Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 549/19 w sprawie ze skargi B. R. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1.uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2019 r. sygn. IV SA/Wa 549/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi B. R. uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W piśmie z dnia 27 sierpnia 2018 r. Wójt Gminy S. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie stawu wraz z rowem odpływowym na części działek nr [...] i [...] w miejscowości T., obręb T., gmina S..

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O., postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., znak: [...], odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, wskazując, iż realizacja inwestycji naruszy zakaz określony w § 5 ust. 1 pkt 2 Uchwały nr [...] Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 września 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2016 r., poz. 4171), dalej jako "Uchwała", stanowiący, iż na omawianym obszarze chronionym zakazuje się realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Na ww. postanowienie odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy zażalenie wniosła B. R.

W uzasadnieniu zażalenia skarżąca wskazała, że na działce nr [...] znajduje się zagłębienie terenowe (staw). W okresie wiosennych roztopów i nawalnych deszczów spływająca po powierzchni woda wypełnia staw i rozlewa się wokół niego po terenie, co powoduje zalanie posesji, na której położony jest podpiwniczony budynek mieszkalny. Obecnie teren wokół stawu jest bezodpływowy - brak jest jego połączenia z przepustem znajdującym się pod drogą powiatową, sąsiadującą z działką stawu. Zdaniem skarżącej, przedmiotowa inwestycja umożliwi uregulowanie stosunków wodnych wokół stawu i normalne funkcjonowanie gospodarstwa. Prace projektowe obejmą udrożnienie odpływu wody ze stawu i powiększenie jego zdolności retencyjnej.

Organ odwoławczy ustalił, że inwestycja, której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy, planowana jest na części działek nr [...] i [...] w miejscowości T., obręb T., gmina S., położonych w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego, którego funkcjonowanie reguluje Uchwała.

W sprawie istotne było wyjaśnienie przez organ I instancji, czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614, z późn. zm.), wynikającymi z utworzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego, w szczególności w kontekście obowiązujących na tym obszarze zakazów związanych z ochroną przyrody. Enumeratywny katalog zakazów obowiązujących na terenie ww. obszaru chronionego został wyartykułowany w § 5 ust. 1 Uchwały.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. wskazał, że realizacja inwestycji naruszy zakaz określony w § 5 ust. 1 pkt 2 Uchwały, stanowiący, iż w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego zakazuje się realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Organ odwoławczy ocenił, że rozstrzygnięcie przyjęte przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. jest prawidłowe.

Zgodnie z projektem decyzji przedmiotowa inwestycja polega na rozbudowie stawu wraz z rowem odpływowym na części działek nr [...] i [...] w miejscowości T.. Planowany do rozbudowy staw jest zlokalizowany na działce nr [...]. Jego całkowita powierzchnia po rozbudowie ma wynieść do 1300 m2 (obecnie staw ma ok. 700 m2), a głębokość do 2,5 m. Rów odpływowy będzie łączył staw z przepustem zlokalizowanym pod drogą powiatową znajdującą się na działce nr [...]. Teren wokół stawu stanowi grunty rolne (pastwisko). Z treści zażalenia wynika, iż obecnie teren ten jest bezodpływowy, co powoduje że w okresie wiosennych roztopów i nawalnych deszczów, spływająca po powierzchni woda wypełnia staw i rozlewa się wokół niego. Planowana inwestycja udrożni odpływ wody ze stawu i powiększy jego zdolności retencyjne. Zdaniem skarżącej, przedmiotowa inwestycja umożliwi uregulowanie stosunków wodnych wokół stawu i normalne funkcjonowanie gospodarstwa.

Organ wskazał na treść art. 195 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268, z późn. zm.) zgodnie z którym melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy. Melioracje wodne co do zasady wykonywane są za pomocą urządzeń melioracji wodnych, do których zalicza się m.in. rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie oraz ziemne stawy rybne (art. 197 ust. 1 pkt 1 i 5 ww. ustawy). Nie ulega zatem wątpliwości, iż planowana inwestycja, polegająca na rozbudowie stawu wraz z rowem odpływowym dla potrzeb regulacji stosunków wodnych na gruntach rolnych w celu umożliwienia normalnego funkcjonowania gospodarstwa rolnego stanowić będzie melioracje wodne.

Organ wyjaśnił, że stosownie do § 3 ust. 1 pkt 88 lit. a Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się gospodarowanie wodą w rolnictwie polegające na melioracji łąk, pastwisk lub nieużytków. W związku z tym, iż przedmiotowa inwestycja planowana jest na terenie i w otoczeniu pastwisk, co wynika z załącznika graficznego projektu decyzji oraz ortofotomapy i mapy topograficznej zamieszczonych na stronie www.geoportai.gov.pl, niewątpliwie stanowić będzie przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 3 ust 1 pkt 88 lit a ww. Rozporządzenia Rady Ministrów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2418/16).

Biorąc powyższe pod uwagę organ uznał, iż projekt decyzji stoi w sprzeczności z § 5 ust. 1 pkt 2 Uchwały, który zakazuje realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. nie stwierdził braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia, w związku z czym nie zachodzi odstępstwo określone w § 5 ust. 3 pkt 2 Uchwały.

Z uwagi na brak przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie zachodzi również odstępstwo od ww. zakazu wymienione w art. 24 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody.

Z materiału dowodowego sprawy wynika, że planowany do rozbudowy staw znajdujący się w zagłębieniu bezodpływowym, jest zasilany wodami gruntowymi i opadowymi. W okresie wiosennych roztopów i nawalnych deszczów spływająca po powierzchni woda wypełnia staw i rozlewa się wokół niego. Planowana rozbudowa stawu zwiększy jego zdolności retencyjne, a budowa rowu spowoduje możliwość odpływu wody ze stawu. Przedmiotowa inwestycja umożliwi zatem uregulowanie stosunków wodnych wokół stawu.

W opinii organu rozbudowa stawu przyczyni się do obniżenia poziomu wód gruntowych wokół stawu (co jest głównym powodem jego rozbudowy) oraz zwiększenia uwilgotnienia terenu w miejscu rozbudowy stawu, gdyż teren ten zostanie wypełniony na stałe wodą. Ponadto w wyniku rozbudowy stawu dojdzie do zwiększonego parowania z powierzchni wolnego lustra wody, gdyż staw po rozbudowie będzie miał prawie dwa razy większą powierzchnię niż obecnie. Planowany rów będzie miał natomiast za zadanie odprowadzanie wody ze stawu. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia organ wskazał, że planowana inwestycja naruszy zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych, wynikający § 5 ust. 1 pkt 6 uchwały.

Zgodnie z tym przepisem zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych nie dotyczy działań służących celom ochrony przyrody lub zrównoważonemu wykorzystaniu użytków rolnych i leśnych oraz racjonalnej gospodarki wodnej lub rybackiej. Projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczy rozbudowy stawu wraz z rowem odpływowym. W związku z powyższym charakter inwestycji nie pozwala na zastosowanie ww. odstępstw.

Przedmiotowa inwestycja nie dotyczy wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, realizacji inwestycji celu publicznego a także wykonywania zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych. W związku z powyższym nie zachodzi żadne z odstępstw określonych w art 24 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody.

Odnosząc się do twierdzenia skarżącej, że obecną sytuację na działce należy uznać jako zagrożenie bezpieczeństwa powszechnego (podmycie drogi dojazdowej do posesji, zagrożenie słupa energetycznego znajdującego się przy zagłębieniu terenowym, przelew wody przez koronę drogi powiatowej), organ wskazał, że odstępstwo wymienione w ww. przepisie dotyczy działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym. Odstępstwo to ma na celu zapewnienie prawnej możliwości realizacji działań służących zabezpieczeniu dóbr o wyższej wartości niż chronione zakazami wymienionymi w Uchwale, takich jaki zdrowie i życie ludzkie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1516/11). W wyroku z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1161/13, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że działania związane z bezpieczeństwem powszechnym to działania związane z bezpieczeństwem obywateli. Zdaniem organu, ww. odstępstwo dotyczy działań służących ochronie zdrowia i życia ludzi, a więc inwestycji celowo stworzonych do zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego, natomiast przedmiotowy staw i rów nie są inwestycjami związanymi z zabezpieczeniem zdrowia i życia ludzkiego. W związku z powyższym ww. odstępstwo nie ma zastosowania.

W związku z tym, iż projekt decyzji o warunkach zabudowy narusza zakazy określone w § 5 ust. 1 pkt 2 i 6 Uchwały a nie jest możliwe zastosowanie odstępstw od tych zakazów, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska ocenił, że należy utrzymać zaskarżone postanowienie Organu I instancji w mocy.

B. R. wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podniosła, że w związku z zalewaniem swojej posesji, dz.nr. [...] obr. T., na której zlokalizowane jest zagłębienie terenowe oraz siedlisko, chce uregulować stosunki wodne poprzez odbudowę istniejącego stawu, którym jest w/w zagłębienie bezodpływowe.

W przeszłości, nadmiar wody ze stawu był odprowadzany poprzez przepust znajdujący się na drodze powiatowej dz.nr [...]. Niedrożność systemu /przepustu/ powoduje, że w okresie wiosennych roztopów oraz ulewnych deszczów, istniejący staw nie jest w stanie pomieścić zwiększonego napływu wody. Powoduje to zalanie terenu wokół stawu, podtopienie piwnic w budynku mieszkalnym, zalewanie drogi dojazdowej do posesji, a w skrajnych przypadkach, przelew wody przez koronę ww. drogi powiatowej. Przebiegająca w pobliżu stawu napowietrzna linia energetyczna w każdej chwili może ulec awarii. Sytuacja ta powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi oraz uniemożliwia prowadzenie racjonalnej gospodarki rolnej /znajdujące się wokół stawu użytki zielone są zalewane/. Organ II instancji nie wziął pod uwagę tej sytuacji i utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu powołał się na uchwalę nr [...] Sejmiku Województwa Warmińsko Mazurskiego z 27 września 2016 r. i par. 5 ust. 1 oraz analizę map topograficznych. Nie wzięto pod uwagę innych zapisów tego przepisu które mówią o odstępstwach zawartych w innych ustępach.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2019 r. sygn. IV SA/Wa 549/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2019 r. oraz poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] października 2018 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ II instancji rozpoznając przedmiotową sprawę prawidłowo ustalił, że teren inwestycji, stanowiący działkę nr ew. [...] i [...] w miejscowości T., obręb T., gmina S. położony jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego. Funkcjonowanie tej formy ochrony przyrody reguluje Uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 27 września 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 (w zw. z art. 64 ust. 1), w tym z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska – w odniesieniu do innych niż park narodowy i jego otulina obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (pkt 8). Do form ochrony przyrody – stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 2134, ze zm.) – zalicza się m. in. obszary chronionego krajobrazu.

Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia warunków w tym przepisie wskazanych. Jednym z wymogów jest to, żeby decyzja była zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5 ust. 1 art. 61). Nie ma sporu, że tymi przepisami odrębnymi jest w tej sprawie ww. uchwała.

Organ odwoławczy odmowę uzgodnienia warunków zabudowy planowanej inwestycji oparł na zakazach określonych w § 5 ust. 1 pkt 2 i 6 ww. uchwały. Dokonując analizy przepisów uchwały uznał, że planowana inwestycja polegająca na rozbudowie stawu wraz z rowem odpływowym naruszy wynikający z § 5 ust.1 pkt 2 uchwały zakaz, gdyż dotyczy przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Niewątpliwie § 5 ust. 1 pkt 2 ww. uchwały wprowadza zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Jednak planowana inwestycja nie stanowi takiego przedsięwzięcia.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy niesłusznie zakwalifikował planowaną inwestycję do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie § 3 ust. 1 pkt 88 lit a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Stosownie do treści § 3 ust. 1 pkt 88 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się m.in. gospodarowanie wodą w rolnictwie polegające na:

a. melioracji łąk, pastwisk lub nieużytków,

b. melioracji terenów znajdujących się na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, innej niż wymieniona w lit. a,

c. melioracji na obszarze nie mniejszym niż 2 ha, innej niż wymieniona w lit. a oraz b, jeżeli:

– w odległości nie większej niż 1 km od granicy projektowanego obszaru meliorowanego w ciągu ostatnich 5 lat zmeliorowano obszar o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha oraz

– łączna powierzchnia projektowanego obszaru meliorowanego oraz obszaru zmeliorowanego w ciągu ostatnich 5 lat wyniesie nie mniej niż 5 ha,

d. melioracji na obszarze nie mniejszym niż 5 ha, innej niż wymieniona w lit. a-c,

e. realizacji zbiorników wodnych lub stawów, o powierzchni nie mniejszej niż 0,5 ha na terenach gruntów innych niż orne znajdujących się na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,

f. realizacji stawów o głębokości nie mniejszej niż 3 m, innej niż wymieniona w lit. e.

Sąd uznał, że planowana inwestycja nie zalicza się do żadnego z wymienionych przedsięwzięć przede wszystkim dlatego, że dotyczy stawu o powierzchni mniejszej niż 0,5 ha (pkt e) i głębokości mniejszej niż 3 m (pkt f), a także dlatego, że nie stanowi urządzeń melioracji. Tymczasem zarówno organ I instancji, jak też organ odwoławczy błędnie przyjęły, że przedsięwzięcie należy do działań z zakresu melioracji (organ odwoławczy zaliczając przedsięwzięcie do pkt a, zaś organ I instancji do pkt b § 3 ust. 1 rozporządzenia).

Według art. 197 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne urządzeniami melioracji wodnych są:

1. rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie,

2. drenowania,

3. rurociągi,

4. stacje pomp służące wyłącznie do celów rolniczych,

5. ziemne stawy rybne,

6. groble na obszarach nawadnianych,

7. systemy nawodnień grawitacyjnych,

8. systemy nawodnień ciśnieniowych

– jeżeli służą celom, o których mowa w art. 195.

Katalog urządzeń melioracji wodnych jest katalogiem zamkniętym. Staw niebędący stawem rybnym nie należy do tego katalogu, a więc nie może zostać uznany za przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Materiał dowodowy wskazuje, że planowany do rozbudowy staw nie jest stawem rybnym, a urządzeniem wodnym służącym do retencjonowania wody. Z kolei planowany rów odpływowy, który ma służyć odprowadzaniu wody ze stawu, jest urządzeniem wodnym służącym tylko temu celowi, nie zaś celowi jakim jest melioracja.

Zdaniem Sądu planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z zakazem określonym w § 5 ust. 1 pkt 2 ww. uchwały, a zatem zakaz ten nie stanowił przeszkody do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy.

Organ odwoławczy ocenił, że inwestycja służyć będzie regulacji stosunków wodnych na terenie otaczającym staw, ponieważ staw zasilany jest wodami gruntowymi i opadowymi. W okresie roztopów i nawalnych deszczów będzie zbierał spływającą do niego wodę. To przyczyni się do obniżenia poziomu wód gruntowych oraz zwiększenia uwilgotnienia terenu w miejscu rozbudowy stawu i stanowić będzie działanie naruszające zakaz określony w § 5 ust. 1 pkt 6 ww. uchwały.

Stosownie do treści tego przepisu prawa miejscowego na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu zakazane jest dokonywanie zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka.

Sąd zauważył, że organ wyraził pogląd, że charakter planowanej inwestycji nie pozwala na zastosowanie odstępstwa przewidzianego w tym przepisie, jednak w żaden sposób tego nie wyjaśnił. Sąd wskazał, że teren otaczający staw jak ustalił organ stanowi grunt rolny (pastwisko). Jednym z powodów umożliwiających zastosowanie odstępstwa od zakazu jest to, by działania związane ze zmianą stosunków wodnych służyły zrównoważonemu wykorzystaniu użytków rolnych. Sąd uznał, że choć brak jest legalnej definicji tego pojęcia, organ powinien wyjaśnić dlaczego obniżenie poziomu wód gruntowych dookoła stawu nie będzie służyło zrównoważonemu wykorzystaniu istniejących tam użytków rolnych wykorzystywanych na pastwisko. Sąd uznał, że pojęcie zrównoważonego wykorzystywania należy kojarzyć z korzystaniem prawidłowym, zgodnym z najlepszym potencjałem tego gruntu, uwzględniającym potrzeby gospodarstwa rolnego, jego dochodowość, ale też zapewnienie źródła naturalnego pożywienia dla zwierząt (w przypadku pastwisk).

W ocenie Sądu w rozpoznanej sprawie, organ nie wyjaśnił tej kwestii, która mogła mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Stwierdził, że kwestia ta musi zostać przez organy wyjaśniona przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Brak wyjaśnienia w tym zakresie stanowi naruszenie art. 7, 8, 11, 77 i 80 K.p.a. mający wpływ na wynik sprawy.

Sąd uznał, że podobnie organ pominął inną z istotnych okoliczności, która mogła mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ ocenił, że nie zachodzi przypadek uzasadniający odstępstwo od zakazów o którym mowa w § 5 ust. 2 pkt 2 uchwały. Sąd zauważył, że zdaniem organu planowane działanie nie jest działaniem na rzecz bezpieczeństwa powszechnego. Oczywiście organ ma rację, że działania takie służą zabezpieczeniu dóbr o wyższej wartości aniżeli wartości chronione zakazami, a więc m.in. zapewnieniu zdrowia i życia ludzkiego, nie zaś indywidualnym interesom danej jednostki. Jednak jednocześnie organ nie zanegował twierdzenia skarżącej co do tego, że w okresie nawalnych deszczów woda gromadząca się na działce skarżącej przelewa się przez koronę drogi powiatowej. Takie zjawisko w ocenie Sądu może świadczyć o występowaniu zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, a więc wymagać działań także na rzecz bezpieczeństwa powszechnego.

Także w tym zakresie, zdaniem Sądu, organ dopuścił się naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe uwagi.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podnosząc zarzuty naruszenia:

1. § 5 ust. 1 pkt 2 Uchwały nr [...] Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 września 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2016 r., poz. 4171), dalej jako "Uchwała", poprzez niewłaściwe zastosowanie jako wzorca kontroli, zgodnie z którym na omawianym obszarze chronionym zakazuje się realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w sytuacji, gdy biorąc pod uwagę charakter inwestycji stwierdzenia wymagało, że stanowi ono przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 88 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) i jako takie koliduje ono z zakazem, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 2 Uchwały, tym samym Sąd I instancji winien był skargę oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.;

2. art. 53 ust. 5c w związku z art. 60 ust 1a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2018 r., poz. 1945, z późn. zm.), dalej: "u.p.z.p", jako wzorców kontroli poprzez ich niezastosowanie, z których wynika, że regionalny dyrektor ochrony środowiska uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy ma kompetencję do orzekania w sprawie zgodności projektu decyzji z przepisami o ochronie przyrody tylko przez 21 dni od otrzymania projektu i przerzucanie przez Sąd I instancji na organ uzgadniający obowiązków ciążących na organie głównym i inwestorze w zakresie wykazania, że planowane zamierzenie inwestycyjne, w stosunku do którego złożono wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy miałoby spełniać warunki, które umożliwiają zaliczenie go w poczet zamierzeń inwestycyjnych służących zrównoważonemu wykorzystaniu użytków rolnych, w sytuacji, gdy okoliczność taka nie wynika ani z projektu decyzji, ani też z wyjaśnień skarżącej, zatem organ analizując zgromadzony materiał dowodowy słusznie przyjął, że do planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie znajdzie zastosowania odstępstwo, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 6 Uchwały, a tym samym negatywne stanowisko organów uzgadniających było w pełni prawidłowe, a Sąd I instancji winien był skargę oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 11, 77 § 1 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób dostatecznie wyczerpujący, czy realizacja planowanej inwestycji będzie spełniała przesłanki do zastosowania odstępstwa od zakazu zmiany stosunków wodnych, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 6 Uchwały, dotyczącego działań służących zrównoważonemu wykorzystaniu użytków rolnych, podczas gdy stan faktyczny sprawy był jasny, projekt decyzji o warunkach zabudowy oraz wyjaśnienia skarżącej były jednoznaczne, a organ na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego rozważył możliwość zastosowania odstępstw od omawianego zakazu i stwierdził, że nie mają one zastosowania, co było wystarczające dla odmowy uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, tym samym Sąd I instancji winien był skargę oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz. 1614, z póżn. zm.), dalej: "u.o.p.", poprzez błędne przyjęcie, że uznając iż planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest związane z działaniem na rzecz bezpieczeństwa powszechnego, organ odwoławczy nie zanegował jednej z istotnych okoliczności przedstawionych przez skarżącą, podczas gdy organ na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego rozważył przedstawione przez skarżącą okoliczności sprawy i szczegółowo wyjaśnił z jakiego względu dane odstępstwo od zakazu nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie, wskazując przy tym na podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz dlaczego miała ona zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, co było wystarczające dla odmowy uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, tym samym Sąd I instancji winien był skargę oddalić stosownie do art. 151 P.p.s.a.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto organ wystąpił o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, niezrozumiałym jest stwierdzenie Sądu I instancji, że zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 5 ust 1 pkt 2 Uchwały, nie stanowi przeszkody do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z projektem decyzji przedmiotowa inwestycja polega na rozbudowie stawu wraz z rowem odpływowym, przy czym rów odpływowy będzie łączył staw z przepustem zlokalizowanym pod drogą powiatową znajdującą się na działce nr [...]. Teren wokół stawu stanowi grunty rolne (pastwiska). Co istotne, z wyjaśnień przedstawionych przez skarżącą wynika, że obecnie teren ten jest bezodpływowy, co powoduje że w okresie wiosennych roztopów i nawalnych deszczów, spływająca po powierzchni woda wypełnia staw i rozlewa się wokół niego, zaś planowana inwestycja udrożni odpływ wody ze stawu i powiększy jego zdolności retencyjne. Ponadto z przedstawionych przez skarżącą informacji wynika, że przedmiotowa inwestycja umożliwi uregulowanie stosunków wodnych wokół stawu i normalne funkcjonowanie gospodarstwa.

Stosownie do § 3 ust. 1 pkt 88 lit. a Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się gospodarowanie wodą w rolnictwie polegające na melioracji łąk, pastwisk lub nieużytków. Z kolei w myśl art. 195 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268, z późn. zm.), melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby I ułatwienia jej uprawy. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego organy uzgadniające stwierdziły, że planowane przedsięwzięcie polegające na rozbudowie urządzenia wodnego – ziemnego stawu wraz z rowem odpływowym dla potrzeb regulacji stanów wodnych na gruncie, stanowić będzie melioracje wodne. Organ odwoławczy zaklasyfikował przy tym planowaną inwestycję do urządzeń melioracji wodnych, do których zalicza się m.in. rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie oraz ziemne stawy rybne (art. 197 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy Prawo wodne). Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że pojęcie "staw rybny" nie jest normatywnie zdefiniowane i jest pojęciem opisowym, oznaczającym staw typu rybnego (czyli taki, w którym żyją lub mogą żyć ryby). Sama ustawa Prawo wodne przesądza o tym, że w przypadku ziemnego stawu rybnego jego funkcja biologiczna (miejsce, gdzie żyją/mogą żyć ryby) jest nierozerwalnie związana z funkcją retencyjną, rozumianą jako polepszenie zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy i ochrona przed zalewaniem. Wskazania wymaga, że funkcja retencyjna stawu jest na gruncie ustawy Prawo wodne tożsama z funkcją melioracyjną, z kolei staw retencyjny nie odbiega pod tym względem od stawu rybnego. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu nie sposób podzielić zaprezentowaną przez Sąd I instancji argumentację, że staw niebędący stawem rybnym, jako niemieszczący się w zamkniętym katalogu urządzeń melioracji wodnych, o którym mowa w art. 197 ustawy Prawo wodne, nie może zostać uznany za przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wskazania w tym miejscu wymaga, że ustawa Prawo wodne zalicza stawy (niezależnie od pełnionych przez nie funkcji) do urządzeń wodnych służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z tychże zasobów (art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy Prawo wodne). Należy przy tym podkreślić, że zarówno charakter przedsięwzięcia jak i cel jego realizacji wynika wprost z przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz wyjaśnień przedstawionych przez skarżącą. Już sama funkcja inwestycji, tj. regulacja stanów wodnych na gruncie (stanowiącym użytki rolne i położonym w sąsiedztwie takowych gruntów), stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, iż przedmiotowy staw realizowany jest w ramach melioracji wodnych. Niezrozumiałe jest zaprezentowane przez Sąd I instancji stanowisko, że planowany rów odpływowy ma służyć odprowadzaniu wody ze stawu i jako taki jest urządzeniem wodnym służącym tylko temu celowi, nie zaś celowi jakim jest melioracja. W rzeczywistości może zaistnieć taka sytuacja, że rów nie będzie stanowił urządzenia wodnego melioracyjnego, a jedynie będzie służył odpływowi wody, przy czym sytuacja taka nie ma miejsca w omawianym przypadku, bowiem już z opisu planowanego zamierzenia inwestycyjnego, a także z wyjaśnień przedstawionych przez skarżącą bezsprzecznie wynika, że funkcją danego rowu odpływowego (połączonego ze stawem i stanowiącym jedno przedsięwzięcie), jest zbieranie nadmiaru wody z terenu. Wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, projektowana rozbudowa stawu wraz z rowem odpływowym będzie zatem pełniła funkcję melioracyjną, co wynika wprost z projektu decyzji o warunkach zabudowy i z informacji przedstawionych przez skarżącą. Rozbudowany staw (którego powierzchnia ma być niemal dwukrotnie większa od obecnej) ma bowiem stworzyć rodzaj niecki, do której będą spływać wody z otaczającej go powierzchni, przez co dojdzie do osuszania się terenu, ochrony budynku przed podtopieniami w okresie wiosennych roztopów – w ocenie skarżącej – umożliwienia funkcjonowania gospodarstwa. Co istotne, podkreślenia również wymaga, że z przytoczonej wyżej definicji melioracji wodnych nie wynika, że regulacja stosunków wodnych może być przeprowadzona wyłącznie za pomocą takowych urządzeń (tak też WSA w Warszawie w wyroku z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2418/16). Tym samym stwierdzenia wymagało, że już sama funkcja inwestycji, tj. "regulacja stanów wodnych na gruncie", stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, że przedmiotowy staw wraz z rowem odpływowym realizowany jest w ramach melioracji wodnych. Mając natomiast na uwadze, że planowana inwestycja ma być zlokalizowana częściowo również na gruntach i w sąsiedztwie terenów stanowiących pastwiska, słuszne było stanowisko organów, że ze względu na omówiony wyżej charakter i lokalizację inwestycji przyjąć należało, iż stanowi ona również przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 3 ust. 3 pkt 88 lit. a ww. rozporządzenia Rady Ministrów, tj. gospodarowanie wodą w rolnictwie polegające na melioracji łąk, pastwisk lub nieużytków.

Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie skarżącego kasacyjnie organu uzasadnione jest stanowisko, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia § 5 ust. 1 pkt 2 Uchwały poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i stwierdzenie, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie koliduje z zakazem realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Niewątpliwie, prawidłowe również było stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2019 r., że realizacja urządzenia wodnego (tj. przedmiotowego stawu wraz z rowem odpływowym ), które z założenia ma służyć "regulacji stanów wodnych na gruncie", będzie się wiązać ze zmianą stosunków wodnych w rejonie planowanej inwestycji, a tym samym koliduje również z zakazem dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 6 Uchwały. Kwestia samego naruszenia ww. zakazu nie została zanegowana przez Sąd I instancji, przy czym Sąd uznał, że organ odwoławczy nie rozważył, czy w danej sprawie znajdzie zastosowanie odstępstwo dotyczące działań służących zrównoważonemu wykorzystaniu użytków rolnych. Organ odwoławczy wskazał w tym względzie, że wynikający z projektu decyzji o warunkach zabudowy charakter planowanej inwestycji nie wskazuje na możliwość zastosowania ww. odstępstwa od zakazu. Jednocześnie należy podkreślić, że okoliczność, iż planowana inwestycja miałaby służyć "normalnemu funkcjonowaniu gospodarstwa", nie oznacza, że służy ona zrównoważonemu wykorzystaniu użytków rolnych. Głównymi cechami charakteryzującymi rolnictwo zrównoważone są m.in.: racjonalne wykorzystanie rolniczej przestrzeni produkcyjnej i utrzymanie potencjału produkcyjnego gleb; produkcja bezpiecznej żywności; ograniczenie lub eliminacja zagrożeń dla środowiska przyrodniczego oraz troska o zachowanie bioróżnorodności.

Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody cele ochrony przyrody realizowane są m. in. przez uwzględnianie wymagań ochrony przyrody w działalności gospodarczej. Zarówno z projektu decyzji o warunkach zabudowy, jak i z wyjaśnień przedstawionych przez skarżącą nie wynika, że planowane zamierzenie inwestycyjne miałoby w jakikolwiek sposób służyć zrównoważonemu wykorzystaniu użytków rolnych, a wręcz przeciwnie - ma służyć ochronie budynku mieszkalnego przed podtopieniem. Inwestycja o takowym charakterze i przeznaczeniu nie może natomiast być zaliczona w poczet zmian stosunków wodnych służących zrównoważonemu wykorzystaniu użytków rolnych. Z kolei w sytuacji, gdy w zakresie celu planowanego zamierzenia inwestycyjnego zarówno projekt decyzji, jak i wyjaśnienia skarżącej są jednoznaczne, to niezrozumiałe jest przerzucanie przez Sąd I instancji na organ uzgadniający obowiązku w zakresie dowodzenia, że działania związane ze zmianą stosunków wodnych (tj. z realizacją przedmiotowego przedsięwzięcia), mogą służyć zrównoważonemu wykorzystaniu użytków rolnych znajdujących się wokół działki, na której planowane jest przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne. W tracie prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie w żaden sposób nie wykazano (a nawet nie podjęto takiej próby), iż planowane zamierzenie inwestycyjne, w stosunku do którego złożono wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy miałoby spełniać warunki, które umożliwiają zaliczenie go w poczet zamierzeń inwestycyjnych służących zrównoważonemu wykorzystaniu użytków rolnych. Gdyby z projektu decyzji o warunkach zabudowy, bądź to z wyjaśnień przedstawionych przez skarżącą można byłoby wywieść, że istnieje prawdopodobieństwo zastosowania przedmiotowego odstępstwa od zakazu, to organ ochrony przyrody musiałby dane okoliczności ocenić, w przeciwnym jednak wypadku trudno przyjąć stanowisko, że organ ochrony przyrody ma domniemywać, iż planowane zamierzenie inwestycyjne miałoby służyć zrównoważonemu wykorzystaniu użytków rolnych, w sytuacji, gdy w żaden sposób nie wskazuje na to zgromadzony materiał dowodowy. To na organie prowadzącym postępowanie główne spoczywa obowiązek przesłania kompletnego, o skonkretyzowanych ustaleniach oraz niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych projektu decyzji oraz materiału dowodowego potwierdzającego prawidłowość rozstrzygnięcia (zob. wyroki WSA w Warszawie z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1363/13 oraz z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1046/13 na gruncie uzgodnień dotyczących wycinki drzew przydrożnych). Nie trudno bowiem zauważyć, że w ciągu 21 dni – okresie w jakim posiada kompetencje do dokonania uzgodnienia, regionalny dyrektor ochrony środowiska często nie będzie mógł ustalić stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawny materialnej w celu dokonania jedynie oceny zgodności projektu z przepisami o ochronie przyrody (zob. w tym zakresie M. Borowiak, "Charakter terminów na uzgodnienie projektów decyzji lokalizacyjnych, a możliwość wykonywania kompetencji przez organy ochrony przyrody", [w:] Prawne aspekty gospodarowania zasobami środowiska, Oddziaływanie na zasoby środowiska pod red. B. Rakoczego, M. Szalewskiej i K. Karpus, Toruń 2014, s. 44-47). Taki wniosek potwierdzają także przepisy (art. 53 ust. 5c w związku z art. 60 ust. 1a u.p.z.p.) ograniczające kompetencję organu ochrony przyrody do orzekania w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy poprzez wprowadzenie zawitego terminu 21 dni od otrzymania projektu decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 169/12 – Sąd ten stwierdza, że nawet czynności niezbędne do ustalenia stanu faktycznego nie powodują przerwania biegu tego terminu). Tym samym przerzucanie przez Sąd I instancji na organ uzgadniający obowiązków ciążących na organie prowadzącym postępowanie główne i inwestorze w zakresie wykazania, że planowane zamierzenie inwestycyjne, w stosunku do którego złożono wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy miałoby spełniać warunki, które umożliwiają zaliczenie go w poczet zamierzeń inwestycyjnych służących zrównoważonemu wykorzystaniu użytków rolnych (w sytuacji gdy nie wynika to z projektu decyzji, ani z wyjaśnień skarżącej) – należy uznać za pozbawione podstaw prawnych. Gdyby bowiem ustawodawca na organy uzgadniające takie obowiązki nałożył to w odpowiedni sposób skonstruowałby przepisy prawa. Przykładowo, odmawiając uzgodnienia, zgodnie z art. 24 ust. 2 u.p.z.p. organy uzgadniające mają obowiązek określić warunki na jakich może zostać dokonane uzgodnienie projektu planu miejscowego. Przepis ten przewiduje zatem taki obowiązek wprost, nie ma on jednak zastosowania do projektów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym uznać należy, że biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy wystarczająca była ocena Organu ochrony przyrody w zakresie odmowy zastosowania odstępstwa od zakazu zmiany stosunków wodnych, dotyczącego działań służących zrównoważonemu wykorzystaniu użytków rolnych, a zatem Sąd I instancji winien był skargę oddalić stosownie do art. 151 P.p.s.a.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie sposób również podzielić zaprezentowanej przez Sąd I instancji argumentacji, że oceniając w przedmiotowej sprawie, iż nie zachodzi odstępstwo dotyczące działań na rzecz bezpieczeństwa powszechnego, organ nie zanegował przedstawionej przez skarżącą informacji, że w okresie nawalnych deszczów woda gromadząca się na działce skarżącej przelewa się przez koronę drogi powiatowej, przez co dopuścił naruszenia art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a. Odnosząc się do twierdzenia skarżącej, że obecną sytuację na działce należy uznać jako zagrożenie bezpieczeństwa powszechnego (podmycie drogi dojazdowej do posesji, zagrożenie słupa energetycznego znajdującego się przy zagłębieniu terenowym, przelew wody przez koronę drogi powiatowej), organ odwoławczy wskazał, że odstępstwo wymienione w ww. przepisie dotyczy działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym i ma ono na celu zapewnienie prawnej możliwości realizacji działań służących zabezpieczeniu dóbr o wyższej wartości niż chronione zakazami wymienionymi w Uchwale, takich jaki zdrowie i życie ludzkie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1516/11). Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na fakt, że w wyroku z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1161/13, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że działania związane z bezpieczeństwem powszechnym to działania związane z bezpieczeństwem obywateli. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że w jego ocenie odstępstwo dotyczy działań służących ochronie zdrowia i życia ludzi, a więc inwestycji celowo stworzonych do zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego, natomiast przedmiotowy staw wraz z rowem odpływowym nie są inwestycjami związanymi z zabezpieczeniem zdrowia i życia ludzkiego. Niewątpliwie zatem wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, organ odwoławczy rozważył przedstawione przez skarżącą okoliczności sprawy i szczegółowo wyjaśnił z jakiego względu dane odstępstwo od zakazu nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie. Nie ma legalnej definicji pojęcia bezpieczeństwa powszechnego i dlatego też należy ją wywieść z wykładni językowej. Bezpieczeństwo powszechne określa się najczęściej jako stan zapewniający ochronę życia i zdrowia obywateli (szerzej ochrona i obrona obywateli przed skutkami różnego rodzaju zagrożeń) oraz majątku publicznego i infrastruktury krytycznej przed skutkami klęsk żywiołowych, czy też katastrof technicznych (red. B. Wiśniewski, S. Zalewski, 2006, Bezpieczeństwo wewnętrzne RP w ujęciu systemowym i zadań administracji publicznej). Z kolei W. Kitler wskazuje, że bezpieczeństwo powszechne jest traktowane jako proces obejmujący "szereg różnorodnych działań (m.in. w dziedzinach: zdrowotnej, ekologicznej, edukacyjnej, społecznej, gospodarczej, prawnej, psychologicznej, weterynaryjnej i sanitarnej), którego zasadniczym celem jest zapewnienie bezpieczeństwa ludności cywilnej, a zarazem stanem uzyskanym w wyniku zorganizowanej ochrony życia i zdrowia ludzi, także dóbr materialnych i kulturalnych oraz środowiska naturalnego - w zakresie niezbędnym do przetrwania ludzi" (W. Kitler, 2011, Bezpieczeństwo narodowe RP. Podstawowe kategorie. Uwarunkowania. System). Z powyższego należy wywieść, że pojęcie bezpieczeństwa powszechnego jest nieostre i wieloznaczne. Przez "bezpieczeństwo powszechne" rozumie się przy tym bezpieczeństwo znacznej liczby osób lub mienia w dużych rozmiarach, a "działania konieczne dla bezpieczeństwa powszechnego", które byłyby przesłanką umożliwiającą zastosowanie odstępstwa od zakazów obowiązujących na terenie obszaru chronionego krajobrazu, musiałyby być działaniami odpowiadającymi na realne i bardzo prawdopodobne zagrożenie, a nie tylko prewencją wobec zagrożeń domniemanych. Biorąc pod uwagę powyższe oraz fakt, że zarówno charakter przedsięwzięcia jak i cel jego realizacji, który wynika wprost z projektu decyzji o warunkach zabudowy i świadczy o tym, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest inwestycją celowo stworzoną do zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego, organ odwoławczy słusznie ocenił, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania omawianego odstępstwa od zakazów, a tym samym Sąd I instancji powinien był skargę oddalić stosownie do art. 151 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. , poz. 2325 zm.) dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., w związku z tym że skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 53 ust. 5c w związku z art. 60 ust 1a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2020 r., poz. 293 t.j.). Z przepisów tych wynika, że niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o ustaleniu warunków zabudowy przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji, to jest Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] października 2018 r. nakazując temu organowi uzupełnienie postępowania wyjaśniającego. Realizacja tego zalecenia Sądu I instancji byłaby jednak niewykonalna. Po uchyleniu postanowienia organu I instancji postępowanie uzgodnieniowe wraca bowiem do punktu wyjścia a to oznacza, że w realiach niniejszej sprawy wymieniony w ww. przepisach termin na zajecie stanowiska już upłynął. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że po uchyleniu postanowienia organu I instancji przez Sąd bieg tego terminu rozpoczyna się od nowa. Jest to termin nieprzekraczalny i po jego upływie wyrażenie przez organ administracji stanowiska poprzez wydanie postanowienia jest niedopuszczalne. W efekcie wobec upływu 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji projekt ten zostałby z mocy prawa uznany za uzgodniony pozytywnie. Nie byłoby już możliwe przeprowadzenie jakiegokolwiek uzupełniającego postępowania wyjaśniającego.

Jak to zostało wyżej wskazane organ administracji opiniujący projekt decyzji o warunkach zabudowy ma tylko 21 dni na zajęcie stanowiska (art. 53 ust. 5 c w zw. z art. 60 ust. 1a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Z uwagi na to ograniczenie organ ten musi korzystać z dowodów, które zostały już wcześniej wytworzone i są w jego posiadaniu. Uzupełnienie postepowania dowodowego może nastąpić tylko w niewielkim zakresie. Organ uzgadniający może posłużyć się danymi, które znane są mu z urzędu, dowodami, które są już w jego posiadaniu oraz dowodami, które dostarczyła mu strona postępowania. Dowody niezbędne do zajęcia stanowiska przez organ uzgadniający powinny zostać przede wszystkim przez organ prowadzący postępowanie główne, a następnie przedstawione organowi uzgadniającemu wraz z projektem decyzji o warunkach zabudowy. Z materiałów tych wynikają parametry planowanej inwestycji oraz cel jej realizacji.

Z projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że powierzchnia całkowita stawu miałaby wynosić 1300 m2 a maksymalna głębokość 2,5 m. Z kolei z zażalenia wniesionego przez wnioskodawczynię wynika, że celem inwestycji jest likwidacja niedogodności związanej zalewaniem terenu wokół istniejącego stawu oraz posesji wnioskodawczyni, na której znajduje się podpiwniczony budynek mieszkalny. Zalewanie następuje w okresie wiosennych roztopów. Rozlewająca się woda utrudnia dojazd do posesji drogą wewnętrzną. Teren wokół, jak określa to wnioskodawczyni, istniejącego zagłębienia jest bezodpływowy. Nie ma on połączenia z przepustem znajdującym się na drodze powiatowej. Spiętrzona woda powoduje osuwanie się terenu wokół zagłębienia, niekontrolowane zmiany wokół niego oraz zalewanie piwnic budynku. Zdaniem wnioskodawczyni konieczne jest więc niezwłoczne podjęcie działań, które umożliwią uregulowanie stosunków wodnych wokół zagłębienia i normalne funkcjonowanie położonego na posesji gospodarstwa rolnego. Nadto, zdaniem wnioskodawczyni, obecną sytuację należy uznać za zagrożenie bezpieczeństwa powszechnego za czym przemawiają: podmycie drogi dojazdowej do posesji, zagrożenie uszkodzenia słupa energetycznego znajdującego się w zagłębieniu terenowym, przelewy wody przez koronę drogi powiatowej, odcięcie posesji od dojazdu do drogi publicznej (powiatowej). Wnioskodawczyni wskazała, że prace projektowe obejmują udrożnienie odpływu wody z zagłębienia terenowego (stawu), powiększenia jego zdolności retencyjnej i zabezpieczenie osuwania się terenu przy skarpie biegnącej wzdłuż drogi wewnętrznej.

W oparciu o powyższe dane można niewątpliwie stwierdzić, że planowana inwestycja wiąże się ze zmianą stosunków wodnych. Nadto można stwierdzić, że inwestycji tej nie można zakwalifikować jako melioracji wodnej. Zgodnie z treścią art. 195 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r. poz. 310 t.j.) melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy. Ani z projektu decyzji ani z twierdzeń wnioskodawczyni nie wynika, by planowana inwestycja miała służyć poprawie zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy.

W oparciu o powyższe informacje stwierdzić można, że organy administracji niezasadnie zakwalifikowały planowana inwestycję, jako inwestycję mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o której mowa w § 3 pkt 88 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U z 2016 r. poz. 71 t.j.).

Zgodnie z treścią tego przepisu do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się gospodarowanie wodą w rolnictwie polegające na:

a) melioracji łąk, pastwisk lub nieużytków,

b) melioracji terenów znajdujących się na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, innej niż wymieniona w lit. a,

c) melioracji na obszarze nie mniejszym niż 2 ha, innej niż wymieniona w lit. a oraz b, jeżeli:

– w odległości nie większej niż 1 km od granicy projektowanego obszaru meliorowanego w ciągu ostatnich 5 lat zmeliorowano obszar o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha oraz

– łączna powierzchnia projektowanego obszaru meliorowanego oraz obszaru zmeliorowanego w ciągu ostatnich 5 lat wyniesie nie mniej niż 5 ha,

d) melioracji na obszarze nie mniejszym niż 5 ha, innej niż wymieniona w lit. a-c,

e) realizacji zbiorników wodnych lub stawów, o powierzchni nie mniejszej niż 0,5 ha na terenach gruntów innych niż orne znajdujących się na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,

f) realizacji stawów o głębokości nie mniejszej niż 3 m, innej niż wymieniona w lit. e.

Podpunkty a, b, c i d odnoszą się do inwestycji polegających na melioracji, co jak zostało wcześniej wskazane nie jest celem planowanej przez wnioskodawczynię inwestycji. Planowana inwestycja nie należy również do inwestycji wskazanych w podpunktach e i f § 3 pkt 88 ww. rozporządzenia. Z projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że powierzchnia stawu miałby wynosić 0,16 ha zaś jego głębokość miałaby wynosić 2,5 m.

Zasadnie natomiast organy administracji uznały, że planowana inwestycja jest sprzeczna z § 5 ust. 1 pkt 6 Uchwały nr [...] Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 września 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2016 r., poz. 4171). Zgodnie z treścią tego przepisu, na Obszarze Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego wprowadza się zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że przepis ten nie zawiera wyjątku od zakazu dokonywania zmian stosunków wodnych jakim jest konieczność zabezpieczenia istniejących budynków wchodzących w skład gospodarstwa rolnego oraz drogi dojazdowej do tego gospodarstwa przez zalewaniem wodami opadowymi, a taki w istocie jest cel planowanej inwestycji. Wyjątek taki mógłby wprowadzić wyłącznie prawodawca, to jest Sejmik Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Rolą organu administracji jest stosowanie przepisu prawa w takim brzmieniu w jakim przepis ten został uchwalony.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, by celem planowanej inwestycji była ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych. Z materiału tego nie wynika również, by celem planowanej inwestycji była racjonalna gospodarka wodna lub rybacka. Wnioskodawczyni nie deklarowała, że zebrana w stawie woda opadowa będzie wykorzystywana do prowadzonej działalności rolniczej np. do nawadniania upraw czy pojenia zwierząt hodowanych w gospodarstwie. Wnioskodawczyni nie deklarowała, że w tym celu użytkowane będą niezbędne do realizacji przedmiotowej inwestycji urządzenia. Nie było więc podstaw do tego, by organy uzgadniające dokonywały oceny planowanego przedsięwzięcia pod kątem możliwości zakwalifikowania go jako dopuszczalnego wyjątku od zakazu dokonywania zmian stosunków wodnych.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika również, by planowanej inwestycji dotyczył wyjątek od zakazu dokonywania zmian stosunków wodnych, który zawarty został w § 5 ust. 2 Uchwały nr [...] Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 września 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego.

Wyżej wymieniony przepis stanowi, że zakazy, o których mowa w ust. 1, nie dotyczą:

1. wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa;

2. prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym;

3. realizacji inwestycji celu publicznego;

4. wykonywania zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych.

Przepis ten stanowi powtórzenie treści art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r., poz. 55 t.j.).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy administracji zasadnie uznały, że żadne z ww. wyjątków od zakazu dokonywania zmian stosunków wodnych nie zachodzi. Organy słusznie zauważyły, że celem dla którego inwestycja ma być realizowana jest zabezpieczenie istniejących budynków wchodzących w skład gospodarstwa rolnego oraz drogi dojazdowej do tego gospodarstwa przez zalewaniem wodami opadowymi nie zaś działania związane z bezpieczeństwem powszechnym. Twierdzenie, że realizacja inwestycji będzie służyć realizacji takiego celu jest wyłącznie subiektywnym twierdzeniem wnioskodawczyni. Nie zostało ono w jakikolwiek sposób uprawdopodobnione. Nie wskazano jakiegokolwiek przypadku, że miały miejsce niebezpieczne zdarzenia na drodze w związku zalewaniem drogi wodami opadowymi. Nie ma też żadnego dowodu, z którego wynikałoby, że zarządca drogi uważa, że istniejąca sytuacja zagraża bezpieczeństwu powszechnemu, a planowana inwestycja zagrożenie to usunie. Nie zostało też uprawdopodobnione twierdzenie, że na skutek przepływu wód opadowych takie niebezpieczeństwo istnieje w związku z użytkowaniem słupa elektrycznego.

Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że organy administracji naruszyły § 5 ust. 1 pkt 2 Uchwały nr [...] Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 września 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego. Nie znajdują też uzasadnienia stawiane organom administracji zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a. oraz art. 207 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.