Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej żądania sędziego NSA Piotra Przybysza o wyłączenie od orzekania w sprawie z wniosku D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. i D. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. o zbadanie spełnienia przez sędziego NSA Sławomira Wojciechowskiego i sędziego NSA Mirosława Wincenciaka wymogów niezawisłości i bezstronności w sprawie ze skargi kasacyjnej A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3231/21 w sprawie ze skargi A.M. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia 2 lipca 2021 r. nr ZSPR.440.759.2018.PR.AKU/129433,129432,129431 w przedmiocie przetwarzania danych osobowych postanawia: oddalić żądanie.

Wyrokiem z 18 sierpnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.M. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z 2 lipca 2021 r. w przedmiocie przetwarzania danych osobowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący.

Pismem z 3 października 2025 r. pełnomocnik uczestniczek – spółek D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz D. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. złożył wniosek o stwierdzenie braku spełnienia wymogów niezawisłości i bezstronności przez sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego Sławomira Wojciechowskiego i Mirosława Wincenciaka.

Pismem z 28 października 2025 r. sędzia NSA Piotr Przybysz wylosowany do składu orzekającego w sprawie rozpoznania powyższego wniosku wystąpił z żądaniem wyłączenia go od jego rozpoznawania na podstawie art. 19 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej także: "p.p.s.a."). W uzasadnieniu wyjaśnił, że podobnie jak sędziowie, których dotyczy wniosek na stanowisko sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego został powołany z udziałem Krajowej Rady Sądownictwa, ukonstytuowanej w oparciu o przepisy ustawy z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 3). W tej sytuacji, jak stwierdził, istnieją poważne wątpliwości co do prawidłowości wyznaczenia go do składu orzekającego celem spełnienia wymogów niezawisłości i bezstronności w trybie art. 5a Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Wnioskodawca może mieć bowiem przekonanie, że skoro, podobnie jak sędziowie, których dotyczy wniosek jego powołanie nastąpiło na podstawie uchwały Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej na tych samych zasadach, to orzekanie w tej sprawie może budzić zastrzeżenia co do jego bezstronności i podważać zaufanie do niego jako członka składu orzekającego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Żądanie nie zasługuje na uwzględnienie.

Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dotyczące wyłączenia sędziego (art. 18-24 p.p.s.a.) przewidują wyłączenie sędziego od rozpoznania sprawy z mocy samej ustawy (art. 18 p.p.s.a.) oraz wyłączenie przez sąd - na żądanie sędziego lub na wniosek strony (art. 19 p.p.s.a.). Uregulowania te na mocy art. 193 p.p.s.a. mają odpowiednie zastosowanie również w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Instytucja wyłączenia sędziego, zarówno z mocy prawa, jak i na żądanie sędziego, bądź na wniosek strony, jest istotną gwarancją procesową, która ma zapewnić rozpoznanie sprawy przez sąd w takim składzie orzekającym, którego sędziowie nie pozostają w relacjach osobistych ze stronami oraz nie mieli określonych wcześniej związków z rozpoznawaną sprawą. Ratio legis przepisów o wyłączeniu sędziego we wszystkich procedurach sądowych sprowadza się do eliminowania przyczyn, które mogą skutkować wątpliwościami, co do bezstronności i obiektywizmu sędziego w rozpoznaniu określonej sprawy (zob. wyrok TK z 20 lipca 2004 r., SK 19/02, OTK-A 2004, Nr 7, poz. 67 - tak np. komentarz do art. 19 p.p.s.a. w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 6, Warszawa 2019; postanowienie NSA z 5 października 2018 r., sygn. akt I OZ 1022/18; wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.cbois.nsa.gov.pl).

Stosownie do art. 19 p.p.s.a. niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 18, sąd wyłącza sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. Jak podkreśla się w doktrynie, w związku z tym, że względne przesłanki wyłączenia nie zostały jednak w art. 19 p.p.s.a. określone w sposób wyczerpujący, to przyjmuje się, że przepis ten odnosi się do istnienia okoliczności, które mogłyby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego w danej sprawie, czyniąc go potencjalnie "podejrzanym" o brak obiektywizmu przy jej rozpoznawaniu (tzw. iudex suspectus). Celem tej regulacji jest przede wszystkim zapewnienie bezstronności sędziego i eliminacja wpływu, jaki może wywierać występowanie pewnej kategorii powiązań (osobistych, ekonomicznych, służbowych itp.) na orzekanie w postępowaniu sądowym (zob. wyr. TK z 13 grudnia 2005 r., SK 53/04, OTK-A 2005, Nr 11, poz. 134).

Wyłączenie oparte na art. 19 p.p.s.a. wywołuje odmienne skutki, w zależności od podmiotu występującego z taką inicjatywą. W przypadku sędziów jest to "żądanie" wyłączenia od rozpoznania sprawy, natomiast strony składają "wniosek". Oprócz tego, w myśl art. 20 p.p.s.a. wniosek o wyłączenie sędziego, zgłoszony przez stronę, powinien zawierać "przyczyny uprawdopodobniające" wyłączenie (§ 1 i § 2), natomiast zgodnie z art. 21 p.p.s.a. po stronie sędziego istnieje jedynie obowiązek "zawiadomienia o zachodzącej podstawie wyłączenia".

Powyższe uwagi nie wskazują jednak, że rola sądu rozstrzygającego sprawę staje się marginalna, albowiem wówczas zadaniem sądu jest zbadanie czy dana okoliczność wskazana odpowiednio we "wniosku" lub "żądaniu" mogłaby wywołać uzasadnione wątpliwości co do bezstronności sędziego i czy przede wszystkim istnieje. Z braku jasnych kryteriów ustawowych w tej mierze, należy kierować się zasadami doświadczenia życiowego i w ich płaszczyźnie oceniać żądanie, okoliczności i argumenty przytoczone przez sędziego, mając jednocześnie na uwadze to, że z woli ustawodawcy przede wszystkim do sędziego należy ocena, czy będzie mógł obiektywnie i bez skrępowania rozpoznać sprawę i wydać w niej orzeczenie.

W przedmiotowej sprawie sędzia NSA Piotr Przybysz zgłosił żądanie wyłączenia od orzekania w sprawie zbadania spełnienia przez sędziów NSA Sławomira Wojciechowskiego i Mirosława Wincenciaka wymogów niezawisłości i bezstronności na podstawie art. 5a ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm., dalej także: "p.u.s.a."), albowiem został on powołany na stanowisko sędziego NSA w takim samym trybie, co sędziowie których dotyczy wniosek o przeprowadzenie tzw. "testu bezstronności i niezawisłości", a więc przy udziale Krajowej Rady Sądownictwa, ukonstytuowanej w oparciu o przepisy ustawy z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 3), a to z kolei jego zdaniem mogłoby budzić wątpliwości, co do bezstronności i podważać zaufanie do niego jako sędziego.

Rozpoznając niniejszą sprawę należy zwrócić uwagę, że po pierwsze uregulowana w art. 5a Prawa o ustroju sądów administracyjnych procedura zwana testem bezstronności i niezawisłości ma zastosowanie do każdego sędziego bez względu na sposób i tryb jego powołania oraz bez względu na organy uczestniczące w tej procedurze, a po drugie sam sposób powołania sędziego nie determinuje i nie przesądza wyniku tego postępowania. Wprawdzie regulacja art. 5a i nast. p.u.s.a. została wprowadzona do ustawy ustrojowej w następstwie uznania za sprzeczne z prawem unijnym rozwiązań przyjętych w ustawie z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw, to jednak w ramach tego postępowania ocenie nie podlega już sama ustawowa procedura w wyniku której dany sędzia uzyskał nominację. Można nawet przyjąć, że nie stanowi ona nawet "punktu wyjścia" dla badania spełnienia przez danego sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności. Okoliczność, że dany sędzia został powołany przy udziale Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej ustawą z 8 grudnia 2017 r. czy w oparciu o wcześniejsze regulacje prawne jest zatem bez znaczenia dla przeprowadzenia wspomnianego testu i jego wyniku. Istotne są bowiem jedynie "okoliczności towarzyszące" temu powołaniu lub występujące po powołaniu. W grę mogą wchodzić różne sytuacje i okoliczności, takie jak przykładowo: uzyskanie rekomendacji do objęcia stanowiska czy awansu w procedurze konkursowej bez względu na wyraźnie wyższe kwalifikacje i oceny innych kandydatów, pewnego rodzaju zależności od władzy wykonawczej bądź oceny publicznego zachowania powołanego sędziego. W uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2023 r., I FPS 3/22 - nawiązującej także do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu uchwały połączonych Izb Sądu Najwyższego: Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt BSA-I-4110-1/20 - wskazano, że mechanizm kontroli standardu niezawisłości i bezstronności powinien polegać na ocenie zarówno stopnia wadliwości poszczególnych postępowań konkursowych, jak też okoliczności odnoszących się do samych sędziów biorących w nich udział oraz charakteru spraw, w których orzekają (orzekały) sądy z ich udziałem, co oznacza, że przy ocenie wpływu wadliwości procesu powołania na urząd sędziego na dochowanie standardu bezstronności i niezawisłości sądu orzekającego z udziałem takiego sędziego konieczne jest uwzględnienie całego zespołu rozmaitych kryteriów i to one przesądzają o wyłączeniu sędziego na podstawie art. 5a ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Potwierdzeniem takiego stanowiska jest także dotychczasowe orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, choćby w wyroku TSUE z 4 września 2025 r., "R" S.A. przeciwko AW "T" Sp. z o.o., C-225/22, ECLI:EU:C:2025:649, pkt 50 wraz z powołanym w jego treści wyrokiem TSUE z 21 grudnia 2023 r., L. G. przeciwko Krajowej Radzie Sądownictwa, C-718/21, ECLI:UE:C:2023:1015, w którym Trybunał ten orzekł, że wadliwe powołanie nie prowadzi do uznania udziału sędziego w składzie orzekającym za naruszające prawo strony do niezawisłego, bezstronnego sądu ustanowionego ustawą w rozumieniu art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Odmowa uznania przez TSUE statusu niezawisłego i bezstronnego sądu wymaga uwzględnienia wielu innych przesłanek rozpatrywanych łącznie i dotyczących konkretnych okoliczności faktycznych (tak: wyrok TSUE z 21.12.2023 r., L.G. przeciwko Krajowej Radzie Sądownictwa C-718/21, ECLI:UE:C:2023:1015, pkt 77).

W konsekwencji należy przyjąć, że sam tryb powołania nie może różnicować sędziów, a tym samym też mieć wpływ na kształt składu wylosowanego stosownie do art. 5a § 10 p.u.s.a. do rozpoznania wniosku "spośród całego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego". Kształtowanie tego składu na skutek żądań i wyłączeń zgłoszonych w oparciu o art. 19 p.p.s.a. tylko ze względu na sam sposób powołania tożsamy – co do zasady – z powołaniem sędziego, którego dotyczy wniosek, nie znajduje zatem uzasadnienia. Trudno przyjąć, że wniosek z art. 5a p.u.s.a. dotyczący sędziego powołanego po 2018 roku powinni rozpoznawać sędziowie powołani przed tym rokiem i odwrotnie skoro sam tryb powołania nie determinuje wyniku przeprowadzonego testu bezstronności i niezawisłości. Opiera się on bowiem na indywidualnej ocenie "okoliczności towarzyszących" powołaniu i postępowaniu po powołaniu z uwzględnieniem dodatkowo wpływu na wynik sprawy na co wskazuje treść art. 5a § 1 p.u.s.a. I wprawdzie, analizując zgłoszone w rozpoznawanej sprawie żądanie sędziego zrozumiały wydawać się może dyskomfort orzekania ze względu na argumentację wniosku, to jednak w ocenie składu oceniającego to żądanie, z uwagi na wskazane wyżej regulacje i poglądy, nie można przyjąć, że orzekanie przez sędziego Piotra Przybysza w sprawie wniosku o wyłączenie sędziów Sławomira Wojciechowskiego i Mirosława Wincenciaka w trybie art. 5a p.u.s.a. byłoby równoznaczne z orzekaniem "we własnej sprawie". Powyższe potwierdza także dotychczasowa praktyka orzecznicza nie różnicująca w Naczelnym Sądzie Administracyjnym składów wylosowanych do rozpoznawania wniosków zgłoszonych na podstawie art. 5a p.u.s.a w zależności od sposobu powołania

Jak wielokrotnie zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, nie do zaakceptowania byłaby interpretacja, w myśl której sędzia powołany na wniosek KRS ukształtowanej na podstawie ustawy z 8 grudnia 2017 r. nie posiada przymiotu bezstronności niezbędnego do orzekania w każdej sprawie dotyczącej statusu sędziego sądu administracyjnego. Nie stanowi wystarczających podstaw do uwzględnienia zgłoszonego wniosku okoliczność powołania sędziego na wniosek tak ukształtowanej KRS, gdyż nie opiera się ona na okolicznościach związanych z indywidualną oceną zachowania sędziego lub jego związku ze stronami postępowania (por. postanowienia NSA: z 27.01.2020 r., I OSK 1917/18; z 23.09.2022 r., III OZ 474/22; z 20.03.2023 r., III FSK 2646/21 i III FSK 3128/21; z 10.05.2023 r., I FSK 846/20, ). Przyjęcie, że sędzia powołany na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa w składzie wynikającym z art. 9a ustawy nowelizującej ustawę o KRS nie posiada przymiotu bezstronności niezbędnego do orzekania we wszelkich sprawach, które mogą skutkować zakwestionowaniem statusu prawnego lub bezstronności innych sędziów, byłoby równoznaczne z pominięciem wymogu odniesienia zagrożenia bezstronności i obiektywizmu orzekania do okoliczności konkretnej sprawy podlegającej rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Dodatkowo, wskazując na rotę ślubowania składaną przy powołaniu sędziego (art. 66 § 1 ustawy z 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 334, ze zm.) w zw. z art. 49 p.u.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę, że sam akt powołania sędziego przez Prezydenta RP na wniosek ww. KRS, nie uprawnia do twierdzenia, iż sędzia ten, rozpoznając środki zaskarżenia od orzeczeń wydanych przez sędziów powołanych w tym samym trybie, może podważyć zaufanie do sądownictwa administracyjnego w Polsce (por. postanowienia NSA z 9.02.2023 r., III OZ 28/23 i III OZ 29/23). Orzecznictwo to jest w pełni aktualne także w odniesieniu do żądania sędziego wyłączenia go od rozpoznawania wniosku, o którym mowa w art. 5a p.u.s.a. wyłącznie z uwagi na kwestionowany przez stronę sposób jego powołania.

Z tych wszystkich względów żądanie sędziego NSA Piotra Przybysza nie mogło zostać uwzględnione, dlatego też w oparciu o art. 19 w zw. z art. art. 22 § 1 i § 2 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.