II SA/Po 851/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-03-14	
Data wpływu	2022-11-24	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Danuta Rzyminiak-Owczarczak
Edyta Podrazik /sprawozdawca/
Tomasz Świstak /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	I OSK 1529/23	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 390; art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 1-3, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1a; Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Dz.U. 2020 nr 0 poz 1359; art. 128, art. 129 § 1, art. 129 § 2, art. 132, art. 617 § 1; Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359).
Dz.U. 2023 nr 0 poz 259; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 2095; art. 15zzs4 ust. 3; Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 7 października 2022 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania A. C., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. (zwanego dalej "Wójtem") z dnia 22 sierpnia 2022 r., [...], w sprawie odmowy przyznania odwołującej się świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad bratem matki Z. T..

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

Wnioskiem z dnia 3 sierpnia 2022 r. A. C. wystąpiła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem matki Z. T.. Do wniosku zostało dołączone między innymi orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 8 kwietnia 2021 r., nr [...], w którym Z. T. został zaliczony do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności na stałe. W orzeczeniu wskazano, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 15 marca 2022 r. Ponadto dołączono oświadczenie A. C., z którego wynika, że wnioskująca opiekuje się wujem od śmierci matki, czyli od 12 grudnia 2015 r. Dodatkowo, została ustanowiona kuratorem Z. T. od dnia 5 kwietnia 2017 r. A. C. zaznaczyła również, że z uwagi na pogarszający się stan zdrowia brata matki była zmuszona zaprzestać działalności rolniczej.

Decyzją z dnia 22 sierpnia 2022 r., [...], Wójt Gminy B. odmówił przyznania A. C. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad bratem matki Z. T..

W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie zgromadzonych dokumentów ustalono, iż Z. T. jest kawalerem, a jego rodzice i siostra nie żyją. Nie zamieszkuje on wspólnie z wnioskodawczynią. A. C. mieszka wraz z mężem i dwojgiem dzieci w miejscowości P.; nie pracuje zawodowo i wychowuje dzieci, a także jest właścicielem gospodarstwa rolnego. Odległość między miejscem zamieszkania A. C. a miejscem zamieszkania Z. T. wynosi około 10 km. Wnioskodawczyni w miejscu zamieszkania osoby wymagającej opieki jest codziennie ok. 2-3 godzin. Opieka nad wujem polega na zapewnieniu całkowitego wyżywienia, czystości, robieniu zakupów, kontakcie z lekarzami i załatwieniu spraw urzędowych. Z. T. ma problem w komunikowaniu się, porozumiewa się gestami i mimiką. A. C., zgodnie z zaświadczeniem 5 kwietnia 2017 r., III R Ns [...], została ustanowiona kuratorem częściowo ubezwłasnowolnionego Z. T..

Mając powyższe na uwadze Wójt wskazał, że należy ocenić czy A. C. jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec brata matki –Z. T.. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dla innych osób, niż wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 390, dalej "u.ś.r."), jest bowiem pozostawanie tej osoby w kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny zgodnie z ustawą z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1359, dalej "K.r.o."). Zgodnie z art. 128 K.r.o. "obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo". Krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej (art. 617 § 1 K.r.o.). Natomiast krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, ale nie są krewnymi w linii prostej. Mając na uwadze powyższe organ ustalił, że A. C. – jako córka siostry Z. T. – należy do osób spokrewnionych z niepełnosprawnym w linii bocznej, a nie prostej. Zatem nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny, a tym samym nie jest ona uprawniona do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego.

Pismem z dnia 30 sierpnia 2022 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego A. C. odwołała się od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu szeroko został opisany stan faktyczny sprawy. A. C. wskazała, że Z. T. od urodzenia jest osobą niepełnosprawną. Najpierw opiekę sprawowali nad nim jego rodzice, a po ich śmierci opiekę przejęła mama A. C., która była jedyną siostrą Z. T.. Od momentu jej śmierci ([...] grudnia 2015 r.) opiekę nad niepełnosprawnym sprawuje A. C.. Odwołująca się zaznaczyła, że jej wuj nie mówi, nie pisze, nie ma pojęcia o panujących zasadach, nie potrafiłby załatwić żadnej sprawy urzędowej, czyli jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji. Z uwagi na powyższe został on częściowo ubezwłasnowolniony, a A. C. wyznaczono jego kuratorem. Początkowo Z. T. zamieszkiwał z ojcem A. C., w swoim domu rodzinnym. Ojciec A. C. na co dzień go dozorował, ale to odwołująca się przygotowywała wszystkie posiłki, podawała leki, prała, sprzątała i wykonywała inne czynności związane z opieką nad wujem. Warunki mieszkaniowe nie pozwoliły A. C. zamieszkać razem z ojcem i niepełnosprawnym wujem (dom ma dwa pokoje i małą kuchnię), dlatego zamieszkała u teściów wraz z mężem i dwójką dzieci. Po nagłej śmierci ojca ([...] 2021 r.) A. C. musiała także przejąć sprawowanie codziennego nadzoru nad Z. T.. Z uwagi na fakt, że opieka nad wujem wymaga większego nakładu sił i czasu, A. C. postanowiła zamieszkać z wujem oraz zrezygnować z działalności rolniczej.

A. C. podkreśliła, że spełnia wszystkie przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem matki Z. T.. Od 7 lat sprawuje ona opiekę nad niepełnosprawnym wujem. Jednocześnie przywołała stanowisko orzecznicze, z którego wynika, że możliwe jest przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla powinowatych pierwszego stopnia, których nie łączy ustawowy obowiązek alimentacyjny, w tym przyznano siostrzenicy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad wujem. Zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki. A. C. podkreśliła, że dla Z. T. jest ona jedyną najbliższą rodziną.

Decyzją z dnia 7 października 2022 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta.

W uzasadnieniu wskazało, że w świetle obowiązującego stanu prawnego, wynikającego z art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zw. z art. 128 K.r.o., A. C. nie przysługuje prawo do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium zaznaczyło, że rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia albo innej pacy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz faktyczne sprawowanie opieki, nie okolicznością uprawniającą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, iż osoba wnioskująca o świadczenie pielęgnacyjne musi być obciążona ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym wobec osoby, nad którą sprawuje opiekę. Brak ustawowego obowiązku alimentacyjnego, według przeważającego stanowiska w orzecznictwie administracyjnym, stanowi przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W skardze z dnia 29 października 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. C. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji (k. [...]-[...] akt sądowych).

W uzasadnieniu ponownie wskazała, że pozostaje jedyną rodziną dla niepełnosprawnego Z. T.. Jeżeli skarżąca odmówi mu wsparcia, będzie musiał trafić do domu opieki. Zaznaczono również, że w orzecznictwie jest wiele wyroków które potwierdzają, iż obowiązkiem alimentacyjnym również obciąża się dalszą rodzinę (również w linii bocznej), jeżeli najbliżsi członkowie rodzinny (linia prosta) nie żyją.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko (k. [...]-[...] akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest to, czy A. C. spełnia przesłanki do skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem matki Z. T. w sytuacji, gdy nie posiada on żadnej innej rodziny.

Zagadnienie to wiąże się z ustaleniami dotyczącymi obowiązku alimentacyjnego w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, do których odsyła ustawa o świadczeniach rodzinnych.

Zaznaczyć należy, że art. 17 ust. 1 u.ś.r., przez odesłanie do przepisów ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. Z woli ustawodawcy, nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja z zatrudnienia dla jej sprawowania, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną, wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 128 K.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 K.r.o.). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 2 K.r.o.). Zasadą jest również, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 K.r.o.). Z art. 617 § 1 K.r.o. wynika, że krewnymi w linii prostej są zstępni (syn, córka, wnuk, prawnuk) oraz wstępni (rodzice, dziadkowie, pradziadkowie).

Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, ukształtowanym na tle instytucji świadczenia pielęgnacyjnego podkreśla się, że prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w przepisie art. 128 i następnych K.r.o., a który sprowadza się do obowiązku dostarczania środków utrzymania (niekiedy także środków wychowania) i obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny może polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych, albo na dostarczaniu w naturze określonej ilości produktów potrzebnych do życia, bądź też na osobistych staraniach. W sytuacji, gdy zobowiązany do alimentacji wybiera ten ostatni sposób wspomagania potrzebującej osoby mu bliskiej, rezygnując z zatrudnienia po to, by osobistym staraniem wspierać tę osobę, z pomocą przychodzi mu Państwo. Osoba zobowiązana do alimentacji otrzymuje w zaistniałej sytuacji pomoc polegającą na przyznaniu jej świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie to jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę. Jest to bowiem określona przepisami kwota pieniężna, z którą wiąże się również opłacanie przez Państwo składek emerytalno-rentowych.

Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że pomoc świadczona w taki sposób jest przeznaczona dla konkretnych przypadków, to jest dla osób, które obciąża obowiązek alimentacyjny. Zaakcentować należy, że obowiązek ten powstaje z mocy prawa. Świadczenie pielęgnacyjne jest bowiem świadczeniem przeznaczonym wyłącznie dla określonej wyżej kategorii osób (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2012 r., I OSK 198/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca jest siostrzenicą (córką zmarłej siostry) wymagającego opieki Z. T.. Nie jest zatem osobą zobowiązaną do spełnienia obowiązku alimentacyjnego w rozumieniu art. 132 K.r.o.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. "świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". Uzupełniająco należy przywołać art. 17 ust. 1a u.ś.r., zgodnie z którym "osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności".

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że ustawodawca przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. W przypadku, gdyby nie było osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną (ale istniałyby osoby spokrewnione w dalszym stopniu), ustawodawca również uregulował w jakich okolicznościach mogą one ubiegać się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Jednocześnie na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zostało przyznane do prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osobom niepozostającym w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, w tym krewnym w linii bocznej.

Należy wskazać, że w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 5/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych". W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny w sposób jednoznaczny opowiedział się za literalną wykładnią art. 17 ust. 1 u.ś.r. Podkreślił zwłaszcza, że nie można tego przepisu interpretować rozszerzająco, z powołaniem się na wartości konstytucyjne. "Nie można (...), z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem, uzasadniając to tym, że sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają zarówno Konstytucji, jak i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie prawa przez sądy nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy. Nie można zatem, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną". Sąd orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że nie zachodzą podstawy do odstąpienia w niniejszej sprawie od poglądów wyrażonych w uchwale I OPS 5/13.

Organy – w świetle obowiązujących przepisów prawa – trafnie uznały, że zachodzi przeszkoda do przyznania A. C. świadczenia pielęgnacyjnego. Kontrolowana decyzja nie ma bowiem charakteru uznaniowego, lecz ma charakter decyzji związanej. W związku z tym organy nie miały luzu decyzyjnego i ściśle musiały kierować się powyższymi przepisami prawa. A skoro nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. organy zmuszone były odmówić przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259).

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt XV zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 24 listopada 2022 r. wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.).