II SA/Go 89/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-03-24	
Data wpływu	2021-01-21	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.	
Sędziowie	Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Jaśkiewicz
Jarosław Piątek	
Symbol z opisem	6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Czystość i porządek
Prawo miejscowe	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 147 § 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1289; art. 3 ust. 2 pkt 13, art. 4 ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 1740; art. 144; Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 1065; § 3 pkt 6; Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 20 lutego 2017 r., nr XXIV.165.2017 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 16 oraz § 18 ust. 2 pkt 5.	
Uzasadnienie
Rada Gminy – powołując się na art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 250 ze zm.; dalej jako u.c.p.g.) – podjęła w dniu 20 lutego 2017 r. uchwałę nr XXIV.165.2017 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gorzowie Wlkp. złożył Prokurator Rejonowy, zarzucając jej istotne naruszenie przepisów prawa, tj.:

1. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. przez wskazanie w § 16 ust. 1 lit. a i b uchwały, że do obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe należy

w odniesieniu do psów: każdego psa należy prowadzić na uwięzi (lit. a) psa, którego wysokość liczona od początku przednich łap do punktu nad łopatkami, wynosi ponad 30 cm, prowadzić dodatkowo z nałożonym kagańcem (lit. b) oraz w § 16 ust. 2 lit. b i c w odniesieniu do psów i pozostałych zwierząt domowych: niewprowadzanie zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, takich jak lecznice, wystawy itp., postanowienie to nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z pomocy psów – przewodników (lit. b), niewprowadzanie zwierząt na tereny sportowe, place zabaw, piaskownice dla dzieci oraz na tereny objęte zakazem na podstawie odrębnych przepisów (lit. c), co uchybia wskazanym powyżej przepisom u.c.p.g., albowiem wykracza poza delegację ustawową, a także stanowi naruszenie art. 20a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz.U z.2016, poz.2046 ze zm.; aktualny tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 426 – dalej jako u.r.z.s.);

2. art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. przez wskazanie w § 18 ust. 2 pkt 5 uchwały, że utrzymywanie zwierząt gospodarskich jest dopuszczone na terenach o rozproszonej zabudowie, zarówno wyłączonych z produkcji rolniczej w planach przestrzennego zagospodarowania i nieobjętych planami, pod następującymi warunkami: trzymania pszczół w ulach, ustawionych w odległości, co najmniej 10 m od granicy nieruchomości lub ogrodzenie pasieki odpowiednim ogrodzeniem powodującym wysoki lot pszczół, co uchybia wskazanym powyżej przepisom u.c.p.g., albowiem wykracza poza delegację ustawową oraz stanowi wkroczenie w materię ustawową objętą regulacją Kodeksu cywilnego, który reguluje kwestie stosunków sąsiedzkich w art. 144.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej: "§ 16 ust. 1 lit. a i b, § 16 ust. 2 lit. b oraz § 18 ust. 2 pkt 5 uchwały" W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy zrezygnował z wyrażenia stanowiska w sprawie, pozostawiając tę kwestię do rozstrzygnięcia Sądowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.). W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt,

o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu

w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm. – dalej jako u.s.g.), w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów

o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA

i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA:

z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej pozostawała opisana na wstępie uchwała Rady Gminy w sprawie regulaminu utrzymania czystości

i porządku na terenie gminy. Wprawdzie zaskarżony akt prawny utracił moc na podstawie § 20 uchwały Rady Gminy z dnia 23 stycznia 2020 r. nr XIV.97.2020 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, jednakże okoliczność ta nie wyłączała dopuszczalności jego kontroli przez sąd administracyjny. Zważyć bowiem należy, iż stwierdzenie nieważności regulaminu na podstawie wyroku sądu administracyjnego eliminuje go z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim uznane za nieważne zapisy regulaminu należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego. W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności (art. 147 § 2 p.p.s.a.) oraz można się domagać przed sądem powszechnym odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć. Dopuszczenie kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego nie budzi

w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości (por. między innymi wyrok NSA z 27 lipca 2007 r. sygn.akt II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, wyrok NSA z 24 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 233/07, Lex Nr 334309, wyrok NSA z 13 września 2006r. sygn.akt II OSK 58/06, Lex Nr 320905). Zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do Sądu nie czyni zbędnym wydania wyroku przez sąd, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 892/10).

Podstawę materialną zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 u.c.p.g., zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do art. 4 ust. 2 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in.: obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (pkt 6) oraz wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach (pkt 7).

Zgodnie z § 16 zaskarżonej uchwały "do obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe należy:

1) w odniesieniu do psów:

a) każdego psa należy prowadzić na uwięzi,

b) psa, którego wysokość liczona od początku przednich łap do punktu nad łopatkami, wynosi ponad 30 cm, prowadzić dodatkowo z nałożonym kagańcem,

c) zwalnianie psa z uwięzi na terenie nieruchomości może mieć miejsce

w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający samowolny dostęp osób trzecich oraz odpowiednio oznakowana tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem,

d) zwalnianie psa z uwięzi poza terenem nieruchomości dopuszczalne jest wyłącznie na terenach zielonych, w sytuacji, gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad zachowaniem psa, z wyłączeniem psów ras uznanych za agresywne,

e) uzyskanie zezwolenie wójta na trzymanie psa rasy uznawanej za agresywną;

2) w odniesieniu do psów i pozostałych zwierząt domowych:

a) sprawowanie stałego i skutecznego dozoru,

b) niewprowadzanie zwierząt do obiektów użyteczności publicznej,

z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, takich jak lecznice, wystawy itp., postanowienie to nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z pomocy psów - przewodników,

c) niewprowadzanie zwierząt na tereny sportowe, place zabaw, piaskownice dla dzieci oraz na tereny objęte zakazem na podstawie odrębnych przepisów,

d) natychmiastowe usuwanie, zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe w obiektach i na innych terenach przeznaczonych do użytku publicznego,

a w szczególności na chodnikach, jezdniach, placach, parkingach, terenach zielonych, itp. Nieczystości te należy umieszczać w szczelnych, nie ulegających szybkiemu rozkładowi torbach, mogą one być deponowane w komunalnych urządzeniach do zbierania odpadów. Postanowienie to nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z psów przewodników,

e) niedopuszczanie do zakłócania ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe;

3) hodowcy hodujący zwierzęta domowe na obszarach wyłączonych spod zabudowy, zobowiązani są spełniać wymogi ustanowione w § 18. Prokurator zaskarżył powyższy przepis w zakresie pkt 1 lit. a i b, pkt 2 lit. b.

i c (błędnie wskazując jednostki redakcyjne będąc punktami jako ustępy), jednakże Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy - zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. – nie był związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zdaniem Sądu zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważność całego tego przepisu z uwagi na wadliwe określenia adresata normy prawnej, niezależnie od występujących innych istotnych naruszeń prawa. Podkreślić bowiem należy, iż przepisem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. Rada nie może zatem ograniczać kręgu podmiotowego osób zobowiązanych jedynie do "właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe" (por. wyrok WSA w Gliwicach z 9 lipca 2020 r.,

II SA/Gl 22/20). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 17 listopada 2015 r., II OSK 618/14, zgodnie z którym wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, nie tylko nie narusza prawa, ale też służy osiągnięciu celu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., gdyż

w istocie precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla tego gatunku. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem. Nie jest bowiem możliwe w inny sposób osiągnięcie celu w postaci ochrony przed uciążliwościami dla innych osób korzystających z terenów przeznaczonych do wspólnego użytku oraz ochrony przed zanieczyszczeniem takich terenów, aniżeli prowadzenie psa na smyczy. Podkreślić jednak należy, iż obowiązek wyprowadzania psów na smyczy oraz w kagańcu, których wysokość liczona od początku przednich łap do punktu nad łopatkami, wynosi ponad 30 cm, został ujęty zbyt szeroko. Wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień osób utrzymujących zwierzęta domowe, bądź nałożenie na nich dodatkowych obowiązków musi być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wprawdzie w § 16 pkt 1 lit. d uchwały przewidziano możliwości czasowego zwolnienia psa z uwięzi na terenach zielonych, w sytuacji gdy właściciel ma możliwości sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem, jednakże tego rodzaju wyjątek jest niewystarczający dla uznania, iż zasada proporcjonalności została zachowana. Przede wszystkim organ uchwałodawczy nie uwzględnił przepisu art. 20a ust. 6 u.r.z.s. zgodnie z którym osoba niepełnosprawna nie jest zobowiązana do zakładania psu asystującemu kagańca oraz prowadzenia go na smyczy. Postanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy. Podkreślić również należy, iż wskazana w § 16 pkt 1 lit. b zaskarżonej uchwały cecha psa w postaci jego wielkości, która aktualizuje obowiązek nakładania psu kagańca, nie jest wystarczająca dla takiego wyróżnienia cech zwierzęcia, która zapewnienia ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Nakaz wyprowadzania psów na smyczy, a także w kagańcach, niezależnie od cech behawioralnych i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Wielkość psa nie jest tą cechą, która przesądza o jego konkretnym zachowaniu wymagającym prowadzenia psa na smyczy, zwłaszcza w kagańcu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 września 2020 r., IV SA/Po 423/20). Prawidłowa redakcja przepisu realizującego upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. powinna uwzględniać zatem art. 20e ust. 6 u.r.z.s. oraz okoliczność, że istnieją wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy

i w kagańcu wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia

i cech anatomicznych (por. wyroki NSA z 13 września 2012 r., II OSK 1492/12; z 27 czerwca 2017 r., II OSK 2678/15).

Natomiast § 16 pkt 1 lit. c zaskarżonej uchwały reguluje zasady postępowania z psem również na nieruchomości prywatnych, a nie jak to przewiduje delegacja ustawowa na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku. Z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., dotyczącego dwóch rodzajów obowiązków,

a mianowicie po pierwsze ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi, a po drugie ochrony przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku wynika, że każdy z tych obowiązków odnosi się do miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku (miejsc publicznych, takich jak place, parki).

Z tego też względu ograniczenia ustalane przez radę gminy nie mogą obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących zwierzęta domowe (por. K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz, Komentarz do ustawy o czystości i porządku w gminach, Warszawa 2007, s. 179). Potwierdza to art. 3 ust. 2 pkt 13 u.c.p.g., który stanowi, że gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Regulacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g. nie upoważnia zatem rady gminy do ingerowania w prawo własności w ten sposób. Określenie dodatkowych obowiązków właścicieli nieruchomości, na których są utrzymywane zwierzęta domowe stanowi nie tylko przekroczenie delegacji ustawowej, ale również zasady proporcjonalności (por. wyroki: WSA w Olsztynie z 12 marca 2019 r., II SA/Ol 123/19; WSA w Poznaniu z 8 grudnia 2016 r., IV SA/Po 622/16; z 21 kwietnia 2016 r., IV SA/Po 1056/15; z 14 czerwca 2018 r., IV SA/Po 431/18; z 14 czerwca 2018 r., IV SA/Po 431/18; z 12 sierpnia 2020 r., IV SA/Po 163/20; WSA w Gdańsku z 17 czerwca 2020 r., II SA/Gd 377/20; z 15 stycznia 2020 r., II SA/Gd 435/19; z 11 grudnia 2019 r., II SA/Gd 383/19 z 20 listopada 2019 r., II SA/Gd 392/19; WSA w Warszawie z 27 maja 2020 r., VIII SA/Wa 89/20; WSA we Wrocławiu z 26 sierpnia 2020 r., II SA/Wr 311/20; WSA w Białymstoku z 12 kwietnia 2016 r., II SA/Bk 788/15; z 4 czerwca 2020 r., II SA/Bk 179/20).

Zbyt szeroko i nieprecyzyjnie został również ujęty zakaz niewprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej. Uchwała nie definiuje bowiem pojęcia obiekt użyteczności publicznej, co może nasuwać wątpliwości co do zakresu stosowania tego zakazu. W aktach wyższego rzędu odnajdziemy definicję budynku użyteczności publicznej, mianowicie w § 3 pkt 6 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065) określono, iż budynek użyteczności publicznej to budynek przeznaczony na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, wychowania, opieki zdrowotnej, społecznej lub socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, w tym usług pocztowych lub telekomunikacyjnych, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym, oraz inny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji; za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy lub socjalny. Wobec powyższego wskazać należy, że z treści kwestionowanego przepisu wynika zakaz wprowadzania psów do wszystkich powyżej wskazanych obiektów użyteczności publicznej. Zakaz ten obejmuje m.in. teren dworca autobusowego, kolejowego, co w rzeczywistości w sposób sprzeczny z prawem, uniemożliwia przemieszczanie się posiadacza psa wraz z psem lub innym zwierzęciem domowym na terenie gminy i poza teren gminy przy wykorzystaniu środków komunikacji publicznej. Zdaniem Sądu – jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie - wyznaczony w powyższy sposób przez organ prawotwórczy obowiązek niewprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej narusza prawo własności i pośrednio wolność poruszania się osób, którym towarzyszą psy lub inne zwierzęta domowe, w stopniu przekraczającym wymogi zasady proporcjonalności (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 24 czerwca 2020 r., II SA/Go 70/20, wyroki WSA w Krakowie z dnia 6 lutego 2020 r., II SA/Kr 1279/19, z dnia 20 grudnia 2019 r., II SA/Kr 1314/19, wyrok WSA w Kielcach z dnia 24 czerwca 2020 r., II SA/Ke 135/20). Ponadto analizowany przepis zaskarżonej uchwały w sposób niezgodny z dyspozycją art. 20a ust. 1 pkt 1 u.r.z.s. zawęża grupę podmiotów upoważnionych do wstępu z psem do obiektów użyteczności publicznej jedynie do osób niewidomych, w sytuacji, gdy stosownie do powyższego przepisu każda osoba niepełnosprawna wraz z psem asystującym ma prawo wstępu do tego rodzaju obiektów użyteczności. Nie przewiduje również ten przepis wyjątku od zakazu wprowadzania zwierząt dla psów służbowych wykorzystywanych np. przez Policję, Straż Pożarną, Straż Graniczną czy KAS.

W ocenie Sądu również przepis § 16 pkt 2 lit. c zaskarżonej uchwały

w sposób istotny narusza prawo. Jak bowiem trafnie wskazuje się w orzecznictwie wprowadzenie całkowitego zakazu wprowadzania zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci stanowi naruszenie kompetencji przyznanej radzie przepisem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. W kompetencjach rady gminy wynikających z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie mieści się wprowadzenie całkowitego zakazu prowadzenia wszelkich zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na tych terenach nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywającym tam osobom. Ustanowienie tak daleko idącego zakazu nadmiernie ogranicza swobodę poruszania i przebywania w określonym miejscu właścicieli zwierząt domowych i wykracza poza materię określoną w ustawie (por. wyrok NSA z 29 lipca 2020 r., II OSK 921/20).

Prokurator ponadto zakwestionował § 18 ust. 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym utrzymywanie zwierząt gospodarskich jest dopuszczone na terenach o rozproszonej zabudowie, zarówno wyłączonych z produkcji rolniczej

w planach przestrzennego zagospodarowania i nieobjętych planami, pod następującymi warunkami: trzymania pszczół w ulach, ustawionych w odległości, co najmniej 10 m od granicy nieruchomości lub ogrodzenie pasieki odpowiednim ogrodzeniem powodującym wysoki lot pszczół. Zdaniem Sądu powyższy przepis przekracza delegację wynikającą z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., ponadto stanowi ingerencję w prawo własności nieruchomości oraz materię dotyczącą odległości zabudowy od granicy z działką, regulowaną przez prawo budowlane. Zgodnie z art. 144 ustawy

z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U z 2020 r., poz. 1740 – dalej jako k.c.) właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przepis ten otwiera grupę unormowań w k.c. określanych jako prawo sąsiedzkie. Prawo sąsiedzkie dotyczy sytuacji, w których wzajemne oddziaływanie na siebie gruntów może rodzić sprzeczne interesy. Rada gminy nie posiada kompetencji do tego, aby doprecyzować regulacje kodeksowe dotyczące prawa sąsiedzkiego w akcie prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Gorzowie z 24 czerwca 2020 r., II SA/Go 115/20, wyrok WSA

w Warszawie z 9 lipca 2020 r., IV SA/Wa 1217/20, wyrok WSA w Gdańsku

z 16 grudnia 2020 r., II SA/Gd 227/20).

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 16 oraz § 18 ust. 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały.