Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura (spr.), Asesor WSA - Joanna Gierak - Podsiadły, Protokolant - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2008 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy; Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...].

Pismem z 3 listopada 2007 r. M. W. powołując się na konkretne numery tytułów wykonawczych z [...] listopada 2007 r. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu odsetek od składek na ubezpieczenie społeczne oraz o odstąpienie od spłaty kwot objętych tytułami wykonawczymi. Wniosek swój uzasadnił trudną sytuacją materialną i zdrowotną. Wskazał, że w styczniu 2007 r. uległ ciężkiemu wypadkowi samochodowemu. Przeszedł dwie operacje [...] i porusza się za pomocą [...]. W związku z wypadkiem w dalszym ciągu przebywa na zwolnieniu lekarskim, a jego niezdolność do pracy przedłuża się. Podał, że jego [...] rodzina utrzymuje się z zasiłku chorobowego wypłacanego mu przez KRUS w [...] oraz z wynagrodzenia za pracę żony. Ponadto zobowiązany w piśmie z 3 listopada 2007 r. wyjaśnił, iż przyczyną powstania jego zadłużenia było pomniejszenie wpłacanych do ZUS składek za okres [...]/2000 - [...]/2000 o dni niezdolności do pracy z powodu choroby (okres przebywania na zwolnieniu lekarskim).

Decyzją z [...] stycznia 2008 r. wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) - dalej: "u.s.u.s." Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności: z tytułu składek na poszczególne ubezpieczenia za okres [...]/1999, [...]/2000-[...]/2000 oraz [...]/2000 w łącznej wysokości [...] zł, z tytułu odsetek za zwłokę od powyższych zaległości w kwocie [...] zł oraz kosztów upomnienia w kwocie [...] zł. W trakcie prowadzonego postępowania organ ustalił, iż rodzina wnioskodawcy utrzymuje się z jego zasiłku chorobowego, wynagrodzenia za pracę żony w kwocie 953 zł brutto oraz z zasiłku rodzinnego w kwocie 112 zł miesięcznie. Ponadto zobowiązany jest właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, z którego osiąga dochód, oraz domu, którego wartość została oszacowana przez wnioskodawcę na kwotę [...] zł. Zakład ustalił także, że dużym obciążeniem dla rodziny wnioskodawcy jest spłata zaciągniętego w banku kredytu w kwocie [...] zł, którego miesięczna rata wynosi 394,84 zł. Natomiast wysokość innych miesięcznych wydatków zobowiązany określił na kwotę 180 zł. Biorąc pod uwagę posiadany przez zobowiązanego majątek oraz uzyskiwane dochody i ponoszone wydatki, Zakład uznał, że w sytuacji wnioskodawcy nie zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie należności.

Pismem z 29 stycznia 2008 r. M. W. zwrócił się do Prezesa ZUS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i umorzenie odsetek w wysokości [...] zł, stwierdzając, że zapłaci należną kwotę z tytułu składek za okres [...]/1999, [...]/2000-[...]/2000r. W uzasadnieniu wniosku zakwestionował podaną przez Zakład zaległość za [...]/2000, stwierdzając, że składki za ten okres uregulował. Ponadto wskazał, iż z otrzymanych upomnień i tytułów wykonawczych nie wynika aby ZUS żądał należności za [...] 2000r. Podał również, że aktualnie nie otrzymuje już zasiłku chorobowego i nie jest zdolny do podjęcia pracy, a zatem czyni starania o przejście na zasiłek pielęgnacyjny. Tak więc wskazał, że jego [...] rodzina utrzymuje się tylko z wynagrodzenia żony i zasiłku rodzinnego, natomiast dochód osiągany z gospodarstwa rolnego wystarcza mu zaledwie na pokrycie rocznego ubezpieczenia w KRUS. Wskazał również, że wydatki na jego leczenie wynoszą ok. 160 zł miesięcznie, natomiast obciążający go kredyt bankowy został zaciągnięty w 2006 r. na dokończenie budowy budynku mieszkalnego, w którym aktualnie mieszka wraz z rodziną. Ponadto ponownie wskazał, że pomniejszenie należnych składek na ubezpieczenie społeczne za okres [...]/2000-[...]/2000 podyktowane było zwolnieniem lekarskim, a nie świadomym nieuregulowaniem należności. Zarzucił również Zakładowi brak wcześniejszego wezwania go do uregulowania powstałych zaległości.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działający w imieniu ZUS, traktując wniosek zobowiązanego z 29 stycznia 2008 r. jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] lutego 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko i argumentację organu I instancji. Organ stwierdził, że wnikliwa analiza wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów nie doprowadziła do nowych ustaleń faktycznych, które skutkowałyby uwzględnieniem wniosku o umorzenie odsetek. Prezes Zakładu wskazał dodatkowo, że należności z tytułu składek objęte są postępowaniem egzekucyjnym i nie zostało wydane postanowienie o nieściągalności należności. Organ wyjaśnił także powoływane przez zobowiązanego rozbieżności pomiędzy wysokością wskazanych w decyzji zaległości z tytułu składek a kwotą należności ujętą w upomnieniach. Odnosząc się natomiast do przyczyny powstania zadłużenia organ stwierdził, że nie ma ona wpływu na decyzję w kwestii umorzenia, gdyż w tym postępowaniu decydujący jest fakt istnienia zadłużenia, za powstanie którego odpowiedzialny jest płatnik. Organ wyjaśnił również, że z uwagi na to, iż zobowiązany nie spełniał warunków do przyznania zasiłku chorobowego (o czym był informowany) powinien był wykazać w deklaracjach rozliczeniowych za okres [...]/2000-[...]/2000 składki w pełnej wysokości i opłacić je wraz z należnymi odsetkami bez wezwania ZUS.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi podniósł okoliczności dotyczące postępowania ZUS w sprawie przyznania mu zasiłku chorobowego oraz zarzucił organowi nie wydanie decyzji określającej wysokość zaległości w opłacaniu składek. Ponadto wskazał, że jego pismo z 3 listopada 2007 r. należało traktować jako zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na jego niedopuszczalność i przedawnienie należności. Natomiast ZUS samodzielnie potraktował powyższe pismo jako wniosek o umorzenie, mimo, że w pierwszej części pisma wyraźnie wskazywał na brak zasadności dochodzenia od niego należności. Skarżący wskazał również, że w pierwotnym wniosku powołał się na konkretne tytuły wykonawcze wystawione na łączną kwotę [...] zł i ewentualnie umorzenia takiej kwoty żądał. W związku z powyższy rozstrzygnięcie organu obejmujące miesiąc [...] 2000 r., na który nie był wystawiony tytuł wykonawczy, jest rozstrzygnięciem ponad wniosek skarżącego, do czego jego zdaniem Zakład nie był uprawniony. Ponadto zdaniem skarżącego sporne składki przedawniły się, gdyż powstały przed 1 stycznia 2003 r., a zatem w okresie gdy obowiązywał 5 letni termin przedawnienia. W związku z powyższym stwierdził, że postępowanie Zakładu w przedmiotowej sprawie było nieprawidłowe i zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem naczelnych zasad postępowania.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS, działający w imieniu ZUS, wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Odnosząc się do powyższego i analizując przedłożony w sprawie materiał dowodowy Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Zakładu z [...] stycznia 2008 r., z uwagi na naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że nie leży w kompetencjach sądu administracyjnego umorzenie posiadanego przez skarżącego zadłużenia, bowiem wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w tej sprawie należy do wyłącznej kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję, może decyzję w całości lub części uchylić, stwierdzić jej nieważność w całości lub części lub stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa.

Jak ustalono na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy wnioskodawca pierwotny wniosek z 3 listopada 2007 r. złożył w związku z otrzymanymi tytułami wykonawczymi, powołując nawet w nagłówku ich konkretne numery. We wniosku tym opisał przyczynę powstania zadłużenia i wniósł o odstąpienie od dochodzenia kwot podanych we wskazanych tytułach oraz o umorzenie odsetek. W następstwie powyższego wniosku Zakład wydał decyzję z [...] stycznia 2008 r. odmawiającą wnioskodawcy umorzenia składek i odsetek za wskazane w decyzji okresy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosi tylko o umorzenie odsetek i twierdzi, że należne składki za [...]/2000 r. zapłacił, a także, że o zaległości za ten okres nie był informowany w otrzymanych upomnieniach czy tytułach wykonawczych. Natomiast w skardze złożonej na zaskarżoną decyzję Prezesa ZUS, działającego w imieniu ZUS, skarżący twierdzi już, że jego pierwotny wniosek, zgodnie z treścią pisma, powinien być potraktowany przez Zakład jako zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne z uwagi na niedopuszczalność prowadzenia egzekucji i przedawnienie należności ZUS. Ponadto wskazał, że jego pierwotny wniosek, zgodnie z wymienionymi w nagłówku tytułami wykonawczymi, nie obejmował zaległych składek wskazanych przez Zakład w decyzji z [...] stycznia 2008 r., tj. składek za miesiąc [...] 2000 r. A zatem zdaniem skarżącego Zakład orzekł ponad żądanie wnioskodawcy, odmawiając umorzenia kwot nie objętych wnioskiem.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, wniosek skarżącego z 3 listopada 2007 r. był wewnętrznie sprzeczny, gdyż wnioskodawca powoływał się w nim na konkretne tytuły wykonawcze oraz wskazywał na brak zasadności dochodzenia od niego należności, a jednocześnie wnosił o umorzenie odsetek, które są należnościami ubocznymi związanymi z należnościami głównymi. A zatem wobec tak sformułowanego wniosku Zakład powinien wezwać zobowiązanego do jasnego sprecyzowania żądania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 63 § 2 k.p.a., to jest do wypowiedzenia się w określonym terminie, czy pismo to stanowi zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne, czy też jest wnioskiem o umorzenie wskazanych należności, ze wskazaniem, że w przypadku braku odpowiedzi pismo to zostanie pozostawione bez rozpoznania. Powyższe zdaniem Sądu było niezbędne, gdyż skarżący w jednym piśmie zawarł dwa różne wnioski. Nieprawidłowe było zatem w ocenie Sądu rozpoznanie przez Zakład wniosku z 3 listopada 2008 r. jako wniosku o umorzenie należności, bez zapytania się zobowiązanego o przedmiot sprawy. Zgodnie z treścią art. 63 § 2 k.p.a. podanie (a do takich należy wniosek) powinno między innymi zawierać jasno określone żądanie. W związku z powyższym Sąd zauważa, że organ administracyjny nie może samodzielnie decydować o żądaniu strony i wybierać sobie dowolnie trybu rozpatrywania danego wniosku, bazując jedynie na wzmiance w uzasadnieniu bez zwrócenia szczególnej uwagi na rzeczywistą treść pisma. Natomiast jeżeli treść pisma jest niejasna to organ powinien zażądać od strony sprecyzowania wniosku, gdyż to strona jest gospodarzem prowadzonego z jej wniosku postępowania. Wobec powyższego Zakład powinien ustalić jednoznacznie treść żądania zobowiązanego i zakres prowadzonego z jego wniosku postępowania. Powyżej wskazane uchybienia powodują również wadliwość drugiej wydanej w sprawie decyzji, gdyż utrzymuje ona w mocy rozstrzygnięcie nie objęte być może wnioskiem skarżącego. W związku z powyższym Sąd nie ma możliwości dokonania prawidłowej kontroli wydanych w sprawie decyzji.

Na uwagę zasługuje również okoliczność, że jeżeli strona chce umorzenia należności to musi się jednoznacznie wypowiedzieć co do uznania powstałych zaległości, gdyż dopiero po ustaleniu istnienia zaległości organ może przystąpić do ich umorzenia. A zatem Sąd zauważa, iż złożenie wniosku przez stronę o umorzenie należności z tytułu składek winno nastąpić dopiero wówczas, gdy zgadza się ona z kwotą zadłużenia, a jedynie ze względów finansowych nie jest w stanie jej pokryć. Natomiast decyzje w sprawie ustalenia istnienia należności wydawane są w odrębnym postępowaniu i podlegają stosownej kontroli sądu powszechnego. Tak więc sądy administracyjne nie mają podstaw do orzekania o przedawnieniu lub istnieniu obowiązku składkowego.

Ponadto Sąd zwraca uwagę na fakt, że Zakład rozpoznając od początku sprawę powinien wyjaśnić wątpliwości dotyczące objęcia prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym zaległości z tytułu składek za miesiąc [...] 2000 r. Zdaniem Sądu Zakład jest związany wnioskiem strony i rozstrzygnięcie organu nie może dotyczyć zaległości nie objętych jej wnioskiem. Organ nie może zatem merytorycznie rozpoznać żądania nie objętego wnioskiem skarżącego.

Mając na uwadze powyższe ustalenia oraz treść skargi, konieczne stało się uchylenie obu wydanych w niniejszym postępowaniu decyzji. W związku z tym organ rozpoznając ponownie wniosek z 3 listopada 2007 r. wszczynający postępowanie powinien wystąpić do skarżącego z zapytaniem, czy są to zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne, czy też wniosek o umorzenie wskazanych należności. Dopiero po udzieleniu odpowiedzi przez zobowiązanego organ może podjąć stosowne działania. Zdaniem Sądu rozpoznanie przez Zakład oraz przez Prezesa ZUS sprawy w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy na podstawie art. 28 u.s.u.s. bez jasno sprecyzowanego wniosku zainteresowanego w tym zakresie narusza art. 61 § 1, art. 64 § 2, art. 63 § 2, art. 127, art. 128 i art. 138 k.p.a.

W związku z powyższym, uznając, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.