II OSK 1945/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-07-02	
Data wpływu	2012-07-27	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/
Mirosława Pindelska	
Symbol z opisem	6312 Odmowa   wydania       pozwolenia    na       broń	
Hasła tematyczne	Broń i materiały wybuchowe	
Sygn. powiązane	II SA/Wa 64/12	
Skarżony organ	Komendant Policji	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2004 nr 52 poz 525; art. 10 ust. 1 i 3 pkt 3 art. 12 ust. 1; Ustawa z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji - tekst jedn.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 7;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Tezy
1)Decyzja - pozwolenie na broń do celów sportowych ma charakter decyzji związanej. Oznacza to, że w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek materialnoprawnych wskazanych art. 10 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 ustawy o broni i amunicji, przy braku przesłanek negatywnych określonych w art. 15 ust. 1 ustawy, właściwy organ Policji zobowiązany jest do wydania pozwolenia.

2)O ile zakres swobody, jaką posiada organ Policji w zakresie oceny przesłanek, które uprawniają wydanie pozwolenia na broń w celach sportowych, ograniczają normy materialnoprawne (art. 10 ust. 1 i ust. 3 pkt 3), tak w przypadku określenia „liczby egzemplarzy” broni danego rodzaju, organ dysponuje luzem decyzyjnym. Swoboda decyzyjna w tym zakresie nie może jednak stanowić podstawy do wydania decyzji negatywnej.	
Sentencja
Dnia 2 lipca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2012 roku sygn. akt II SA/Wa 64/12 w sprawie ze skargi A. H. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...]listopada 2011 roku nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na posiadanie broni palnej do celów sportowych 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2011 roku nr [...], a także poprzedzającą ją decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia [...]sierpnia 2011 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz A. H. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 64/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. H. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na posiadanie broni palnej do celów sportowych.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia 21 kwietnia 2011 r. A. H. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku o wydanie pozwolenia na posiadanie broni palnej sportowej, w postaci broni bocznego zapłonu z lufami gwintowanymi o kalibrze do 6 mm; centralnego zapłonu z lufami gwintowanymi o kalibrze do 12 mm; gładkolufowej, przystosowanej do strzelania wyłącznie przy pomocy prochu czarnego (dymnego) oraz pozwolenia na posiadanie broni sportowej do celów kolekcjonerskich.

W uzasadnieniu wniosku podniósł, że po jego stronie nie występują żadne negatywne przesłanki uniemożliwiające posiadanie pozwolenia na broń i jako przyczynę posiadania broni do celów sportowych wskazał członkostwo w Wojskowym Klubie Strzeleckim "[...]" Gdynia; posiadanie kwalifikacji sportowych, tj. patentu strzeleckiego Polskiego Związku Strzelectwa Sportowego Seria B numer 006316 z dnia 22 lipca 2009 r. w zakresie strzelectwa pneumatycznego, kulowego i śrutowego (w dyscyplinach pistolet, karabin, strzelba gładkolufowa); posiadanie licencji Polskiego Związku Strzelectwa Sportowego Nr L-29428/03/2010 z dnia 3 marca 2010 r. w zakresie strzelectwa pneumatycznego, kulowego i śrutowego (w dyscyplinach pistolet, karabin, strzelba gładkolufowa). Natomiast, jako przyczynę posiadania broni do celów kolekcjonerskich wskazał członkostwo w stowarzyszeniu o charakterze kolekcjonerskim.

Ponadto podniósł, że jest posiadaczem licencji zawodnika (Nr L-29428/03/2010 z dnia 3 marca 2010 r.) oraz sędziego strzelectwa sportowego klasy III (Nr 3288/III/09) nadanych przez Polski Związek Strzelectwa Sportowego. Dodatkowo wskazał, że jako członek Polskiego Związku Strzelectwa Sportowego (legitymacja członkowska Seria AA Nr 11390 wydana 15 stycznia 2010 r.), posiadający licencję zezwalającą na uprawianie strzelectwa sportowego oraz zdany egzamin na patent strzelecki w zakresie strzelectwa pneumatycznego, kulowego i śrutowego (w dyscyplinach pistolet, karabin, strzelba gładkolufowa), jest zwolniony z egzaminu przed organem Policji.

Pismem z dnia 27 kwietnia 2011 r. organ wezwał A. H. do sprecyzowania żądania poprzez przyporządkowanie określonej ilości sztuk do rodzajów broni. A. H. przy piśmie z dnia 17 maja 2011 r. przyporządkował liczbę wnioskowanych egzemplarzy broni do jej rodzajów, jednocześnie zmieniając treść swojego żądania, w zakresie ilości wnioskowanych jednostek i wystąpił o 15 egzemplarzy broni palnej bocznego zapłonu z lufami gwintowanymi o kalibrze do 6 mm; 15 egzemplarzy broni palnej centralnego zapłonu z lufami gwintowanymi o kalibrze do 12 mm.; 5 egzemplarzy broni palnej gładkolufowej i 5 egzemplarzy broni palnej przystosowanej do strzelania wyłącznie przy pomocy prochu czarnego (dymnego) do celów sportowych.

Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], na podstawie art. 10 ust. 1, art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 52, poz. 525 ze zm.), odmówił wydania A. H. pozwolenia na broń palną sportową do celów sportowych w łącznej liczbie 40 egzemplarzy: w tym 15 egzemplarzy broni palnej bocznego zapłonu z lufami gwintowanymi o kalibrze do 6 mm; 15 egzemplarzy broni palnej centralnego zapłonu z lufami gwintowanymi o kalibrze do 12 mm.; 5 egzemplarzy broni palnej gładkolufowej i 5 egzemplarzy broni palnej przystosowanej do strzelania wyłącznie przy pomocy prochu czarnego (dymnego).

Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku, wskazał, że na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wskazania ważnej przyczyny, co do wszystkich wskazanych elementów. Przepis art. 10 ust. 3 pkt 3 ustawy o broni i amunicji literalnie wskazuje warunki, jakie muszą być spełnione, aby stwierdzić ważną przyczynę posiadania broni w odniesieniu do celu sportowego. Natomiast w odniesieniu do rodzaju broni oraz liczby egzemplarzy broni konkretnego rodzaju, zdaniem organu, należy zastosować wykładnię celowościową przepisów ustawy o broni i amunicji, w oparciu o stan faktyczny ustalony na podstawie materiału dowodowego, zebranego stosownie do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie organu, "ważna przyczyna" w kontekście okoliczności uzasadniających wydanie pozwolenia na broń oznacza, że pomiędzy formą uprawiania sportu strzeleckiego a liczbą i rodzajem broni objętej wnioskiem powinna istnieć korelacja, a każdy przypadek oceniany jest przez organ indywidualnie.

Od decyzji tej A. H. złożył odwołanie, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji zgodnej z jego żądaniem. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażącą obrazę art. 10 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 ustawy o broni i amunicji oraz art. 6, art. 75 § 1, art. 79 i art. 86 k.p.a.

W uzasadnieniu odwołania podniósł, że w toku postępowania organ zebrał dowody wskazujące na to, że w całości zostały spełnione ustawowe wymogi do otrzymania pozwolenia na broń, tymczasem organ wydał decyzję odmowną. Zdaniem strony odwołującej się organ naruszył zasadę praworządności, tj. art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, a więc mogą czynić tylko to na co pozwala wyraźnie ustawa. W ocenie A. H., organ przekroczył swoje uprawnienia i stworzył pozaustawowe kryteria wydawania pozwoleń na broń, a ponadto błędnie interpretuje art. 12 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, który nie daje organowi Policji uprawnień do oceny zasadności wniosku w kontekście żądanej przez stronę ilości egzemplarzy broni, ani też nie nakłada na stronę żadnych obowiązków.

Komendant Główny Policji po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że skoro przepis art. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji obliguje właściwy organ Policji do wydania pozwolenia na broń, jeżeli wnioskodawca przedstawi ważną przyczynę jej posiadania, to organ prowadzący postępowanie uprawniony jest do żądania, od wnioskodawcy ubiegającego się o wydanie pozwolenia na czterdzieści egzemplarzy broni palnej, wskazania ważnej przyczyny. Jednocześnie organ wyjaśnił, że art. 10 ust. 3 ustawy o broni i amunicji nie wyklucza ustalenia przez organ prowadzący postępowanie także innych, niewskazanych w nim wprost przyczyn. Z tego względu w sytuacji, gdy strona żąda większej ilości broni, organ wzywa ją do wskazania powodów, dla których wnioskowana ilość broni jest jej niezbędna. W sprawie z wniosku strony miało to znaczenie, bowiem wnioskując o wydanie pozwolenia na 40 egzemplarzy broni nie wskazał żadnych okoliczności mogących uzasadnić potrzebę posiadania tak dużej ilości broni.

Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że A. H., wskutek odmowy przedstawienia żądanych przez organ I instancji dokumentów potwierdzających jego zaangażowanie w uprawianie sportu strzeleckiego, np. komunikatów, uczestnictwa w zawodach i treningach, uniemożliwił rozpatrzenie swojej sprawy w pełnym jej zakresie. W sytuacji, gdy nie podjął właściwej współpracy z organami Policji, organy te, po wyczerpaniu możliwości dowodowych mających na celu pełne ustalenie okoliczności faktycznych mogących stanowić podstawę uzyskania przez stronę prawa do posiadania broni palnej sportowej, miały prawo do własnych logicznych wniosków, wynikających z już zgromadzonych w sprawie materiałów i zasad procedury.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. H., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnionej następnie pismami procesowymi z dnia 25 stycznia, 26 stycznia, 31 stycznia 2012 r., 9 lutego 2012 r. oraz z dnia 5 marca 2012 r. i 30 kwietnia 2012 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji przez nieuwzględnienie odwołania i niewydanie pozwolenia na broń palną dla celów sportowych pomimo tego, że wnioskodawca przedstawił/udokumentował istnienie ważnej przyczyny posiadania broni dla celów sportowych;

2. art. 10 ust. 3 pkt 3 ustawy o broni i amunicji przez błędne uznanie czym w rozumieniu ustawy jest ważna przyczyna posiadania pozwolenia na broń palną dla celów sportowych;

3. art. 10 ust. 3 pkt 3 ustawy o broni i amunicji przez uznanie, że ustawowa definicja ważnej przyczyny posiadania broni dla celów sportowych nie jest określona w ustawie w sposób wyczerpujący;

4. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 3 pkt 3 i w zw. art. 15 ust. 1 pkt 1 do 5 ustawy o broni i amunicji przez uznanie, że wnioskodawca nie spełnił kryteriów uzasadniających wydanie pozwolenia na broń palną dla celów sportowych;

5. art. 7 Konstytucji RP i określonej w nim zasady legalizmu działania organów administracji oraz art. 6 k.p.a. przez uznanie, że dla wydania pozwolenia na broń dla celów sportowych wnioskodawca spełniać powinien inne jeszcze kryteria niż określone w art. 10 ust 3 pkt 3 ustawy o broni i amunicji;

6. art. 7 Konstytucji i określonej w nim zasady legalizmu działania organów administracji i art. 6 k.p.a. przez uznanie, że organ policji posiada kompetencję przyznaną mu przez ustawę do oceny i weryfikacji ilości egzemplarzy broni wpisywanych do pozwolenia na broń w oparciu o art. 12 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, podczas gdy ta kompetencja nie została organowi administracji przyznana;

7. art. 12 ust. 1 ustawy o broni i amunicji przez uznanie, że przepis ten nadaje organowi administracji uprawnienia w zakresie oceny ilości egzemplarzy broni, podczas gdy przepis ten nie nadaje kompetencji i kryteriów dla oceny ilości egzemplarzy broni wpisywanych do decyzji administracyjnej pozwolenie na broń;

8. art. 7 k.p.a. przez ustalanie interesu społecznego i przedłożenie interesu społecznego ponad brzmienie przepisów prawa materialnego, a w szczególności ponad art. 10 ust. 3 pkt 3 ustawy o broni i amunicji, w sytuacji gdy decyzja o pozwoleniu na broń posiada charakter decyzji związanej;

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zasadniczym błędem postępowania administracyjnego było wadliwe odczytanie normy, która reguluje zasadę wydawania pozwoleń na broń palną dla celów sportowych i w konsekwencji tego organ odmówił wnioskodawcy wydania pozwolenia na broń palną dla celów sportowych.

Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 10 ustawy o broni i amunicji właściwy organ Policji ma obowiązek uwzględnienia wniosku, o ile wnioskodawca spełnia kryteria określone w ustawie, tj. jeżeli wnioskodawca nie stanowi zagrożenia dla samego siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego oraz przedstawi ważną przyczynę posiadania broni.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że należy przyznać rację organom Policji, iż reglamentacyjny charakter ustawy o broni i amunicji, wynika w szczególności z potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa i szeroko rozumianego porządku publicznego. Nie może oznaczać, uprawnienia, osoby spełniającej kryteria formalne do uzyskania pozwolenia na broń, do uzyskania pozwolenia na nieograniczoną ilości egzemplarzy broni, według tylko jej uznania. Zdaniem Sądu ma rację organ konstatując, że gdyby taka regulacja była zamysłem ustawodawcy, to przepis art. 12 ust. 1 ustawy byłby zbędny. Wystarczałoby bowiem ogólne pozwolenie przesądzające co do zasady uprawnienie do posiadania broni i określenie celu (np. sportowa). Kwestia rodzaju tej broni i liczby egzemplarzy broni uzależniona byłaby natomiast wyłącznie od woli osoby posiadającej takie pozwolenie i nie wymagałaby określenia w decyzji.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji nietrafna jest argumentacja skarżącego, że spełnienie przez niego kryteriów formalnych określonych w art. 10 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 ustawy do uzyskania pozwolenie na broń palną do celów sportowych oznacza jego prawo do uzyskania pozwolenia na nieograniczoną ilość egzemplarzy i rodzajów broni do celów sportowych.

Podniesiono również, że ustawodawca w art. 10 ust. 3 ustawy o broni i amunicji, posłużył się zwrotem "w szczególności", przy określaniu ważnej przyczyny posiadania broni. Powyższe sprawia, więc że intencją ustawodawcy nie było ograniczenie się wyłącznie do przesłanek wskazanych w powyższym przepisie, przy ustalaniu ważnej przyczyny posiadania broni. Organ miał zatem prawo żądania od skarżącego, wykazania istnienia ważnej przyczyny posiadania wnioskowanych 40 sztuk broni palnej sportowej, również przy użyciu innych przesłanek.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku A. H. zaskarżył go w całości i zarzucił mu:

1) naruszenie art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej P.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji przez oddalenie skargi, podczas gdy obowiązkiem sądu było stwierdzenie naruszenia wskazanego przepisu poprzez nie wydanie pozwolenia na broń palną dla celów sportowych pomimo tego, że wnioskodawca przedstawił/udokumentował istnienie ważnej przyczyny posiadania broni dla celów sportowych w rozumieniu art. 10 ust 3 pkt 3 ustawy o broni i amunicji;

2) naruszenie art. 1 i 3 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 3 pkt 3 ustawy o broni i amunicji przez błędne uznanie, czym w rozumieniu ustawy jest ważna przyczyna posiadania pozwolenia na broń palną dla celów sportowych, poprzez oddalenie skargi, podczas gdy obowiązkiem sądu było stwierdzenie przestawienia przez organ policji w szyku zdania tekstu autentycznego ustawy sformułowania w szczególności, w miejsce gdzie to sformułowanie nie występuje, przez to wprowadzenie możliwości oceny innych niż wskazane w przepisie art. 10 ust. 3 pkt 3 ustawy o broni i amunicji przesłanek (okoliczności faktycznych) wydania broni dla celów sportowych;

3) naruszenie art. 1 i 3 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 3 pkt 3 ustawy o broni i amunicji poprzez oddalenie skargi, podczas gdy obowiązkiem sądu było stwierdzenie naruszenia wymienionych przepisów przez ich właściwą interpretację poprzez uznanie, że ustawowa definicja ważnej przyczyny posiadania broni dla celów sportowych jest określona w ustawie w sposób wyczerpujący, a organ policji badając spełnianie przez stronę postępowania ważnej przyczyny posiadania broni dla celów sportowych nie jest uprawniony do badania innych przesłanek niż określone w art. 10 ust 3 pkt 3 ustawy o broni i amunicji;

4) naruszenie art. 1 i 3 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 3 pkt 3 i i w zw. art. 15 ust. 1 pkt od 1 do 5 ustawy o broni i amunicji poprzez oddalenie skargi, podczas gdy obowiązkiem sądu było stwierdzenie naruszenia wymienionych przepisów przez ich właściwą interpretację i uznanie, że właściwa ich interpretacja powinna prowadzić do stanowiska, że wnioskodawca spełnił wszystkie kryteria uzasadniające wydanie pozwolenia na broń palną dla celów sportowych;

5) naruszenie art. 1 i 3 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji i określonej w nim zasady legalizmu działania organów administracji oraz art. 6 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy obowiązkiem sądu było stwierdzenie naruszenia wymienionych przepisów przez uznanie, że dla wydania pozwolenia na broń dla celów sportowych wnioskodawca spełniać powinien inne jeszcze kryteria niż określone w art. 10 ust. 3 pkt 3 ustawy o broni i amunicji;

6) naruszenie art. 1 i 3 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. art. 12 ust. 1 ustawy o broni i amunicji poprzez oddalenie skargi, podczas gdy obowiązkiem sądu było stwierdzenie naruszenia wymienionego przepisu przez jego błędną wykładnie, polegającą na uznaniu, że przepis ten nadaje organowi administracji uprawnienia w zakresie oceny ilości egzemplarzy broni, jakich strona domaga się wpisania w pozwoleniu na broń, podczas gdy przepis ten nie nadaje kompetencji i kryteriów dla oceny ilości egzemplarzy broni wpisywanych do decyzji administracyjnej pozwolenie na broń;

7) naruszenie art. 1 i 3 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. art. 7 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy obowiązkiem sądu było stwierdzenie naruszenia wymienionego przepisu przez jego niezastosowanie, ustalanie interesu społecznego i przedłożenie interesu społecznego ponad brzmienie przepisów prawa materialnego, a w szczególności ponad art. 10 ust. 3 pkt 3 ustawy o broni i amunicji, w sytuacji gdy decyzja o pozwoleniu na broń posiada charakter decyzji związanej;

Mając na względzie powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Organ w całości podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) poprzez jego błędną wykładnię. W przypadku podniesienia tego zarzutu ważne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zgodzić się ze stanowiskiem i argumentacją strony skarżącej odnośnie nieprawidłowej wykładni art. 10 ust. 1 i ust. 3 pkt 3, art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 52, poz. 525 ze zm.), zwanej dalej - "ustawą o broni i amunicji", poprzez wadliwe zrekonstruowanie treści norm zawartych w tych przepisach.

Na wstępie trzeba wskazać, że ustawą z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy o broni i amunicji oraz ustawy o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. z 2011 r. Nr 38, poz. 195), została zmieniona m.in. treść art. 10 ustawy o broni i amunicji. Zaznaczyć przy tym należy, że obecne brzmienie postanowień art. 10 ustawy o obroni i amunicji koresponduje z treścią dyrektywy Rady 91/477/EWG z dnia 18 czerwca 1991 r. w sprawie kontroli nabywania i posiadania broni (Dz. U. UE L.91.256.51, 2008.179.5), a konkretnie z art. 5 lit. b tej dyrektywy, który stanowi, że bez uszczerbku dla art. 3 państwa członkowskie zezwalają na nabywanie i posiadanie broni palnej wyłącznie osobom, które przedstawią ważną przyczynę i które nie stanowią zagrożenia dla samych siebie, dla porządku publicznego lub dla bezpieczeństwa publicznego.

Zgodnie z aktualnym brzmieniem przepisu art. 10 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 ustawy o broni i amunicji, właściwy organ Policji wydaje pozwolenie na broń do celów sportowych, jeżeli wnioskodawca nie stanowi zagrożenia dla samego siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego oraz przedstawi ważną przyczynę posiadania broni. Za ważną przyczynę – dla pozwolenia na broń do celów sportowych, uważa się w szczególności udokumentowane członkowstwo w stowarzyszeniu o charakterze strzeleckim, posiadanie kwalifikacji sportowych, o których mowa w art. 10b, oraz licencji właściwego polskiego związku sportowego. Przepis art. 12 ust. 1 ustawy o broni i amunicji stanowi natomiast, że pozwolenie na broń wydawane jest w drodze decyzji administracyjnej, w której określa się cel, w jakim zostało wydane oraz rodzaj i liczbę egzemplarzy broni.

Sąd pierwszej instancji, w ustalonym stanie faktycznym, kierując się funkcjonalnymi dyrektywami wykładni postanowień art. 10 ust. 1 i 3 i art. 12 ust. 1 ustawy o broni i amunicji uznał, że racjonalny ustawodawca nie dopuściłby do sytuacji, by do obrotu mogła dostać się bliżej nieograniczona ilość sztuk broni. Dlatego posługując się, w art. 10 ust. 3 ustawy o broni i amunicji, zwrotem: "w szczególności", przy określaniu ważnej przyczyny posiadania broni, nie ograniczył się wyłącznie do przesłanek wskazanych w tym przepisie.

Posiadanie i używanie broni palnej stanowi w polskim systemie prawnym sferę daleko idącej reglamentacji administracyjnoprawnej. Prawo do posiadania broni nie należy do praw jednostki gwarantowanych w Konstytucji RP, nie ma charakteru prawa podmiotowego. Dostęp do broni poddany jest istotnym ograniczeniom wynikającym zarówno z monopolu państwa na stosowanie środków przymusu, jak i z potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego (por. wyroki NSA: z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1562/10, niepubl.; z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt II OSK 97/05, Lex Nr 201345; por. też M. Filar, Prawo do posiadania broni palnej jako obywatelskie prawo podmiotowe, "Państwo i Prawo" 1997, nr 5, s. 43-45). Zgodnie z art. 5 Konstytucji RP zadaniem Państwa jest, m. in. zapewnienie bezpieczeństwa obywatelom. W ramach tego obowiązku Państwo musi przeciwdziałać bezprawnym zagrożeniom i zamachom wymierzonym w obywateli.

Nie można się zgodzić z tezą Sądu pierwszej instancji, że przepis art. 10 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 ustawy o broni i amunicji nie zawiera normy, która jednoznacznie określałaby przesłanki wydania pozwolenia na broń do celów sportowych. Norma postępowania nie musi być oczywiście rekonstruowana przez odwołanie się do znaczenia jednego przepisu. Należy jednak zwrócić uwagę, że przepis art. 10 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 ustawy o broni i amunicji jest regulacją kompletną, określającą przesłanki materialnoprawne wydania pozwolenia na broń do celów sportowych, a zatem zawiera wszystkie niezbędne elementy treściowe kreujące normę postępowania.

W postanowieniach art. 10 ustawy o broni i amunicji zawarta została zarówno norma kompetencyjna, jak i materialna, upoważniająca właściwy organ Policji do wydania pozwolenia na broń:, "jeżeli wnioskodawca nie stanowi zagrożenia dla samego siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego oraz przedstawi ważną przyczynę posiadania broni" (ust. 1). Wysłowiona została podstawa do określenia celów wydania pozwolenia na broń z przykładowym ich wskazaniem (ust. 2) oraz został określony, w stylizacji pozytywnej, otwarty katalog przesłanek uważanych przez ustawodawcę za "ważną przyczynę" wydania pozwolenia (ust. 3).

Materialne prawo administracyjne, regulując treść relacji jednostki z państwem, reprezentowanym przez organy państwa, opiera ją na autorytatywnej konkretyzacji norm tego prawa przez organy państwa. Gdy chodzi o konkretyzację norm reglamentacyjnych o dostępie do broni, to organy administracji nie mogą rozszerzająco (funkcjonalnie) interpretować tych norm, a zwłaszcza w oderwaniu od ich językowego kontekstu.

Kierując się zatem językowymi i systemowymi dyrektywami wykładni postanowień art. 10 ust. 1 i 3 pkt 3 ustawy o broni palnej, należy stwierdzić, że rolą właściwych organów Policji jest tylko ocena, czy osoba ubiegająca się o pozwolenie na posiadanie broni palnej do celów sportowych, spełnia łącznie normatywne przesłanki tj., czy nie stanowi zagrożenia dla siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego oraz czy udokumentowała członkowstwo w stowarzyszeniu o charakterze strzeleckim, posiada kwalifikacje sportowe, o których mowa w art. 10b, oraz licencję właściwego polskiego związku sportowego.

Przepis art. 10 ust. 3 ustawy określa, co w "szczególności", uważa się za ważną przyczynę posiadania broni. Zaznaczyć przy tym trzeba, że na gruncie reguł wykładni językowej (gramatycznej), wyrażenie: "w szczególności" pełni, co do istoty funkcję uszczegółowienia egzemplifikacyjnego wyrażenia bardziej ogólnego, wskazanego w części wypowiedzi normatywnej, znajdującej się przed zwrotem "w szczególności". Polega ono na tym, że wyliczenia występujące po nim mają charakter przykładowy i określają zwykle szczególne przypadki zjawiska ogólnego.

Konstrukcja normatywna art. 10 ust. 3 ustawy zakłada z jednej strony kazuistyczne określenie, co należy uważać za "ważną przyczynę" posiadania broni, z drugiej zaś daje organom Policji luz decyzyjny - prawo dokonania wyboru wartościującego w stosunku do ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych, niemieszczących się jednak w katalogu ustawowych kryteriów pozytywnych. Ocena dokonywana przez organ Policji, na podstawie wyłącznie zwrotu cennego: "ważna przyczyna", jest wtedy oceną jednostkową i sytuacyjną oderwaną od ustawowo określonych kryteriów. Dotyczy jednak tylko sytuacji niezdefiniowanych w ust. 3 art. 10.

Sformułowaniu: "ważna przyczyna" przypisać trzeba charakter zwrotu ocennego (zwrotu szacunkowego), który w przeciwieństwie do wyrażeń wieloznacznych oparty jest nie tyle na wyinterpretowaniu treści normy prawnej zapisanej nieostro lub niewyraźnie, co na dokonaniu wartościowania określonego stanu rzeczy. Przedmiotem czynności interpretacyjnych pozostaje w tym przypadku nierozerwalnie sfera faktu i sfera prawa Zarówno przy wyjaśnianiu zwrotów ocennych, stwierdzenie faktów "zlewa" się z ich ewaluacją, polegającą na ocenie poddanych analizie stanów rzeczy, zdarzeń lub procesów z punktu widzenia kryteriów przyjętych przez podmiot oceniający (por. L. Leszczyński, Pojęcie klauzuli generalnej, "Annales UMCS", vol. XXXVIII, 1991, s. 161-162; Postanowienie składu 7 sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. II OPS 6/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 5, poz. 84). Jednak, w świetle brzmienia znowelizowanych przepisów ustawy o broni i amunicji, możliwość normatywnej ewaluacji ziszczenia się przesłanki: "ważna przyczyna", w trakcie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na broń palną, ogranicza się tylko i wyłącznie do przypadków nie określonych wprost w ust. 3 art. 10 ustawy. Racjonalny ustawodawca wziął bowiem pod uwagę, że wnioskodawca może przedstawić taką "ważną przyczynę" posiadania broni, która nie została zdefiniowana normatywnie.

Rację ma zatem skarżący kasacyjnie, że wobec osoby ubiegającej się o pozwolenie na posiadanie broni palnej do celów sportowych, organy Policji nie są uprawnione do badania innych przesłanek poza tymi, wskazanymi w art. 10 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 ustawy. Nowela do ustawy o broni i amunicji z dnia 5 stycznia 2011 r. zasadniczo wyeliminowała uznaniowość organu poprzez ścisłe wskazanie pozytywnych i negatywnych warunków wydania pozwolenia na broń. Autorytatywne stwierdzenie, jakie przyczyny usprawiedliwiają wydanie pozwolenia na broń sportową, a jakie muszą być uznane za niewystarczające nie może zatem nastąpić a casu ad casum. Nie ma podstaw prawnych, aby tylko na podstawie zwrotu ocennego: "ważnej przyczyny", mogły być konstruowane każdorazowo wymagania, determinujące w sposób stanowczy (władczy) rozstrzygnięcie w sprawie pozwolenia na broń do celów sportowych, skoro ustawa zawiera w tej materii jednoznaczne regulacje. Decyzja - pozwolenie na broń do celów sportowych ma charakter decyzji związanej. Oznacza to, że w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek materialnoprawnych wskazanych art. 10 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 ustawy o broni i amunicji, przy braku przesłanek negatywnych określonych w art. 15 ust. 1 ustawy, właściwy organ Policji zobowiązany jest do wydania pozwolenia.

W realiach sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że reglamentacyjny charakter ustawy o broni i amunicji nie może oznaczać uprawnienia, osoby spełniającej kryteria formalne, do uzyskania pozwolenia na nieograniczoną ilość egzemplarzy broni, tylko według jej uznania. Na wnioskodawcy spoczywa bowiem ciężar udowodnienia, że każdego rodzaju broni opisanego we wniosku, używał już przy uprawianiu sportu strzeleckiego. Zdaniem Sądu: "Odnosząc się do instytucji racjonalnego ustawodawcy, nie sposób byłoby przyjąć, że taki ustawodawca tworząc przepisy dotyczące materii wyjątkowej, umożliwiałby obywatelom dostęp do broni palnej, w oparciu o przesłanki przyszłe i niepewne (tj. chęć używania każdego rodzaju broni przy uprawianiu sportu strzeleckiego w bliżej niesprecyzowanej przyszłości), a nie w oparciu o zaistniałe fakty."

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podziela tej argumentacji. Mając na względzie powyższe rozważania należy stwierdzić, że w przypadku pozwolenia na broń do celów sportowych, ważną przyczyną relewantną dla jego uzyskania, jest udokumentowane członkowstwo w stowarzyszeniu o charakterze strzeleckim, posiadanie kwalifikacji sportowych, o których mowa w art. 10b, oraz licencji właściwego polskiego związku sportowego (art. 10 ust. 3 pkt 3). Ustawodawca nie wprowadził natomiast normy kompetencyjnej, która uzależniałaby przyznanie pozwolenia na broń do celów sportowych od spełnienia uprzednio przez wnioskodawcę warunku np. osiągnięcia wybitnych wyników w strzelectwie sportowym, częstotliwości starów w zawodach, czy wykazania potrzeby posiadania określonej ilości egzemplarzy broni danego rodzaju. Są to pozaustawowe kryteria, które nie mogą automatycznie przesądzać o wydaniu bądź odmowie wydania, przez właściwy organ Policji, pozwolenia, o którym stanowi dyspozycja art. 10 ust. 3 pkt 3 ustawy o broni i amunicji (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2010 r., sygn. II OSK 683/06, [w:] CBOSA).

Zaakcentować należy, mając na względzie reglamentacyjny charakter postanowień o dostępie do broni i amunicji, że prowadzenie właściwej polityki w zakresie dostępu do broni, powinno zakładać ścisłą odpowiedniość rodzaju broni palnej, którą chciałaby się posługiwać osoba występująca z wnioskiem o wydanie pozwolenia, do deklarowanego celu. Wzgląd na tę okoliczność ustawodawca uznał za na tyle ważny, że prócz celu wydania pozwolenia i rodzaju broni, ustanowił elementem materialnym decyzji administracyjnej także "liczbę egzemplarzy", na co wskazuje dyspozycja art. 12 ust. 2 ustawy. Wskazanie "liczby egzemplarzy broni" jest wprawdzie elementem obligatoryjnym decyzji, jednak organ Policji ma pełną swobodę w zakresie określenia tej liczby. Jest to bowiem element rozstrzygnięcia, który ma w pełni charakter uznaniowy. O ile zakres swobody, jaką posiada organ Policji w zakresie oceny przesłanek, które uprawniają wydanie pozwolenia na broń w celach sportowych, ograniczają normy materialnoprawne (art. 10 ust. 1 i ust. 3 pkt 3), tak w przypadku określenia "liczby egzemplarzy" broni danego rodzaju, organ dysponuje luzem decyzyjnym. Swoboda decyzyjna w tym zakresie nie może jednak stanowić podstawy do wydania decyzji negatywnej.

W odniesieniu do określenia liczby egzemplarzy broni konkretnego rodzaju, należy zastosować wykładnię celowościową przepisów ustawy o broni i amunicji, w oparciu o stan faktyczny ustalony na podstawie materiału dowodowego, zebranego stosownie do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Pomiędzy formą uprawiania sportu strzeleckiego a liczbą i rodzajem broni objętej wnioskiem powinna istnieć współzależność, a każdy przypadek powinien być oceniany przez organ indywidualnie w tym znaczeniu, że należy określić adekwatną liczbę egzemplarzy do deklarowanego celu. Organ nie jest w tym przypadku związany żądaniem wnioskodawcy; może, w oparciu o obiektywne i subiektywne kryteria, określić odpowiednią liczbę egzemplarzy broni. Natomiast nie jest dopuszczalne, w sytuacji, gdy wnioskodawca spełnia wszystkie ustawowe kryteria wydania pozwolenia, wydanie decyzji negatywnej tylko z tego powodu, że żąda on określonej (zbyt dużej) ilości egzemplarzy broni danego rodzaju. Rację ma zatem skarżący kasacyjnie zarzucając, że zarówno organ, jak i kontrolujący decyzję Sąd pierwszej instancji, odmawiając skarżącemu wydania pozwolenia na broń w celach sportowych tylko z powodu nieudokumentowania wniosku o określoną liczbę egzemplarzy broni, stworzyli pozaustawowe, materialne kryteria wydawania pozwoleń na broń. Stan taki jest nie do zaakceptowania na gruncie konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) nakazującej organom władzy publicznej działać na podstawie i w granicach prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedmiotowa skarga kasacyjna dostarcza usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań, w związku z czym, działając na podstawie przepisów art. 188 P.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę.

Mając na uwadze przedstawione wyżej wywody, z uwagi na naruszenie prawa materialnego należało skargę uwzględnić i uchylić, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a., zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. W toku ponownego rozpoznania sprawy organy dokonają ustaleń, które są potrzebne do rozstrzygnięcia sprawy na podstawie wskazanych przepisów rozumianych tak jak to zostało wyżej przedstawione.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.