II GSK 2097/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-01-14	
Data wpływu	2025-09-23	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Małgorzata Korycińska /przewodniczący/
Wojciech Kręcisz /sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk	
Symbol z opisem	6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
659	
Hasła tematyczne	Lotnicze prawo	
Sygn. powiązane	VI SAB/Wa 104/24	
Skarżony organ	Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego	
Treść wyniku	uchylono zaskarżony wyrok w części i oddalono skargę kasacyjną w pozostałym zakresie	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 2110; art. 99 ust. 2, art. 21 ust. 2 pkt 2 i pkt 7, art. 21 ust. 2a; Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (t. j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 149 § 2, art. 3 § 2 pkt 4; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Jan Pankiewicz po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2025 r. sygn. akt VI SAB/Wa 104/24 w sprawie ze skargi Z. S. na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w przedmiocie wydania certyfikatu egzaminatora 1. uchyla zaskarżony wyrok w części obejmującej punkt 4 i oddala skargę w zakresie przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 marca 2025 r., sygn. akt VI SAB/Wa 104/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Z. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w przedmiocie wniosku w sprawie certyfikatu egzaminatora: 1. zobowiązał Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do rozpoznania wniosku w sprawie certyfikatu egzaminatora w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami; 2. stwierdził, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku w sprawie certyfikatu egzaminatora; 3. stwierdził, że bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznał od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżącego Z. S. sumę pieniężną w kwocie 10 000 złotych; 5. oddalił skargę w pozostałym zakresie; 6. zasądził od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżącego Z. S. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 25 sierpnia 2022 r. do Urzędu lotnictwa Cywilnego (dalej: ULC) wpłynął wniosek Z. S. o przedłużenie, na podstawie art. 26 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2018/1139 z dnia 4 lipca 2018 r. (dalej: "rozporządzenie bazowe") oraz podczęści K rozporządzenia Komisji (UE) nr 1178/2011 z dnia 3 listopada 2011 r. ustanawiającego wymagania techniczne i procedury administracyjne odnoszące się do załóg w lotnictwie cywilnym zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008 (Dz. U. L 311 z 25 listopada 2011, s. 1 ze zm., dalej: "rozporządzenie Komisji (UE) nr 1178/2011"), certyfikatu egzaminatora FE(A), IRE(A), FIE(A) i CRE(A).

W dniu 30 września 2022 r. wygasł wydany skarżącemu w dniu 18 września 2019 r. certyfikat egzaminatora (nr [...]).

W dniu 5 października 2022 r. została sporządzona notatka służbowa Lotniczej Komisji Egzaminacyjnej sekcji egzaminów praktycznych w zakresie negatywnej opinii w sprawie powołania skarżącego na egzaminatora praktycznego (przedłużenie upoważnienia), której treść została potwierdzona opinią Dyrektora Departamentu Personelu Lotniczego ULC z dnia 14 grudnia 2022 r. (zawartą w arkuszu uzgodnień).

Następnie, w związku z weryfikacją egzaminów praktycznych przeprowadzonych przez skarżącego, po uzyskaniu wyjaśnień od skarżącego oraz opinii od egzaminatorów posiadających wiedzę specjalistyczną w zakresie egzaminów państwowych na licencje i uprawnienia lotnicze, pismem z dnia 14 grudnia 2022 r. skarżący został poinformowany, że nie można uznać egzaminów z dnia 23 sierpnia 2022 r. W piśmie tym wskazano również warunki ewentualnego ubiegania się przez skarżącego w przyszłości o wznowienie uprawnienia egzaminatora praktycznego.

W odpowiedzi, skarżący w piśmie z dnia 28 lutego 2023 r. nie zgodził się ze stanowiskiem organu odnośnie wytkniętych mu nieprawidłowości związanych z przeprowadzonymi egzaminami.

W dniu 28 grudnia 2023 r. skarżący złożył do Prezesa ULC ponaglenie w sprawie rozpoznania jego wniosku o przedłużenie certyfikatu egzaminatora FE(A), IRE(A), FIE(A) i CRE(A). Wskazał, że pomimo spełnienia warunków określonych w podczęści K rozporządzenia Komisji (UE) nr 1178/2011, tj. wymogów przewidzianych w FCL 1030 lit. (b) i FCL.1025 lit. (b) oraz złożenia wniosku w formacie określonym przez właściwy organ (zgodnie z FCL.015 lit. (b) rozporządzenia Komisji (UE) nr 1178/2011), wniosek nie został rozpatrzony i do dnia złożenia ponaglenia nie doręczono stronie certyfikatu egzaminatora. Skarżący wskazał nadto, iż ponosi uszczerbek majątkowy w związku z bezczynnością organu oraz zastrzegł sobie ewentualną możliwość dochodzenia odszkodowania za szkodę wynikającą z naruszenia prawa UE.

Pismem z dnia 4 stycznia 2024 r. Prezes ULC wskazał, że do wydania certyfikatu egzaminatora nie stosuje się przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, nie wydaje się w tym zakresie decyzji administracyjnej, a nadto przepisy nie określają terminu, w jakim certyfikat egzaminatora powinien być wydany. Skoro w przedmiotowej sprawie nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, osobie objętej procedurą przyznania certyfikatu egzaminatora nie przysługuje prawo złożenia ponaglenia. Jednocześnie organ wskazał wymogi do przedłużenia certyfikatu egzaminatora, których skarżący nie spełnił. Prezes ULC powołał się przy tym na naruszenia przepisów i procedur w odniesieniu do konkretnych osób egzaminowanych przez skarżącego, co skutkowało negatywną oceną czynności egzaminatora, a w konsekwencji odmową przedłużenia skarżącemu certyfikatu egzaminatora.

W dniu 30 grudnia 2023 r. do Urzędu Lotnictwa Cywilnego wpłynęła skarga Z. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa ULC w przedmiocie przedłużenia certyfikatu egzaminatora FE(A), IRE(A), FIE(A) i CRE(A), o których mowa w art. 26 ust. 1 rozporządzenia bazowego (UE) oraz podczęści K rozporządzenia Komisji (UE) nr 1178/2011, w której strona domagała się stwierdzenia przewlekłego prowadzenia sprawy i niezałatwienia jej w terminie, zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. przyznania od organu kwoty 20 000 złotych oraz ukarania organu grzywną w wysokości 10 000 złotych, a ponadto, na podstawie art. 199 i art. 200 p.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Prezes ULC wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej (na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.), a z daleko idącej ostrożności, w razie gdyby Sąd doszedł do odmiennego przekonania i nadał skardze bieg, oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej (na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a.); skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a tym samym o rozpoznanie jej na posiedzeniu niejawnym (na podstawie art. 119 pkt 2 i 4 p.p.s.a.).

Postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2025 r., sygn. akt VI Sab/Wa 6/24 WSA w Warszawie odrzucił skargę Z. S. z powodu nieuiszczenia w terminie, pomimo wezwania Sądu, wpisu od skargi. Postanowieniem z dnia 10 października 2025 r. WSA w Warszawie uwzględnił zażalenie skarżącego i uchylił swoje postanowienie z dnia 9 sierpnia 2025 r.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 18 marca 2025 r., sygn. akt VI SAB/Wa 104/24, WSA w Warszawie zobowiązał Prezesa ULC do rozpoznania wniosku w sprawie certyfikatu egzaminatora w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami; stwierdził, że Prezes ULC dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku w sprawie certyfikatu egzaminatora; która to bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; przyznał skarżącemu od Prezesa ULC sumę pieniężną 10 000 zł oraz zasądził koszty postepowania na rzecz skarżącego. W pozostałym zakresie WSA oddalił skargę.

Na wstępie Sąd I instancji wskazał, że wprawdzie skarżący wniósł skargę na przewlekłość postępowania Prezesa ULC, niemniej jednak skarga w przedmiotowej sprawie dotyczyła bezczynności organu w sprawie rozpoznania wniosku skarżącego o przedłużenie certyfikatu egzaminatora FE(A), IRE(A), FIE(A) i CRE(A).

Odpowiadając na stanowisko organu w zakresie odnoszącym się do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej, WSA w Warszawie wskazał, że procedura w przedmiocie certyfikatu egzaminatora kończy się wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej, który dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, i który jest odrębną od decyzji prawną formą działania organu administracji publicznej, co prowadzi do wniosku, że wobec art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) dalej jako: "p.p.s.a.", skarga nie jest niedopuszczalna.

Sąd I instancji podniósł, że skarżący wniósł o przedłużenie certyfikatu egzaminatora na podstawie art. 26 ust. 1 rozporządzenia bazowego, zgodnie z którym od osób odpowiedzialnych za przeprowadzanie szkoleń w locie, szkoleń na symulatorze lotu lub za ocenę umiejętności pilotów, a także od lekarzy orzeczników medycyny lotniczej wymaga się posiadania certyfikatu, z wyjątkiem sytuacji, w których – na skutek przyjęcia aktów wykonawczych, o których mowa w art. 27 ust. 1 lit. a), z uwzględnieniem celów i zasad określonych w art. 1 i 4, a w szczególności charakteru danej działalności i związanego z nią ryzyka – nie wymaga się takich certyfikatów. Następnie wskazał na przewidziane w FCL.1010, FCL.1015 oraz FCL.1020 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1178/2011 wymogi, jakie musi spełnić osoba ubiegająca się o upoważnienie egzaminatora, w zakresie wiedzy, doświadczenia, kursów teoretycznych i praktycznych, a także na wynikające z ARA.GEN.315 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1178/2011 założenia procedury weryfikacyjnej wszczynanej przez organ po otrzymaniu wniosku o wydanie, przedłużenie, wznowienie lub wymianę licencji, uprawnienia, certyfikatu/upoważnienia lub świadectwa dla personelu. Z kolei analiza przepisów ustawy Prawo lotnicze, w szczególności art. 21 ust. 2 ustawy, który stanowi otwarty katalog zadań i kompetencji Prezesa ULC, wśród których wymieniono wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych w ustawie (art. 21 ust. 2 pkt 2) oraz sprawdzenie kwalifikacji personelu lotniczego (art. 21 ust. 2 pkt 7) prowadzi do wniosku, że w każdej sytuacji, gdy załatwienie sprawy wymaga wydania decyzji administracyjnej stanowi o tym wprost odpowiedni przepis ustawy Prawo lotnicze, będący podstawą materialnoprawną do wydania takiej decyzji. W ocenie Sądu I instancji brak jest również jakichkolwiek przesłanek do przyjęcia domniemania załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Natomiast swoją kompetencję do działania w sprawie wniosku skarżącego organ wywodzi z art. 99 ust. 2 Prawa lotniczego, który stanowi, że "Prezes Urzędu powołuje członków komisji egzaminacyjnej spośród osób wyróżniających się odpowiednimi kwalifikacjami, wiedzą i doświadczeniem w zakresie lotnictwa, z uwzględnieniem przepisów prawa Unii Europejskiej dotyczących egzaminowania personelu lotniczego".

W ocenie Sądu I instancji, analiza powyższych regulacji nie uzasadnia twierdzenia, że istnieje prawnie doniosłe powiązanie pomiędzy wydaniem/przedłużeniem certyfikatu przez Prezesa ULC a powołaniem przez ten organ członków komisji egzaminacyjnej na podstawie art. 99 ust. 2 ustawy Prawo lotnicze, przejawiające się tym, że jest to jedna czynność/jeden akt. Powyższe, zdaniem Sądu, koresponduje z regulacją zawartą w "Skonsolidowanych wymaganiach w stosunku do władzy lotniczej w odniesieniu do załogi lotniczej", stanowiących załącznik do wytycznych Nr 4 Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 9 maja 2022 r., części ARA.FCL.200 Procedury wydawania, przedłużania i wznawiania licencji, uprawnień lub certyfikatów/upoważnień, postanowienie b) pkt 2, z których wynika, że właściwy organ, wyda upoważnienie egzaminatorowi w postaci oddzielnego dokumentu w formie określonej przez właściwy organ i w sposób przez ten organ określony.

Odnosząc się do kwestii ustalenia terminu na wydanie certyfikatu egzaminatora (po spełnieniu koniecznych w tym zakresie warunków), WSA w Warszawie wskazał, że wprawdzie termin ten nie został wprost określony w przepisach, to jednak nie oznacza to, że czynność taka nie podlega żadnym ograniczeniom czasowym i że termin do załatwienia wniosku w tej sprawie jest całkowicie dowolny. Przyjęcie takiego poglądu oznaczałoby w praktyce całkowite wyłączenie możliwości wniesienia skargi na bezczynność Prezesa ULC w sytuacji, w której organ nie zajmuje się wnioskiem strony. Prowadziłoby to w konsekwencji do niezasługującego na akceptację przypadku pozbawienia ochrony prawnej podmiotu ubiegającego się o certyfikat czy jego przedłużenie. Zdaniem Sądu I instancji, obowiązujący stan prawny nie mógł pozbawiać sensu ogólnych zasad postępowania administracyjnego wskazanych w art. 8 i art. 12 k.p.a., ani prowadzić do naruszenia standardów konstytucyjnych (art. 2 Konstytucji RP) i unijnych (art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych).

Rekapitulując, w ocenie Sądu I instancji, złożenie przez skarżącego wniosku obligowało organ do jego niezwłocznej weryfikacji, ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane i jakie dokumenty są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy i stosownie do okoliczności podjęcia odpowiednich czynności. Zdaniem Sądu zachowanie Prezesa ULC, który dopiero w odpowiedzi na ponaglenie, poinformował skarżącego o tym, że nie spełnia wymagań, jakie musi spełnić osoba ubiegająca się o uzyskanie upoważnienia egzaminatora, jego przedłużenie czy wznowienie, świadczy o pozostawaniu organu w bezczynności. Żadne kategoryczne stanowisko organu o sposobie załatwienia wniosku nie wynika bowiem z pisma Prezes ULC z dnia 14 grudnia 2022 r.

Jednocześnie Sąd I instancji przyjął, że Prezes ULC nie pozostawał w bezczynności, której można przypisać cechę rażącego naruszenia prawa, o czym należało jego zdaniem wnioskować na tej podstawie, że w obowiązujących przepisach prawa brak jasnych i jednoznacznych wskazówek co do sposobu i podstaw działania organu administracji, do którego wpłynął wniosek o wydanie/przedłużenie certyfikatu egzaminatora.

Sąd I instancji przyznał jednocześnie skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 10000 zł argumentując, że oczekiwanie na rozpoznanie wniosku w sprawie związanej z wykonywaniem zawodu mogło wywołać poczucie krzywdy, lekceważenia, utratę zaufania do organów państwa i niewątpliwie mogło przełożyć się na możliwości zarobkowania.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił Prezes ULC, zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

A. zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy – zarzut nieważności postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na naruszeniu prawa skutkującym nieważnością postępowania z uwagi na brak drogi sądowej, co jest spowodowane przyjęciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej również "Sąd I instancji"), że w przedmiocie wydania i przedłużenia certyfikatu egzaminatora FE(A), IRE(A), FIE(A) i CRE(A), o których mowa w art. 26 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1139 z dnia 4 lipca 2018 r. w sprawie wspólnych zasad w dziedzinie lotnictwa cywilnego i utworzenia Agencji Unii Europejskiej ds. Bezpieczeństwa Lotniczego oraz zmieniającego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 2111/2005, (WE) nr 1008/2008, (UE) nr 996/2010, (UE) nr 376/2014 i dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/30/UE i 2014/53/UE, a także uchylającego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 552/2004 i (WE) nr 216/2008 i rozporządzenie Rady (EWG) nr 3922/91 (Dz.U. L 212 z 22.8.2018, s. 1 z późn. zm.), dalej "rozporządzenie bazowe (UE)", oraz podczęści K rozporządzenia Komisji (UE) nr 1178/2011, mamy do czynienia z innym aktem administracji, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podczas gdy w tego typu sytuacjach nie mamy do czynienia ani ze sprawą administracyjną kończącą się wydaniem decyzji, ani z innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej. W konsekwencji. Sąd I instancji błędnie przyjął, że procedura w przedmiocie certyfikatu egzaminatora kończy się wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co jest odrębną od decyzji prawną formą działania organu administracji publicznej, co implikuje stosowanie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., tj. dopuszcza skargę na bezczynność w realizacji tego prawa.

B. zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające m. in. na naruszeniu następujących przepisów:

1) art. 26 ust. 1 rozporządzenia bazowego oraz podczęści K rozporządzenia Komisji (UE) nr 1178/2011 z dnia 3 listopada 2011 r. ustanawiającego wymagania techniczne i procedury administracyjne odnoszące się do załóg w lotnictwie cywilnym zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008 (Dz. U. L 311 z 25 listopada 2011 r.) w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 i 7 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze oraz z art. 99 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze poprzez przyjęcie, że wydanie i przedłużenie certyfikatu egzaminatora FE(A), IRE(A), FIE(A) i CRE(A) jest innym aktem z zakresu administracji publicznej (podczas gdy nie jest to akt z zakresu administracji publicznej), co skutkowało uznaniem, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego przy rozpatrywaniu wniosku dopuścił się bezczynności,

2) art. 149 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez przyznanie skarżącemu Z. S. od Prezesa ULC sumy pieniężnej w kwocie 10 000 zł pomimo, że Prezes ULC nie pozostawał w bezczynności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ administracji przedstawił argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

Odpowiadając na skargę kasacyjną Z. S. wniósł o jej oddalenie jako niezasługującej na uwzględnienie (brak naruszenia prawa materialnego i proceduralnego przez WSA; sprzeczność i arbitralność argumentacji ULC); utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie od Prezesa ULC na rzecz strony kosztów postępowania kasacyjnego według norm.

W piśmie procesowym z dnia 9 stycznia 2026 r. organ administracji wniósł replikę na odpowiedź na skargę kasacyjną, w której podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując prawidłowość działania Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w sprawie z wniosku strony skarżącej z dnia 25 sierpnia 2022 r. o przedłużenie, na podstawie art. 26 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2108/1139, certyfikatu egzaminatora FE(A), IRE(A) i CRE(A) stwierdził, że organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy zainicjowanej wymienionym wnioskiem oraz, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (odpowiednio pkt 2 i pkt 3 zaskarżonego wyroku), co skutkowało przyznaniem skarżącemu od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego sumy pieniężnej w kwocie 10000 zł (pkt 4 kontrolowanego wyroku) oraz oddaleniem skargi w pozostałym zakresie (pkt 5 zaskarżonego orzeczenia). Natomiast ze skargi kasacyjnej wynika, że wobec wadliwego podejścia Sądu I instancji do rozumienia oraz zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisu art. 26 ust. 1 rozporządzenia nr 2108/1139 oraz podczęści K rozporządzenia komisji (UE) nr 1178/2011 w związku z art. 21 ust. 2 pkt 2 i pkt 7 oraz art. 99 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze, Sąd ten niezasadnie stwierdził, że wydanie lub przedłużenia certyfikatu egzaminatora FE(A), IRE(A) i CRE(A) jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co wobec znaczenia konsekwencji mających – zdaniem organu administracji – wynikać z art. 183 § 1 pkt 1 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że kontrolowany wyrok został wydany w sprawie niepodlegającej kognicji sądów administracyjnych, albowiem na zaskarżone działanie organu nie przysługiwała skarga, o której jest mowa w pkt 8 § 2 art. 3 p.p.s.a., co siłą rzeczy prowadzi również do naruszenia art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., a to poprzez przyznanie stronie sumy pieniężnej w kwocie 10000 zł, która niezależenie już nawet od braku podstaw jej przyznania, została również ustalona w nadmiernej wysokości.

Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadnia twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie, jakkolwiek – jak podniesiono na wstępie – nie wszystkie spośród jej zarzutów zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku z całą pewnością nie podważa bowiem zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 26 ust. 1 rozporządzenia nr 2108/1139 oraz podczęści K rozporządzenia komisji (UE) nr 1178/2011 w związku z art. 21 ust. 2 pkt 2 i pkt 7 oraz art. 99 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze – poprzez przyjęcie, że "[...] wydanie i przedłużenie certyfikatu egzaminatora [...] jest innym aktem z zakresu administracji publicznej (podczas gdy nie jest to akt z zakresu administracji publicznej), co skutkowało uznaniem, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego [...] dopuścił się bezczynności" – co nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że nie jest również usprawiedliwiona teza – która z zarzutem tym pozostaje w ścisłym funkcjonalnym związku – że w rozpatrywanej sprawie zaktualizowała się przesłanka nieważności postępowania sądowego, o której jest mowa w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Odnosząc się do tak zarysowanej kwestii, w punkcie wyjścia wymaga podkreślenia i zarazem przypomnienia – podnosząc przy tym, co nie jest bez znaczenia, że skarga kasacyjna nie podważa stanowiska Sądu I instancji odnośnie do kwalifikowania wniesionej w rozpatrywanej sprawie skargi, jako skargi na bezczynność (s. 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) – że jakkolwiek przepisy ustawy p.p.s.a. nie określają na czym polega stan bezczynności organu administracji, ani też nie definiują pojęcia "stanu bezczynności organu", to jednak nie oznacza to, że treść tego pojęcia, w sensie przedmiotowym i podmiotowym jest niedookreślona. Poza sporem jest bowiem, że zakres przedmiotowy skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., jest wyznaczony zawartym w tym przepisie prawa odesłaniem do art. 3 § 2 pkt 1 – 4a tej ustawy, a także przepisem art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. – definiującym bezczynność, jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. – zaś zakres podmiotowy jest wyznaczany treścią pojęcia "działalności administracji publicznej".

Z powyższego wynika, że w sprawach ze skarg na bezczynność organu administracji publicznej, w celu ustalenia istnienia/nieistnienia stanu bezczynności istotne znaczenie ma precyzyjne zidentyfikowanie przedmiotu żądania zawartego w skardze na bezczynność i skonfrontowanie tego żądania oraz jego zasadności z istnieniem po stronie organu administracji publicznej prawnego obowiązku działania – na wniosek lub z urzędu – polegającego na załatwieniu (rozstrzygnięciu) konkretnej sprawy. W postępowaniu ze skargi na bezczynność, uwzględniając stan faktyczny i stan prawny danej sprawy sąd administracyjny rozstrzyga więc, czy rzeczywiście organ administracji pozostaje w bezczynności polegającej na tym, że w terminie wynikającym z przepisów obowiązującego prawa nie podejmuje żadnych czynności, do podjęcia których jest zobowiązany albo, że jakkolwiek czynności te podjął i prowadził postępowanie, to jednak nie były to czynności celowe służące załatwieniu sprawy co do jej istoty, albo – mimo istnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa – nie zakończył prowadzonego postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął innej stosownej czynności, do podjęcia której był zobowiązany lub nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 36 k.p.a.

Przedmiotem skargi na bezczynność nie jest więc określony akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej i właściwej prawnej formie działania administracji publicznej oraz w określonym przez prawo terminie (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 43; wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 57/13).

Podkreślając w tym też kontekście, że obowiązek podjęcia działań w określonym przez prawo terminie w takim samym stopniu oraz zakresie odnosi się do innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co wobec treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz zawartego w nim odesłania do pkt 4 znajduje swoje uzasadnienie w argumencie z analogii (zob. T. Woś (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WK 2016, t. 113 do art. 3), wymaga również podkreślenia – i zarazem przypomnienia, albowiem skarżący kasacyjnie organ nie uwzględnia tego w dostatecznym stopniu – że z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. konstytuującego elementy pojęcia aktu lub czynności, o których w nim mowa wynika, że akty i czynności te: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, gdyż te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.; są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.; muszą mieć charakter publicznoprawny; dotyczą (bezpośrednio lub pośrednio) uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co odnosi się zarówno do działań pozytywnych dla ich adresata, jak i działań negatywnych wyrażających się w odmowie wydania aktu, czy podjęcia innej czynności (por. np.: J.P. Tarno, W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 375; R. Stankiewicz, Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej jako przedmiot kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Przegląd Prawa Publicznego" 2010, nr 11, s. 41; B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 2, s. 18 – 19; zob. także np.: postanowienie NSA z dnia 12 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1247/97, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 1999, z. 2, poz. 25; postanowienia NSA z dnia: 28 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 1756/06; 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1784/06). Co więcej, jeżeli czynności faktyczne również mogą wywoływać skutki prawne, a obowiązujące prawo nie określa wyczerpującego zbioru tego typu czynności, ani form ich realizowania, czy też zasad podejmowania, to za czynność faktyczną o cechach prawnej formy działania administracji należałoby uznać i taką, której została nadana określona treść i znaczenie (prawne), co siłą rzeczy prowadzi do wniosku, że wobec niedookreśloności aktów i czynności, o których jest mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przepis ten tworzy "otwartą" formułę, co motywowane jest potrzebą poddania kontroli sądowej również działań administracji publicznej, które nie będąc aktami o charakterze władczym, są czynnościami faktycznymi podejmowanymi w sferze praw i wolności, które mogą wywoływać skutki faktyczne, a także skutki prawne, zarówno bezpośrednio, jak i pośrednio, oraz odnoszą się do przepisu prawa powszechnie obowiązującego określającego uprawnienie lub obowiązek zindywidualizowanego podmiotu wynikający z przepisów prawa (zob. postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 2336 oraz przywołana tam literatura przedmiotu).

Wymaga również podkreślenia – co nie mniej istotne z punktu widzenia oceny zasadności omawianego stanowiska skargi kasacyjnej – że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są – co trzeba zaakcentować w korespondencji do powyższego – podejmowane poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia i odpowiadają formule nie tyle stosowania prawa, ile jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351; Z. Kmieciak, Efektywność sądowej kontroli administracji publicznej, "Państwo i Prawo" 2010, z. 11, s. 29).

W świetle powyższego trzeba stwierdzić, że – osadzona na gruncie zarzutu naruszenia art. 26 ust. 1 rozporządzenia nr 2108/1139 oraz podczęści K rozporządzenia komisji (UE) nr 1178/2011 w związku z art. 21 ust. 2 pkt 2 i pkt 7 oraz art. 99 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze – teza skarżącego kasacyjnie organu, że wydanie i przedłużenie certyfikatu egzaminatora nie jest aktem z zakresu administracji publicznej podlegającym kontroli sądowej nie jest trafna, ani też uzasadniona, co siłą rzeczy podważa również zasadność tezy, że w rozpatrywanej sprawie zaktualizowała się przesłanka nieważności postępowania sądowego, o której jest mowa w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

W korespondencji do przedstawionego rozumienia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – a co za tym idzie w korespondencji do wskazanego rozumienia pojęcia "aktów lub czynności", o którym jest w nim mowa – wymaga przypomnienia, że z art. 26 ust. 1 rozporządzenia nr 2018/1139 – który co istotne z punktu widzenia znaczenia argumentu z systematyki ogólnej tego aktu, został usytuowany w sekcji II "Załoga" rozdziału III "Istotne wymogi" – wynika, że od osób odpowiedzialnych za przeprowadzanie szkoleń w locie, szkoleń na symulatorze lotu lub za ocenę umiejętności pilotów, a także od lekarzy orzeczników medycyny lotniczej wymaga się posiadania certyfikatu, z wyjątkiem sytuacji, w których – na skutek przyjęcia aktów wykonawczych, o których mowa w art. 27 ust. 1 lit. a), z uwzględnieniem celów i zasad określonych w art. 1 i 4, a w szczególności charakteru danej działalności i związanego z nią ryzyka – nie wymaga się takich certyfikatów.

Co więcej – i abstrahując już nawet od deficytów konstrukcji oraz uzasadniania omawianego zarzutu kasacyjnego, z których nie wynika (zob. s. 3 oraz s. 12 – 15), czy naruszenia wskazanych w nim przepisów prawa krajowego oraz unijnego miałoby polegać na ich błędnej wykładni, czy też na niewłaściwym ich zastosowaniu, co wobec braku uczynienia zadość koniecznym w tej mierze wymogom (zob. np. wyroki NSA z dnia: 17 grudnia 2025 r., sygn. akt II GSK 1073/22; 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15; 29 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 445/20) siłą rzeczy prowadzi do wniosku o braku jego skuteczności – wobec treści przywołanego przepisu prawa – w tym również wobec treści podczęści K "Egzaminatorzy" Załącznika I rozporządzenia Komisji (UE) nr 1178/2011 ustanawiającego wymagania techniczne i procedury administracyjne odnoszące się do załóg w lotnictwie cywilnym zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008, z której najogólniej rzecz ujmując wynika, że określa ona ogólne oraz szczegółowe wymagania adresowane do egzaminatorów pilotów, których spełnianie stanowi warunek uzyskania stosownych certyfikatów uprawniających do przeprowadzania egzaminów praktycznych – w relacji do istoty spornej w sprawie kwestii nie można tracić z pola widzenia znaczenia konsekwencji wynikających z ust. 3 art. 26 rozporządzenia nr 2018/1139.

Stanowi on, że certyfikaty, o których mowa w ust. 1 i 2 art. 26 tego rozporządzenia – które nota bene, co nie mniej istotne, są ważne przez okres 3 lat (FCL.1025 Ważność, przedłużenie i wznowienie ważności certyfikatu egzaminatora podczęści K Załącznika I do rozporządzenia nr 1178/2011), a także mogą zostać ograniczone, zawieszone lub cofnięte zgodnie z aktami wykonawczymi, o których mowa w art. 27 ust. 1 lit. a), jeżeli posiadacz przestał przestrzegać zasad i procedur wydawania i utrzymywania takiego certyfikatu (art. 26 ust. 5 rozporządzenia nr 2018/1139) – wydaje się na wniosek, jeżeli wnioskodawca wykazał, że spełnia wymogi aktów wykonawczych, o których mowa w art. 27, przyjętych w celu zapewnienia zgodności z zasadniczymi wymogami, o których mowa w art. 20.

Wobec treści art. 26 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia nr 2018/1139, za uzasadniony należałoby uznać wniosek, że wobec wykonawczej formuły aktów lub czynności, o których jest mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – a co za tym idzie wobec konwencji językowej stosowanej przez prawodawcę unijnego dla potrzeb opisu treści wskazanej kompetencji – wydawanie wymienionego certyfikatu odpowiada wykonawczej formule aktów lub czynności, o których jest mowa w wymienionym przepisie prawa.

Zwłaszcza, gdy w tej mierze odwołać się również do znaczenia konsekwencji wynikających po pierwsze, z art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze, z którego wynika, że do zadań i kompetencji Prezesa Urzędu należy wykonywanie funkcji organu administracji lotniczej i nadzoru lotniczego, określonych w ustawie i w ustawie z dnia 5 sierpnia 2022 r. o transporcie materiałów niebezpiecznych drogą powietrzną oraz wykonywanie funkcji władzy lotniczej w rozumieniu umów i przepisów międzynarodowych, w tym związanych z regulacją rynku usług lotniczych – i na gruncie którego, co pomija skarżący kasacyjnie organ, w odniesieniu do tychże zadań oraz funkcji ustawodawca nie ustanawia ich zamkniętego katalogu, albowiem operuje zwrotem "w szczególności", co oznacza, że wyliczenie zawarte w tym przepisie prawa stanowi jedynie egzemplifikację i ma charakter otwarty – zaś po drugie, do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 21 ust. 2a przywołanej ustawy krajowej – z którego z kolei wynika, że w zakresie, o którym mowa w ust. 2, Prezes Urzędu wykonuje uprawnienia państwa członkowskiego Unii Europejskiej, właściwego organu państwa członkowskiego oraz kompetentnej władzy państwa członkowskiego określone w rozporządzeniach i decyzjach Unii Europejskiej, niezastrzeżone w niniejszej ustawie, innych ustawach oraz umowach międzynarodowych na rzecz ministra właściwego do spraw transportu, innych organów administracji publicznej lub Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej – co siłą rzeczy podważa zasadność tezy o naruszeniu przez Sąd I instancji przepisu art. 99 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze.

Stan faktyczny opisany w hipotezie rekonstruowanej z niego normy prawnej – powoływanie członków komisji egzaminacyjnej spośród osób wyróżniających się odpowiednimi kwalifikacjami, wiedzą i doświadczeniem w zakresie lotnictwa, z uwzględnieniem przepisów prawa Unii Europejskiej dotyczących egzaminowania personelu lotniczego – nie odpowiada bowiem stanowi faktycznemu rozpatrywanej sprawy, którego granice wyznaczała treść art. 26 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia nr 2018/1139 w związku z podczęścią K "Egzaminatorzy" Załącznika I rozporządzenia Komisji (UE) nr 1178/2011 w związku z art. 21 ust. 2 i ust. 2a ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze, nie zaś treść art. 99 ust. 2 wskazanej ustawy krajowej. Innymi słowy, przedmiotem rozpatrywanej sprawy nie była kwestia powołania strony skarżącej do komisji egzaminacyjnej – co należy do dyskrecjonalnych uprawnień Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego – lecz przedłużenie (wydanie) na wniosek zainteresowanego certyfikatu, o którym jest mowa w art. 26 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia nr 2018/1139, co siłą rzeczy prowadzi do wniosku, że wbrew oczekiwaniom skarżącego kasacyjnie organu, stanowiska przeciwnego nie uzasadnia argumentacja osadzona na gruncie znaczenia konsekwencji mających – jego zdaniem – wynikać z przywoływanych w skardze kasacyjnej judykatów w sprawach VI SAB/Wa 50/18 oraz II GSK 201/10, albowiem wyrażone w ich uzasadnieniach oceny prawne odnosiły się do innych, niż w rozpatrywanej sprawie, stanów faktycznych. Za oczywiście nieprzydatny trzeba również uznać argument ze znaczenia konsekwencji mających – zdaniem organu – wynikać ze stanowiska NSA wyrażonego w wyroku w sprawie II OSK 1182/22, albowiem judykat ten zapadł na gruncie zupełnie innego stanu prawnego, a co za tym idzie odmiennego stanu faktycznego (wydanie cudzoziemcowi karty pobytu).

W świetle powyższego oraz w korespondencji do przedstawionego powyżej rozumienia pojęcia bezczynności organu administracji – a mianowicie, braku wydania określonego aktu lub braku podjęcia określonej czynność przez organ w sytuacji, gdy organ ten miał obowiązek podjąć działanie w określonej i właściwej prawnej formie działania administracji publicznej oraz w określonym przez prawo terminie, co w takim samym stopniu i zakresie odnosi się, na zasadzie analogii, do innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa – trzeba stwierdzić, że omawiany zarzut skargi kasacyjnej nie podważa prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego pozostawał w bezczynności w załatwieniu sprawy z wniosku strony skarżącej o przedłużenie, na podstawie art. 26 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2018/1139, certyfikatu egzaminatora FE(A), IRE(A) i CRE(A).

W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, że w relacji do daty wystąpienia przez skarżącego z wymienionym wnioskiem – 25 sierpnia 2022 r. – pierwsze czynności procesowe w rozpatrywanej sprawie zostały podjęte w dniu 5 października 2022 r. materializując się w notatce urzędowej zawierającej negatywną opinię, a następnie – a to wobec podjętych działań weryfikacyjnych – w piśmie z dnia 14 grudnia 2022 r. – a więc już po wygaśnięciu certyfikatu egzaminatora (30 września 2022 r.), który został wydany stronie w dniu 18 września 2019 r.

Podkreślając w tym też kontekście, że z treści wymienionych pism – czego nota bene skarga kasacyjna nie podważa – nie wynika – co słusznie podkreślił Sąd I instancji (s. 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) – jaki miały one charakter, a przede wszystkim, czy zostały podjęte w rezultacie realizacji kompetencji, o której jest mowa w art. 26 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia nr 2018/1139 (w związku z art. 21 ust. 2 i ust. 2a ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze), co gdyby rzeczywiście nastąpiło powinno zmaterializować się w jednoznacznym i stanowczym w swej treści – jak wymaga tego przywołany przepis prawa unijnego – akcie adresowanym do wnioskodawcy, a mianowicie w wydaniu albo (jeżeli wnioskodawca nie wykazał, że spełnia wymogi aktów wykonawczych, o których mowa w art. 27, przyjętych w celu zapewnienia zgodności z zasadniczymi wymogami, o których mowa w art. 20) w odmowie wydania certyfikatu egzaminatora, w rekapitulacji przedstawionych argumentów należało stwierdzić, że zarzut z pkt 1) petitum skargi kasacyjnej nie jest zasadny podobnie, jak i nie jest zasadne stanowisko, że w rozpatrywanej sprawie zaktualizowała się przesłanka nieważności postępowania sądowego, o której jest mowa w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Nie mniej jednak należy stwierdzić, że skarżący kasacyjnie organ nie bez usprawiedliwionych podstaw podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku z pozycji zarzutu naruszenia art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. (pkt 2) petitum skargi kasacyjnej).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że instytucja sumy pieniężnej (podobnie, jak też instytucja grzywny), o której jest mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., mają na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania i pełnią funkcję prewencyjną, co prowadzi do wniosku, że ich podstawowym celem jest zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ, przy czym w przypadku przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej zasądzona kwota pełni także funkcję kompensacyjną za czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje braku należytego (terminowego) działania organu w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 862/20; podobnie zob. np. wyroki NSA dnia: 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt II GSK 892/2215 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1727/20; 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1442/20; 24 września 2020 r., sygn. akt I GSK 1172/20). Podziela również pogląd, że stosowanie środków, o których mowa w przywołanym przepisie prawa, powinno następować z rozwagą oraz przy uwzględnieniu i zachowaniu obiektywnych kryteriów oceny, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, mogących nosić (czy też noszących) znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, przy jednoczesnym istnieniu uzasadnionej obawy, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki NSA z dnia: 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 124/21; 7 czerwca 2022 r., sygn. akt I FSK 447/22).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela także pogląd, że stosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. zasadniczo pozostaje w funkcjonalnym związku ze stwierdzeniem, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały charakter kwalifikowany, a mianowicie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt I OSK 2817/20).

W zaskarżonym wyroku (pkt 3) Sąd I instancji stwierdził, że bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wobec przyjętych za podstawę wydania tego wyroku ustaleń faktycznych – z których wynika, że w relacji do daty wystąpienia z wnioskiem o wydanie certyfikatu (25 sierpnia 2022 r.) notatka urzędowa negatywnie opiniująca stronę pochodzi z dnia 5 października 2022 r. – Sąd I instancji nie stwierdził, albowiem nic takiego nie wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że przekroczenie terminu rozpoznania wniosku strony o wydanie certyfikatu załatwienia sprawy było znaczne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki NSA z dnia: 10 kwietnia 2018 r., II OSK 1775/17; 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; 6 marca 2019 r., I OSK 2722/18), czy też, że działaniu organu administracji towarzyszył wręcz jawny brak woli załatwienia sprawy lub ewidentne niestosowanie się do przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 381/18), ani też, że doszło do nie mniej oczywistego lekceważenia wniosku strony, czy też celowego uchylania się od podejmowania rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA z dnia: 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19). Co więcej, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, jakie inne racje miałyby przekonywać o zasadności przyznania stronie sumy pieniężnej w kwocie 10000 zł.

W świetle przedstawionego powyżej podejścia do rozumienia przesłanek stosowania art. 149 § 2 p.p.s.a., nie sposób jest uznać, że czyni im zadość stanowisko, które sprowadza się do stwierdzenia, że "[...] Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 10.000 zł. W skardze skarżący wskazał [...], że »w wyniku bezprawnych działań, w okresie ponad roku od daty, kiedy powinien [...] być wydany certyfikat egzaminatora utraciłem niemal stały dochód. Przez ostatnie trzy lata uzyskiwałem [...] ponad około 50 tysięcy rocznie«. Faktem jest, że ww. okoliczności nie zostały poparte dowodami. Niemniej Sąd miał na uwadze, że oczekiwanie na rozpoznanie wniosku w sprawie związanej z wykonywaniem zawodu [...] mogło wywołać [...] poczucie krzywdy, lekceważenia, utratę zaufania do organów państwa i niewątpliwie mogło przełożyć się na [...] możliwości zarobkowania. Wobec braku jednak dowodu na wysokość uzyskiwanych dochodów przez skarżącego jako egzaminatora Sąd zasądził sumę w ww. wysokości uznają ja za wystarczającą i adekwatną" (s. 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Stanowisko to, wobec jego lakoniczności, nie jest przekonujące, ani też jasne. Zwłaszcza, gdy w opozycji do niego podkreślić – czego Sąd I instancji nie uwzględnił w dostatecznym stopniu podobnie, jak i pominął, że stosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. zasadniczo pozostaje w funkcjonalnym związku ze stwierdzeniem, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa – że w relacji do daty wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o przedłużenie wydanego w dniu 18 września 2019 r. certyfikatu egzaminatora FE(A), IRE(A) i CRE(A) (25 sierpnia 2022 r.) – i abstrahując już nawet od tego, że pierwsza czynność zmaterializowała się w notatce urzędowej z dnia 5 października 2022 r. zawierającej negatywną opinię, a następnie, wobec podjętych działań weryfikacyjnych, w piśmie z dnia 14 grudnia 2022 r. – certyfikat, o którego przedłużenie (wydanie) wystąpiła strona wygasł w dniu 30 września 2022 r., co w tym też kontekście prowadzi do wniosku, że w relacji do eksponowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska strony pominął, że certyfikaty są ważne przez okres 3 lat (FCL.1025 Ważność, przedłużenie i wznowienie ważności certyfikatu egzaminatora podczęści K Załącznika I do rozporządzenia nr 1178/2011), że mogą zostać ograniczone, zawieszone lub cofnięte zgodnie z aktami wykonawczymi, jeżeli posiadacz przestał przestrzegać zasad i procedur wydawania i utrzymywania takiego certyfikatu (art. 26 ust. 5 rozporządzenia nr 2018/1139), a ponadto, że są wydawane się na wniosek, jeżeli wnioskodawca wykazał, że spełnia wymogi aktów wykonawczych, o których mowa w art. 27, przyjętych w celu zapewnienia zgodności z zasadniczymi wymogami, o których mowa w art. 20 (art. 26 ust. 3 rozporządzenia nr 2018/1139).

W związku z tym więc, że zarzut z pkt 2) petitum skargi kasacyjnej należało uznać za usprawiedliwiony, a co za tym idzie za skutecznie podważający zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w jego pkt 4., który w tym zakresie podlegał uchyleniu, wobec zaktualizowania się przesłanek stosowania art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę strony w zakresie odnoszącym się do zawartego w niej żądania przyznania od organu administracji sumy pieniężnej w kwicie 20000 zł (pkt III. skargi), którą w świetle przestawionych argumentów należało uznać w tej części za niezasadną i podlegającą oddaleniu, co jednocześnie, wobec braku zasadności zarzutu z pkt 1) petitum skargi kasacyjnej skutkowało jej oddaleniem w pozostałym zakresie, albowiem zaskarżony wyrok w jego pkt 1., pkt 2., pkt. 3. i pkt 5. nie jest niezgodny z prawem.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku) oraz na podstawie art. 184 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku) i na podstawie art. 206 i art. 207 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku) orzekł, jak w sentencji.

-----------------------

2