Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz (sprawozdawca) WSA Andrzej Niezgoda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 października 2021 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję D. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. oddala skargę; II. przyznaje radcy prawnemu P. M. wynagrodzenie w kwocie [...] zł ([...]) wraz z VAT za pomoc prawną udzieloną z urzędu.

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej [...] (organ) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego [...] (organ I instancji) z [...] kwietnia 2021 r. odmawiającą W. S. uwzględnienia wniosku z [...] lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii odpowiedzi na skargi osób osadzonych dotyczące działalności Zakładu Karnego [...], które zostały uwzględnione w całości bądź częściowo w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2013 r.

W uzasadnieniu tej treści rozstrzygnięcia organ, podobnie jak organ I instancji, ocenił, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną. Jej udzielenie wymaga bowiem od organu I instancji przeglądu akt kilkuset postępowań skargowych, sporządzenia kopii wyselekcjonowanych z nich dokumentów oraz ich zanonimizowania w zakresie nie tylko imion i nazwisk, ale wszystkich okoliczności umożliwiających identyfikację każdej konkretnej sprawy. Skala czynności niezbędnych do udzielenia tego rodzaju informacji publicznej, spełniającej indywidualne oczekiwania W. S., wiąże się z dodatkowym zaangażowaniem organu I instancji niezależnie od konieczności zapewnienia bieżącego funkcjonowania zakładu karnego, a więc realizacji podstawowych ustawowych zadań służby więziennej.

Wobec powyższego, zdaniem organu, skoro W. S. wnioskował o udzielenie przetworzonej informacji publicznej, to w takiej sytuacji miał obowiązek wykazania, że działał w imię istotnego interesu publicznego. Jednak W. S. przemilczał wezwanie organu I instancji w tej kwestii i w zakreślonym terminie nie udzielił odpowiedzi. W następstwie nie przedstawił żadnych okoliczności mogących świadczyć o jakimkolwiek związku wnioskowanej informacji publicznej z istotnym interesem publicznym.

Organ zwrócił przy tym uwagę, że W. S. jest osobą osadzoną. W Zakładzie Karnym [...] przebywał od [...] grudnia 2019 r. do [...] stycznia 2020 r. Występował wcześniej z wnioskami między innymi do organu I instancji o udzielenie informacji w postaci kopii sprawozdań z lustracji, skarg osadzonych uwzględnionych w innych okresach oraz dotyczących numerów, powierzchni i liczebności cel, w których przebywał. W tym stanie sprawy organ przyjął, że W. S. złożył rozpatrywany wniosek z [...] lutego 2021 r. bezpośrednio w związku ze swoim osobistym położeniem.

W podsumowaniu przedstawionych argumentów organ podzielił stanowisko organu I instancji i stwierdził, że wniosek W. S. z [...] lutego 2021 r. o udzielenie przetworzonej informacji publicznej nie spełnia przesłanek z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2020.2176 ze zm. - u.d.i.p.).

W. S. (skarżący) złożył skargę na powyższą decyzję organu.

Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu I instancji oraz zasądzenia od organu na jego rzecz kosztów postępowania sądowego.

Skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 7 i art. 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735 ze zm.- K.p.a.) polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, bowiem organ I instancji dysponuje narzędziami umożliwiającymi bez dużego nakładu pracy odszukanie skarg uznanych za zasadne bądź częściowo zasadne;

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., gdyż należało uchylić decyzję organu I instancji i wydać orzeczenie "co do istoty sprawy";

- § 11 ust. 3, ust. 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz.U.2013.647 - rozporządzenie z 13 sierpnia 2003 r.) z powodu pominięcia informacji zawartych w dzienniku skarg, które eliminują konieczność przeglądania akt kilkuset postępowań skargowych (około 195 teczek akt postępowań z 2012 r. oraz około 400 teczek akt postępowań z 2013 r.), aby udzielić wnioskowanej informacji;

- art. 25a ust. 2 pkt 1 ustawy o służbie więziennej (Dz.U.2021.1064 ze zm. - u.s.w.), dlatego że Centralna Baza (CB) zawiera dane dotyczące między innymi skarg składanych przez osoby pozbawione wolności, co również pozwala organowi I instancji w prosty sposób ustalić okoliczności objęte wnioskiem o udzielenie informacji publicznej bez potrzeby przeglądu akt.

W rozwinięciu formułowanych zarzutów w skardze oraz w kolejnych pismach strona skarżąca zasadniczo zmierzała do wykazania, że wniosek z [...] lutego 2021 r. nie dotyczy przetworzonej informacji publicznej. Wystarczy bowiem sięgnąć do dziennika skarg, o którym stanowi rozporządzenie z 13 sierpnia 2003 r. oraz do Centralnej Bazy przewidzianej w art. 25a u.s.w.

W konsekwencji, zdaniem strony skarżącej, nie ma prawnego znaczenia kwestia czy wnioskowana informacja publiczna jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Natomiast konieczność selekcji i anonimizacji dokumentów, czasochłonność tych czynności, związane z nimi trudności organizacyjno-techniczne nie uzasadniają automatycznego potraktowania prostej informacji publicznej jako informacji publicznej przetworzonej.

Strona skarżąca zaznaczyła, że organy w szczególności nie sprecyzowały zakresu czynności niezbędnych do uwzględnienia wniosku z [...] lutego 2021 r. Nie wyjaśniły również okoliczności dotyczących wywiązywania się przez Zakład Karny [...] z obowiązku przekazywania informacji do CB.

Zdaniem strony skarżącej, kluczowe znaczenie ma jawność funkcjonowania organów państwa i w następstwie prawo do dostępu do informacji publicznej. Są to bowiem zasady w obowiązującym porządku prawnym, od których wyjątki trzeba interpretować ściśle (nie rozszerzająco), a wszelkie wątpliwości na korzyść wnioskującego.

Wobec tego prawo skarżącego do uzyskania wnioskowanej informacji publicznej nie może być dowolnie ograniczane przez przyjęcie, że prosta informacja publiczna stanowi informację publiczną przetworzoną.

W świetle tych argumentów strona skarżąca w kolejnych pismach dodatkowo zarzuciła naruszenie: art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., § 11 ust. 1 - ust. 6 rozporządzenia z 13 sierpnia 2003 r.

Organ, odpowiadając na skargę i w późniejszym piśmie, wnosił o jej oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Podkreślił, że ani dziennik skarg składanych przez osoby osadzone, ani Centralna Baza nie zawierają informacji wymienionych we wniosku z [...] lutego 2021 r. Skarżący natomiast zmierza do zrealizowania swoich indywidualnych zamiarów. Dotąd złożył kilkaset skarg na działalność zakładów karnych, w których przebywał oraz wiele wniosków o udzielenie informacji publicznej dotyczących ich funkcjonowania.

Według organu, skarżący w ten sposób wyraża swoje niezadowolenie z konieczności odbywania kar pozbawienia wolności od 1999 r. do 2029 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.1997.78.483 ze zm.) w art. 61 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Następnie w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W realiach analizowanej sprawy spór między stronami skoncentrował się na zagadnieniu czy wniosek z [...] lutego 2021 r. obejmuje przetworzoną informację publiczną.

Skarżący przekonywał w tej mierze, że mamy do czynienia z prostą informacją publiczną, bo wystarczy sięgnąć do rejestrów pozostających w dyspozycji organów i w tym kontekście nawiązał do dziennika skarg oraz do CB.

Z kolei zdaniem organów, analizowany wniosek ma za przedmiot przetworzoną informację publiczną, bowiem jego uwzględnienie wymaga analizy kilkuset akt postępowań przeprowadzonych w wyniku skarg osób osadzonych (195 teczek akt postępowań wszczętych jeszcze w 2012 r. oraz około 400 teczek akt postępowań przeprowadzonych w 2013 r.), a w dalszej kolejności pracochłonnej anonimizacji odpowiedzi uwzględniających skargi czy to w całości, czy to w części.

Sąd w składzie orzekającym jest zdania, że w tak zarysowanym sporze zgodne z prawem jest stanowisko organów.

Pojęcie informacji publicznej przetworzonej nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Wobec tego w pierwszej kolejności, kierując się dyrektywą wykładni językowej, trzeba zwrócić uwagę na językowe znaczenie pojęcia "przetworzenie".

Według "Wielkiego słownika języka polskiego" pod redakcją S. Dubisza (Wydawnictwo Naukowe PWN S.A. 2018) "przetworzenie" należy rozumieć między innymi jako: - przerabianie, zmienianie czegoś; - nadawanie czemuś innego kształtu, wyglądu, postaci; - analizowanie, opracowywanie zebranych danych, informacji.

Zatem językowe znaczenie pojęcia "przetworzenie" prowadzi do stwierdzenia, że informacja publiczna przetworzona w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje. Powstaje dopiero w odpowiedzi na indywidualne oczekiwania wnioskodawcy jako wynik analizy i odpowiedniego opracowania informacji i dokumentów gromadzonych w związku z wykonywaniem przez organy podstawowych zadań. Przetworzoną informację publiczną można poznać po tym, że nie wystarczy samo odczytanie przez organy zbiorów informacji i dokumentów gromadzonych w ramach realizowania zadań, do jakich zostały one przez ustawodawcę powołane, ale jej udzielenie wymaga od organów dodatkowego nakładu pracy, sił i środków w celu analizy i opracowania wielu posiadanych informacji prostych i wyprowadzenia z nich nowych informacji ściśle według kryteriów oczekiwanych przez wnioskodawcę.

W orzecznictwie sądowym konsekwentnie przyjmuje się, że informacja publiczna przetworzona nie jest przez organy gromadzona z urzędu bezpośrednio w związku z przedmiotem ich działalności, ale polega ona na przygotowaniu określonych dokumentów, na analizie, zestawieniu i opracowaniu określonych danych wyłącznie w związku z rozpatrywanym wnioskiem, na indywidualne życzenie wnioskodawcy, niezależnie od obowiązku realizowania przez organy ich podstawowych zadań, kompetencji (por. przykładowo sprawy sygn.: I OSK 89/13, I OSK 1347/05, I OSK 2149/12, I OSK 747/14, I OSK 953/13, I OSK 866/13, I OSK 865/13, I OSK 1737/12, I OSK 2658/14, I OSK 33/15). Także suma informacji prostych, przy znaczącej skali niezbędnych nakładów, czasochłonności, zaangażowania organizacyjnego do ich zebrania, zestawienia i usystematyzowania, będzie przebierała postać informacji przetworzonej (por. przykładowo sprawy sygn.: I OSK 863/14, I OSK 1645/14, I OSK 977/11). Kluczowe znaczenie ma przy tym zakres wniosku o udzielenie informacji publicznej, a w konsekwencji ilość dokumentów wymagających analizy i skala anonimizacji wszystkich danych prawnie chronionych (por. dla przykładu sprawy sygn.: I OSK 140/14, l OSK 1477/12, I OSK 792/11, I OSK 426/11, I OSK 1347/05).

Wnioskodawca, który domaga się udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., ma obowiązek wykazać, że jego inicjatywa jest szczególnie istotna dla interesu publicznego.

Przechodząc do realiów analizowanej sprawy, sąd podziela stanowisko organów, według których rozpatrywany wniosek skarżącego z [...] lutego 2021 r. niewątpliwie ma za przedmiot informację publiczną przetworzoną.

Skarżący w tym wniosku wyraźnie domagał się udostępnienia kopii odpowiedzi na skargi osób osadzonych dotyczące działalności Zakładu Karnego [...], które w całym 2013 r. zostały uwzględnione w jakimkolwiek zakresie. Zdaniem sądu, udzielenie tego rodzaju informacji wymagało od organu I instancji:

- analizy setek akt postępowań prowadzonych w wyniku skarg osób osadzonych zakończonych w 2013 r. pod kątem sposobu załatwienia każdej z nich;

- anonimizacji tych odpowiedzi, które w jakimkolwiek zakresie uwzględniały skargi osób osadzonych, w odniesieniu - co należy podkreślić - do wszystkich okoliczności mogących zindywidualizować każdą konkretną sprawę.

W tym stanie rzeczy organ I instancji, chcąc uwzględnić wniosek skarżącego, musiałby istotnie odejść od bieżącej realizacji zadań ustawowo przypisanych zakładom karnym na rzecz dodatkowego zaangażowania pracowników w celu zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej i dokonania analiz, opracowań tylko na potrzeby skarżącego. Trzeba zaznaczyć, że czynności pracowników zakładu karnego mają służyć przede wszystkim jego prawidłowemu funkcjonowaniu w ramach szeroko pojętej służby więziennej. Jeśli natomiast skarżący oczekuje informacji w indywidualnej postaci, w jakiej z urzędu nie są one gromadzone przez służbę więzienną, ale co do zasady można je uzyskać w rezultacie analiz, opracowań, a więc dodatkowego nakładu pracy służby więziennej, wówczas mamy do czynienia z przetworzoną informacją publiczną, służącą indywidualnym oczekiwaniom skarżącego.

W dzienniku skarg, o którym stanowi rozporządzenie z 13 sierpnia 2003 r., odnotowuje się sposób ich załatwienia. Z kolei w myśl art. 25a ust. 2 lit. f u.s.w. CB zawiera informacje dotyczące wniosków, skarg i próśb złożonych przez osobę pozbawioną wolności. W tym stanie prawnym - wbrew przekonaniu skarżącego - ani dziennik skarg, ani CB nie zawierają informacji oczekiwanych przez skarżącego. We wniosku z [...] lutego 2021 r. skarżący domagał się udostępnienia kopii odpowiedzi na skargi dotyczące funkcjonowania Zakładu Karnego [...] o określonej treści.

W świetle powyższego na skarżącym spoczywał obowiązek wykazania organowi I instancji, że uzyskanie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Tymczasem skarżący przemilczał wezwanie w tej materii z [...] marca 2021 r., w którym organ I instancji zakreślił skarżącemu termin na wykazanie związku między wnioskowaną informacją publiczną przetworzoną a interesem publicznym. Jednocześnie organ I instancji w tym wezwaniu wyjaśnił skarżącemu, że jest to warunek prawidłowego rozstrzygnięcia wniosku z [...] lutego 2021 r.

Ponadto organy prawidłowo stwierdziły, że znane im z urzędu okoliczności dotyczące sytuacji faktycznej i prawnej skarżącego nie wskazują na jakiekolwiek powiązania między wnioskowaną przetworzoną informacją publiczną a interesem publicznym.

W rozważanej kwestii spornej skoncentrowanej na wykładni przetworzonej informacji publicznej sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko prawne wyrażone w sprawach sygn.: IV SA/Po 229/21 i II SA/Lu 332/21 dotyczących skarżącego oraz porównywalnych okoliczności faktycznych i prawnych.

Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl oraz w elektronicznym systemie LEX.

Z tych powodów sąd oddalił niezasadną skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 ze zm. - P.p.s.a.).

Przyznanie pełnomocnikowi wynagrodzenia za pomoc prawną świadczoną na rzecz skarżącego z urzędu uzasadnia art. 250 P.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U.2019.68). Na wysokość przyznanego wynagrodzenia składa się 240 zł oraz VAT.