarżąca), wydał następujące rozstrzygnięcia:

1) decyzją z [...] listopada 2021r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w P. z [...] sierpnia 2021r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania Spółce płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW 2014-2020, na 2019r.,

2) decyzją z [...]listopada 2021r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z [...] sierpnia 2021r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania Spółce płatności

w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2019r.,

3) decyzją z [...]listopada 2021r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z [...] sierpnia 2021r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania Spółce płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2019r.

W stanach faktycznych przedmiotowych spraw Spółka wystąpiła o przyznanie jej płatności do działek rolnych o pow. 85,46 ha - w przypadku płatności bezpośrednich, tj. jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej (redystrybucyjnej), 57,76 ha i 12,10 ha - w przypadku płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej oraz 82,02 ha – w przypadku płatności ONW.

Dokonując administracyjnej kontroli wniosków Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił, na podstawie posiadanych przez siebie informacji, że Spółka posiada tego samego reprezentanta (A.O.) co "B."

z siedzibą w Ł. (dalej "B."), która również ma status producenta rolnego i występuje z wnioskami o przyznawanie jej dopłat do produkcji rolnej, tożsamych z tymi, o które ubiega się Spółka. Oba podmioty posiadały także wspólny adres do korespondencji, w miejscowości Lipa, a także, od 2015r., występowały

z wnioskami o przyznanie płatności bezpośrednich, ONW oraz rolno-środowiskowo-klimatycznych.

W trakcie przeprowadzonych postępowań ustalano, że Spółka powstała

7 listopada 2011r., a 1 grudnia tego roku została zarejestrowana w Krajowym Rejestrze Sądowym (KRS). Jej jedynym wspólnikiem jest "C.",

z siedzibą w D. (dalej "C.").

W skład zarządu skarżącej Spółki wchodzili: J.O. – prezes zarządu, A.O. – prezes zarządu. Jej prokurentem jest zaś M.O.. Taki stan obowiązywał do 13 października 2020r., albowiem od tej daty jedynym członkiem zarządu spółki, pełniącym funkcję jej prezesa jest A.O..

"B." powstała również 7 listopada 2011r., a w KRS została zarejestrowana

5 grudnia 2011r. Jej jedynym wspólnikiem jest "C.". W skład zarządu "A." wchodzili: J.O. – prezes zarządu, A.O. – prezes zarządu. Jej prokurentem jest zaś M.O.. Taki stan obowiązywał do 13 października 2020r., albowiem od tej daty jedynym członkiem zarządu spółki, pełniącym funkcję jej prezesa jest A.O..

"C." powstała 26 października 2011r. Ma ona 7 wspólników, którymi są: A.O., J.O., W.O., J.O., A.O. (tylko do 15 grudnia 2020r.) oraz J.D..

Wnioski o przyznanie płatności "C." składa od 2013r. W 2019r. wystąpiła ona o przyznanie jej płatności do pow. wynoszącej 53,98 ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R., decyzjami z [...] stycznia 2020r., [...] lipca 2020r. i [...] marca 2020r., przyznał jej płatności do tego areału upraw.

Skarżąca Spółka, wzywana przez organ I instancji do złożenia wyjaśnień w zakresie samodzielności ekonomicznej jej gospodarstwa (wezwanie zostało wystosowane do A.O., który figurował w systemie informatycznym ARiMR, jako osoba uprawniona do reprezentacji Skarżącej), w odpowiedzi z 15 maja 2020r., podpisanej przez A.O. zapewniła, że ona sama, a także "B." i "C." są odrębnymi podmiotami, działającymi w samodzielny sposób i prowadzącymi odrębną księgowość. Do pisma załączone zostały: umowy dzierżawy nieruchomości, rejestr zabiegów agrotechnicznych i faktury dokumentujące sprzedaży płodów rolnych.

Z ustaleń organów wynika, że Spółka jest dzierżawcą nieruchomości, stanowiących własność D.D. i J.D. (77,27 ha i 2,78 ha), a także W.O. (9,54 ha i 3,71 ha). Te grunty Spółka zgłosiła do płatności. Natomiast "B." dzierżawi od A.O., jako osoby fizycznej, dwie działki rolne położone w Ł. (nr [...]), o pow. 46,06 ha, a także działkę

w Ł. (działka nr [...]). Łączna powierzchnia dzierżawionych gruntów to 66,84 ha. Usytuowane na nich działki rolne zostały ujęte we wniosku tej spółki

o przyznanie płatności.

Wskazując na powiązania skarżącej Spółki z "B." oraz "C.", a także tworzącymi je, spokrewnionymi ze sobą osobami, organy, w odniesieniu do pierwszych dwóch podmiotów wymieniły następujące, świadczące o tym okoliczności: identyczny sposób zarządzania, korzystanie z usług tych samych podmiotów (podmioty wykonujące zabiegi agrotechniczne, doradcy rolni, prawnicy). Oprócz tego zauważono, że obie spółki, tj. skarżąca i "B.", posiadają niewielkie zaplecze do wykonywania działalności rolnej. Chodzi tu o pozostający w ich dyspozycji sprzęt, tj. kosiarkę, grabarkę, owijarkę do bel.

Zarówno skarżąca Spółka, jak i "B." zostały utworzone niemal w tym samym czasie i zawarły umowy dzierżawy. Tak samo rozpoczęły realizację zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego w 2015r., w ramach tego samego pakietu

i wariantu.

Analizując ponoszone przez Skarżącą koszty działalności organy zwróciły uwagę, że kwoty czynszów dzierżawnych (w sumie 57 000,00 zł) znacząco przekraczają przychody uzyskiwane z działalności operacyjnej (13 755,00 zł).

Jako dodatkową okoliczność potwierdzającą brak samodzielności Skarżącej organ II instancji przytoczył symulację wyliczeń dla każdej z płatności, jakie poszczególne podmioty (Skarżąca, "B.", "C.") uzyskałyby, gdyby występowały jako jeden podmiot. Kwota wszystkich trzech płatności wyniosłaby bowiem w tym wypadku 345 834,82 zł. W przypadku natomiast, w którym o płatności wystąpiłyby odrębnie trzy podmioty, kwota płatności wyniosłaby 415 751,19 zł. Wyliczona różnica tych dwóch wartości daje kwotę 69 916,37 zł. Są to oczywiście, co podkreślił organ, orientacyjne wyliczenia, niemniej jednak pozwalają one stwierdzić wyraźną korzyść wynikającą ze stworzenia sztucznych warunków do uzyskania zawyżonej płatności.

Powołując się na poglądy wyrażane w doktrynie organ odwoławczy zaznaczył, że tworzenie sztucznych warunków może następować przez podzielenie jednego gospodarstwa rolnego, w szczególności w związku z tworzeniem wielu spółek, powiązanych ze sobą osobowo, gospodarujących jednak na gruntach, które są przedmiotem współposiadania kilku podmiotów.

Taka sytuacja, zdaniem Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR zachodzi w niniejszych przypadkach, w których Skarżąca, "B." i "C.", utworzone w zbliżonym czasie, mają ten sam przedmiot działalności i stanowią powiązane ze sobą sztuczne twory. Wpływy z dopłat są w zasadzie ich jedynym dochodem. Podmioty te zostały wydzielone w celu wykazania odrębności ich gospodarstw, a to miało służyć uzyskaniu zawyżonych płatności, wynikającemu z pominięcia ograniczeń co do limitów powierzchni i degresywnych stawek poszczególnych płatności. Zgodnie bowiem z art. 8 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE. L. z 2013r. Nr 347, str. 608 ze zm., dalej: rozporządzenie nr 1307/2013), a także przepisami wykonawczymi – art. 106 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE. L. z 2013r. Nr 347, str. 549 ze zm.), art. 6 ust. 2 lit. c Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014r. Nr 227, str. 69 ze zm.), gdy łączna kwota płatności przekracza 2 000 euro, stosuje się współczynnik korygujący.

Degresywność płatności ONW, wynika z § 3 ust. 4 i ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 364 ze zm.).

Jeżeli chodzi o płatności rolnośrodowiskowe, to w tym wypadku degresywność płatności wynika z § 16 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 415

ze zm.).

Stworzenie kilku podmiotów, jedynie pozornie odrębnych, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, umożliwiło Skarżącej obejście zasady degresywności, wyrażonej w przepisach o płatnościach. To zaś, według organu II instancji, stanowi sztuczne działanie, w rozumieniu art. 60 rozporządzenia 1306/2013. Przepis ten stanowi, że bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Skarżąca jest powiązana z "B.", zaś "C.", wspólnik obu podmiotów, występując o płatności, osiągnęła już ich maksymalny pułap, do którego nie odnosi się mechanizm degresywności.

Końcowo organ odwoławczy podkreślił, że wprowadzenie mechanizmów modulacji i degresywności płatności ma przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, a w efekcie zmierzać do podniesienia dochodów pracujących w tych gospodarstwach.

Tak więc, planowany przez Skarżącą zakres jej przedsięwzięcia zmierzał do stworzenia sztucznych warunków do uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu. W tym zakresie organ powołał się na art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE. L. z 2011r. Nr 25, str. 8 ze zm. – dalej: rozporządzenie nr 65/2011).

Wnosząc skargi na decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR Spółka wystąpiła o ich uchylenie, uchylenie poprzedzających je decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonym rozstrzygnięciom zarzuciła naruszenie:

1. art. 5, art. 6, art. 7 ust. 1, ust. 2, ust.8 i ust. 24 ustawy z dnia 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U.

z 2021r. poz. 2114, dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich)

w zw. z art. 18 ust. 6 akapit 2 i 3 rozporządzenia 640/2014, poprzez ich błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, a tym samym uznanie, że działanie Skarżącej miało na celu stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania wsparcia, podczas gdy Spółka

w pełni realizowała swoje uprawnienia jako rolnik, w zakresie ubiegania się o płatności,

2. art. 26 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 12 ustawy z 20 lutego 2015r.

o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2021r., poz. 182, ze zm., dalej: ustawa o wspieraniu) w zw. z art. 27 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, w zw. z § 2 oraz § 3 Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015r.

w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 364 ze zm.), w zw. z rozporządzeniem nr 1306/2013, w zw. z art. 18 ust. 6 akapit 2 i 3 rozporządzenia 640/2014, poprzez błędne uznanie, że spółka stworzyła sztuczne warunki, w celu uzyskania płatności, podczas gdy jedynie w pełni realizowała ona swoje uprawnienia rolnika, w odniesieniu do płatności,

3. art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę przyznania jej płatności, podczas gdy nie stworzyła ona sztucznych warunków do uzyskania płatności, pozostających

w sprzeczności z celami systemów wsparcia bezpośredniego,

4. art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 (zarzut alternatywny) poprzez stwierdzenie, w razie przyjęcia zaistnienia sztucznych warunków, że przepis ten może stanowić podstawę do pozbawienia Spółki całości płatności, podczas gdy przepis ten powinien być wykładany w ten sposób, że może on uzasadniać jedynie zmniejszenie płatności i przyznanie ich w takiej wielkości, w jakiej Spółka by je uzyskała, nie tworząc sztucznych warunków.

5. art. 138 § 1 K.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j. Dz. U. z 2021r. poz. 735 ze zm.) poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji,

6. art. 3 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich w zw. z art. 7

i w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niezebranie i całego materiału dowodowego i niedokonanie jego wyczerpującego rozpatrzenia, a więc zlekceważenie zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu strony,

w związku z przyjęciem stworzenia przez Skarżącą sztucznych warunków,

7. art. 3 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego, a w efekcie przyjęcie stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków, w celu uzyskania wsparcia,

8. art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu w zw. z art. 7 i w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niezebranie całego materiału dowodowego i niedokonanie jego wyczerpującego rozpatrzenia, a więc zlekceważenie zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu strony, w związku z przyjęciem stworzenia przez Skarżącą sztucznych warunków,

9. art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego, a w efekcie przyjęcie stworzenia przez Skarżącą sztucznych warunków, w celu uzyskania wsparcia,

10. art. 107 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 9 i art. 10 K.p.a. poprzez niepodanie w uzasadnieniach prawnych i faktycznych podstaw wydania decyzji oraz pominięcie przez organ odwoławczy okoliczności związanej z brakiem powiadomienia strony przez organ I instancji o zebraniu materiału dowodowego uprawniającego do wydania decyzji oraz o możliwości końcowego zapoznania się z materiałem zgromadzony w postępowaniu przed wydaniem decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniach skarg Spółka podkreśliła, że organ nie przedstawił dowodów na to, że utworzenie "C." i jej samej było przejawem aktywności nakierowanej na uzyskanie płatności. Podobnie nie wykazał, że zamierzeniem Skarżącej było uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemów wsparcia. W jej ocenie nie było jakichkolwiek podstaw do wydania zaskarżonych decyzji.

Spółka podkreśliła, że od wielu lat prowadzi gospodarstwo rolne, posiada sprzęt rolniczy, korzysta z usług doradców rolnośrodowiskowych. Spełniła też przesłanki uzyskania płatności.

Oprócz tego podkreśliła, że wszelkie kontrole, jakie organ I instancji u niej prowadził w ciągu wielu lat, nie wykazały jakichkolwiek nieprawidłowości.

Według Spółki organ niezasadnie zarzuca jej brak zysku z prowadzonej działalności, jako że nie sposób mówić o zysku gospodarstwa, realizującego program rolnośrodowiskowy, gdyż to blokuje możliwość prowadzenia konwencjonalnej produkcji.

Skarżąca podkreśliła także, że jako spółka prawa handlowego jest samodzielnym podmiotem, a żaden przepis prawa nie wymaga od niej rejestracji umowy dzierżawy, co zarzuca organ.

Co do tożsamości swoich kontrahentów i podmiotów wskazywanych przez organy jako powiązane, Skarżąca zaznaczyła, że wynika to z bardzo ograniczonego wyboru podmiotów działających w branży.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, w odpowiedziach na skargi, wniósł o ich odrzucenie, z uwagi na niezasadność podniesionych w nich zarzutów.

Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia 18 marca 2022r. Skarżąca podniosła, że organy dokonały błędnej wykładni przepisów będących podstawą odmowy wsparcia, ponieważ termin "korzyści", o którym mowa m.in. w art. 4 ust.8 rozporządzenia nr 65/2011 i art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 odnosi się jedynie do uzyskania bezprawnej korzyści. Zatem podmiot, który dopuścił się stworzenia sztucznych warunków, nie powinien być całkowicie zdyskwalifikowany, lecz organ powinien mu odmówić jedynie przyznania bezprawnie uzyskanej korzyści (nadwyżki wsparcia).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: P.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a.

Skargi są niezasadne.

Spór w niniejszej sprawie dotyczył kwestii odmowy przyznania Skarżącej. płatności bezpośrednich, ONW i RŚK na 2019r, z uwagi na ustalenie przez orzekające organy, że Skarżąca stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania tych płatności. Jako podstawę prawną odmowy przyznania płatności organy wskazały przepis art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Przepis ten wprawdzie został uchylony z dniem 1 stycznia 2015r., ale norma niemalże tożsamej treści znajduje się w art. 60 rozporządzenia Nr 1306/2013. Zgodnie z jego treścią, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Z uwagi na podobieństwo treściowe do brzmienia wcześniej obowiązującego art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011, zasadnym jest odwołanie się do wykładni pojęcia "sztucznych warunków", sformułowanej na gruncie art. 4 ust. 8 ww. rozporządzenia nr 65/2011 przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencja (www .eur-lex.europa.eu).

W orzeczeniu tym Trybunał wskazał, że dowód w zakresie praktyki stanowiącej nadużycie ze strony potencjalnego beneficjenta takiego wsparcia wymaga, po pierwsze, zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a po drugie, wystąpienia subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek.

Trybunał stwierdził, że do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Zatem w świetle powołanego wyroku, pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia przez organ zaistnienia trzech przesłanek:

1) stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności,

2) wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści,

3) wykazania sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia.

Z treści powołanego wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 wynika, że do dokonania oceny, czy stworzenie sztucznych warunków nastąpiło w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, konieczne jest zbadanie m.in. takich elementów jak więź prawna, ekonomiczna czy personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne oraz ocena okoliczności świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Dokonując ustalenia "stworzenia sztucznych warunków" nie można zatem ograniczać się tylko do oceny działań samego beneficjenta, lecz również do działań osób czy podmiotów zaangażowanych w podobne projekty inwestycyjne (por. wyrok NSA z 14 listopada 2014 r., II GSK 2576/14; LEX nr 1561888). Konieczna jest przy tym ocena działań podejmowanych zarówno na etapie tworzenia podmiotów powiązanych, jak i na etapie występowania przez nie z wnioskami o płatności. Podmioty można uznać za powiązane, jeżeli te same osoby prawne lub fizyczne równocześnie bezpośrednio lub pośrednio biorą udział w zarządzaniu nimi albo posiadają udział w kapitale tych podmiotów, jak również osoby (zarówno fizyczne jak prawne), które łączą więzi o charakterze rodzinnym lub wynikające ze stosunku pracy, a także powiązania majątkowe pomiędzy tymi podmiotami lub osobami pełniącymi w tych podmiotach funkcje zarządzające, kontrolne albo nadzorcze.

W ocenie Sądu przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wykazało, że wszystkie wskazane wyżej przesłanki miały miejsce.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy sztuczne stworzenie warunków polegało na utworzeniu 3 spółek "C.", "B." i "A." - powiązanych osobowo i kapitałowo, na które przeniesiono posiadanie gruntów należących wcześniej do wspólników "C." Sama Spółka "C." również ubiegała się o płatności rolne za 2019r. i je otrzymała. Spółka ta została jedynym wspólnikiem w utworzonych w tym samym czasie spółkach "B." i "A.". Zatem grunty należące wcześniej do wspólników "C." zostały podzielone sztucznie na trzy gospodarstwa, co umożliwiło uzyskanie wyższych płatności niż gdyby o płatności ubiegał się jeden podmiot. Obowiązujące degresywne stawki płatności powodują bowiem, że płatności maleją wraz ze wzrostem powierzchni gospodarstwa ponad określone pułapy. Orzekające organy słusznie ustaliły, że gospodarstwa te, choć formalnie odrębne, były ze sobą ściśle powiązane i w istocie funkcjonalnie tworzyły jeden podmiot. Funkcje zarządzające we wszystkich podmiotach w 2019r. pełniła A.O. Pomimo wezwania ze strony organów Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów na samodzielność swojego gospodarstwa, nie wskazała też celu utworzenia odrębnych spółek.

Sąd podziela stanowisko organów, że celem tym było uzyskanie płatności większych niż te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono. Nastąpiło w ten sposób wykreowanie stanu faktycznego pozwalającego na uzyskanie korzyści w postaci wyższych kwot płatności.

Organy w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć przedstawiły potencjalne korzyści, które spółki odniosłyby w przypadku przyznania płatności. Dokonano zsumowania powierzchni i potencjalnych płatności wynikających z wniosków wszystkich trzech spółek i zestawiono je z wysokością płatności, które przysługiwałyby, gdyby wszystkie grunty będące w posiadaniu spółek zostały zgłoszone do płatności przez jeden podmiot. Wynika z tego, że Skarżąca, wespół z innymi podmiotami, uzyskałaby korzyść wynoszącą prawie 70 tys.zł. Wprawdzie wyliczenia organów pierwszej i drugiej instancji co do kwot potencjalnych korzyści różnią się nieco, lecz ustalenie dokładnych kwot nie należy do przesłanek pozbawienia płatności. Obowiązkiem organów jest wykazanie, że pewna korzyść w związku z wytworzonymi sztucznymi warunkami miałaby miejsce, może to nastąpić przez podanie orientacyjnych kwot i tak też się stało w niniejszej sprawie.

Dokonana przez organy szczegółowa analiza powiązań pomiędzy podmiotami, wskazująca na okoliczności ich powstania, sposób prowadzenia przez nie działalności, łączące je więzi personalne i kapitałowe, pozwoliła zatem na ustalenie zamierzonej koordynacji działań tych podmiotów polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia.

Nie było innego uzasadnienia dla utworzenia m.in. spółki z o.o. "A." - Skarżąca żadnych powodów nie wskazała.

Organy zasadnie uznały, że ww spółki powstały w celu podzielenia łącznie posiadanego przez udziałowców "C." areału gruntów rolnych na mniejsze gospodarstwa w celu uzyskania wyższych korzyści z płatności do gruntów rolnych, niż przysługujące w przypadku zgłaszania gruntów przez jeden podmiot. Spółka "C." (jak też jej wspólnicy) osiągnęli już pułapy płatności, dlatego część gruntów wydzierżawili spółkom powiązanym. Ponadto organy wskazały na brak uzasadnienia ekonomicznego - realizacji celu gospodarczego, podejmowanych działań. Skarżąca Spółka poniosła w 2019r. niewspółmiernie wysokie koszty dzierżawy gruntów (w sumie 57.00zł) oraz wydatki na koszenie (19.764zł), uzyskując przy tym nikły dochód ze sprzedaży słomy w wysokości 14.877zł.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że wyłącznym celem stworzenia sztucznych warunków przez utworzenie kilku podmiotów i dokonanie podziału między te podmioty gruntów zgłaszanych do płatności, było uzyskanie korzyści polegających na otrzymaniu zawyżonych płatności, a to uzasadnia stwierdzenie zaistnienia subiektywnego elementu w postaci woli tych podmiotów (w tym skarżącej) uzyskania takich korzyści.

W odniesieniu do trzeciej przesłanki, o której mowa w powołanym wyroku TSUE C-434/15, tj. sprzeczności korzyści z celami systemu wsparcia, należy zauważyć, że cele wsparcia rozwoju obszarów wiejskich są wskazane w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005.

W myśl art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia, wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: (a) wspieranie konkurencyjności rolnictwa; (b) zapewnienie zrównoważonego zarządzania zasobami naturalnymi oraz działania w dziedzinie klimatu; (c) osiągnięcie zrównoważonego rozwoju terytorialnego wiejskich gospodarek i społeczności, w tym tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy.

W wyroku z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1518/15 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że cel, jakim jest wspieranie konkurencyjności, należy rozumieć w dwóch aspektach. Pierwszy wymaga odniesienia do sytuacji pojedynczego przedsiębiorcy - rolnika, drugi zaś wymaga przyjęcia perspektywy całej branży. Celem wsparcia jest bowiem zwiększanie konkurencyjności pojedynczego przedsiębiorstwa poprzez wzmacnianie jego pozycji ekonomicznej, np. poprzez inwestycje w zaplecze produkcyjne konkretnego podmiotu, ale zapewnienie balansu i równomiernego rozwoju całej grupy przedsiębiorców z danej grupy. Innymi słowy, konkurencyjność musi być oceniania indywidualnie, w odniesieniu do konkretnego przedsiębiorcy, a więc wymaga ustalenia, czy wsparcie przyczyni się do podniesienia ekonomicznej konkurencyjności aplikującego o nią producenta rolnego. Po drugie - w aspekcie ogólnym - konkurencyjność odnosić należy do tego, czy wsparcie danego przedsiębiorcy (w sensie funkcjonalnym, a nie tylko formalnoprawnym) ponad ustalony limit nie przyczyni się do obniżenia (zachwiania) konkurencyjności na danym rynku.

Zdaniem Sądu, idea zrównoważonego rozwoju sprzeciwia się koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach, a jej realizacji mają służyć przepisy o degresywnych stawkach płatności. Ograniczenia kwot wsparcia oraz ograniczenia powierzchni upraw, do których przysługują płatności, miały zapewnić konkurencyjność i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw. Cele takie wynikają wprost z preambuły do rozporządzenia Nr 1307/2013, gdzie wskazano, że więksi beneficjenci, korzystający z efektu skali, nie wymagają jednolitego wsparcia na tym samym poziomie, aby skutecznie osiągnąć cel polegający na wsparciu dochodu (pkt 13).

Sąd podziela więc stanowisko organów, że działanie Skarżącej polegające na stworzeniu sztucznego mechanizmu służącego obejściu przepisów ograniczających wsparcie dla większych producentów w sposób oczywisty było sprzeczne z ww celami wsparcia.

W odniesieniu do zarzutów skarg trzeba stwierdzić, że Skarżąca tylko formalnie wypełnia definicję "rolnika" z art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013. Jest wprawdzie osobą prawną, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, posiada wpis do ewidencji producentów rolnych i wykazuje przejawy aktywności rolniczej, w tym wypadku polegających na utrzymywaniu gruntów rolnych w odpowiednim stanie, poprzez dokonywanie odpowiednich, minimalnych zabiegów. Jednakże dla oceny czy Spółka prowadzi samodzielne gospodarstwo rolne rozumieniu przepisów prawa unijnego nie jest wystarczające, jak podnosi się w skardze, ustalenie że działa w ramach wyodrębnienia organizacyjno-prawnego jako spółka prawa handlowego i formalnie wykazuje się posiadaniem gruntów rolnych uprawianych rolniczo. Wbrew twierdzeniom Skarżącej ocena gospodarstwa rolnego musi obejmować, w sytuacjach budzących wątpliwości, nie tylko okoliczności związane w/w aspektami, ale również te, które wskazują na jej pozycję na rynku rolnym, jej relacje (powiązania) gospodarcze, organizacyjne z innymi podmiotami występującymi na tym rynku.

Analiza rachunku zysków i strat za rok 2019 wskazuje, że przychody z podstawowej działalności operacyjnej wyniosły 13.755,00zł, natomiast koszty działalności operacyjnej w 2019 r. to kwota 165.978,69zł. Trudno się zgodzić z twierdzeniem skargi, że Spółka prowadzi samodzielnie gospodarstwo rolne. Z akt sprawy wynika, że obie Spółki – "A." i "B." zarządzane są identycznie, korzystają z usług tych samych kontrahentów, doradców itp., posiadają niewielkie zaplecze do wykonywania działalności rolniczej, a wykonywanie zabiegów agrotechnicznych zlecają temu samemu podmiotowi. Każde z tych gospodarstw rozpoczęło w 2015r. realizację tego samego pakietu i wariantu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego, a grunty gospodarstw są dzierżawione od wspólników N.E., jedynego udziałowca obu ww spółek.

W ocenie Sądu całokształt okoliczności sprawy ujawniony przez organy wskazuje, że celem powołania i działania Spółki było stworzenie oddzielnego gospodarstwa rolnego wyłącznie w celu uzyskiwania do gruntów płatności, których nie uzyskanoby na takim poziomie w sytuacji wystąpienia z jednym wnioskiem co do wszystkich gruntów. Sztucznego rozdzielenia gospodarstwa rolnego miało umożliwić uzyskanie nienależnej, sprzecznej z celami unijnego systemu wsparcia WPR korzyści.

Z tych względów niezasadne są podniesione w skargach zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. W ustalonych okolicznościach spraw istniały uzasadnione podstawy do pozbawienia Skarżącej wnioskowanych płatności z powodu stwierdzenia stworzenia sztucznych warunków do przyznania płatności.

Odnosząc się natomiast do zarzutu, że nawet w sytuacji uznania sztucznych warunków, jej konsekwencją powinna być co najwyżej odmowa przyznania płatności w części wynikającej ze sztucznych warunków, a nie odmowa wszelkich korzyści, Działania które zmierzały w istocie rzeczy do osiągnięcia skutków zakazanych przez prawo – stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania płatności rolnych, nie mogą być objęte ochroną prawną i mogą być odpowiednio sankcjonowane (zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 16 marca 2006 r. w sprawie C-94/05, pkt 52 – 53).

Sąd stwierdza, że wykładnia przepisu art.60 rozporządzenia nr 1306/2013 wskazuje na konieczność zastosowania sankcji polegającej na wykluczeniu ze wszystkich płatności na dany rok, bo zgodnie z jego brzmieniem "nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego", a nie jedynie korzyści wynikających ze stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności. Zatem przepisy dotyczące pomniejszania płatności nie znajdują zastosowania. Podobne poglądy prezentowane są w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. w wyrokach WSA w Poznaniu z dnia 18 października 2017 r., III SA/Po 261/17 oraz z dnia 5 października 2017 r., III SA/Po 281/17, w których stwierdzono, że skoro organy poczyniły ustalenia o sztucznie stworzonych warunkach w zakresie regulacji art. 60 rozporządzenia Nr 1307/2013 na potrzeby obejścia prawa, które ograniczają wysokość płatności, to trafnie uznały, że w takiej sytuacji aktualna pozostaje jedynie sankcja wykluczenia z systemu płatności na dany rok. W takiej sytuacji nie znajdują zastosowania przepisy dotyczące umniejszenia wysokości płatności. W przeciwnym razie stwarzający sztuczne warunki niczym by nie ryzykowali, bo co najwyżej zmniejszono by im płatności, które to zmniejszenie i tak w ich przypadku miałoby miejsce.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, że nie zasługują one na uwzględnienie.

W szczególności nie można zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącej, że organ dokonał niepełnych ustaleń faktycznych i błędnie ocenił zgromadzony materiał dowodowy, a decyzje są nieprawidłowo uzasadnione. W postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ale niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, udziela stronom wyłącznie na ich żądanie (art.27 ust.1 ustawy o wspieraniu). Dotyczy to również umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a przepisów art. 79a oraz art. 81 K.p.a. nie stosuje się.

W myśl art.27 ust.2 ustawy o wspieraniu, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

W trakcie przeprowadzonego postępowania organy zgromadziły zupełny materiał dowodowy uzasadniający stwierdzenie istnienia sztucznych warunków do uzyskania płatności, zaś Spółka tych twierdzeń skutecznie nie podważyła. Skarżąca nie wskazała, jakie konkretnie okoliczności pozostały niewyjaśnione i jakie "oczywiste dowody" zostały pominięte.

W ocenie Sądu, prawidłowe ustalenia organów znajdują oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, a sporządzone uzasadnienia decyzji są poprawne i nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich usunięcie z obrotu prawnego.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art.151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.