II GSK 1555/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-09-12	
Data wpływu	2022-08-31	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Dorota Dąbek
Marcin Kamiński /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6205 Nadzór sanitarny	
Hasła tematyczne	Działalność gospodarcza	
Sygn. powiązane	V SA/Wa 3673/21	
Skarżony organ	Inspektor Sanitarny	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 195; art. 27 ust 2; Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 3673/21 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia działalności restauracji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie na rzecz M. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
I.

Decyzją z [...] marca 2021 r. znak [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W., działając na podstawie art. 12, art. 27 ust. 2, art. 37 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 195 - dalej jako ustawa) nakazał M.K. zaprzestanie działalności restauracji [...], ul. [...] lok. [...] w W. w zakresie serwowania i konsumpcji dań oraz spożywania napojów przez konsumentów na miejscu w sali konsumenckiej.

Rozstrzygnięciu nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu wskazano, że nakaz dotyczy niedozwolonej prawem sytuacji, jaką PPIS ustalił w trakcie przeprowadzonej w dniu wydania decyzji kontroli sanitarnej działalności ww. restauracji w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Organowi chodzi o wykazane naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych polegające na stworzeniu przez przedsiębiorcę uwarunkowań powodujących rozprzestrzenianie się wirusa SARS-CoV-2 wskutek dopuszczenia do konsumpcji posiłków i napojów na ograniczonej i zamkniętej przestrzeni, a w efekcie nadmiernej kumulacji tego patogenu w zamkniętych pomieszczeniach, w którym przebywali klienci. Specyfika masowego i niekontrolowanego rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2, w szczególności poprzez osoby całkowicie bezobjawowe, nakazuje przyjąć założenie, że każda osoba może być nosicielem wirusa i nieświadomie prowadzić do jego dalszego rozprzestrzeniania się.

Z tych względów powszechnie zaakceptowano obowiązek zasłaniania ust i nosa, który (bez dodatkowych, szczególnych zabezpieczeń) jest jedynym sposobem ograniczania rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2 w powietrzu w postaci kropelkowej (aerozolu).

W restauracji nie stworzono zabezpieczeń, które mogłyby zapobiec niekontrolowanemu rozprzestrzenianiu się wirusa na inne osoby, co stanowi naruszenie wymagań higieniczno-zdrowotnych, ponieważ każda osoba korzystająca z usług przedsiębiorcy jest narażona na poważne i realne ryzyko zakażenia wirusem.

II.

Po rozpatrzeniu odwołania M.K., Mazowiecki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z [...] maja 2021 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

III.

Na skutek skargi M.K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 lutego 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 3673/21 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PPIS z [...] marca 2021 r. oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Wyjaśnił, że w okolicznościach sprawy organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, powołując się na fakt wprowadzenia rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. stanu epidemii na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, nakazały zaprzestania działalności restauracji skarżącego w przewidzianym zakresie.

Sąd pierwszej instancji szczegółowo przedstawił zmiany ustawowe jak i podustawowe odnoszące się do kwestii ochrony sanitarnej w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. Szczególną uwagę zwrócił zaś na przepisy ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 i 2112 ze zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 2316 ze zm.), zwłaszcza w kontekście norm wynikających z Konstytucji RP.

W ocenie Sądu pierwszej instancji uregulowania dotyczące nakazu zaprzestania działalności, zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r., wydanego na podstawie art. 46a i 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, nie mogą wykraczać poza ramy wyznaczone treścią tej ustawy. Prawa i wolności obywatelskie zawarte w Konstytucji RP mogą być ograniczane wyłącznie przepisami rangi ustawowej, a nie rozporządzeniem, tak jak w tym przypadku.

Żaden przepis upoważnień ustawowych zawartych w art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, nie zawiera umocowania do określania w rozporządzeniu zakazów prowadzenia działalności gospodarczej. Kontrolowane rozporządzenie zostało wydane bez upoważnienia ustawowego, nie wykonuje też ustawy, gdyż wprowadza do systemu prawnego treści nieznane ustawie, w tym przypadku wprowadza nieznany ustawie zakaz prowadzenia działalności gospodarczej ze względu na stan epidemii. W tej części narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, nie spełniając też konstytucyjnych warunków wymaganych dla relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem. Nie istniała zatem podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, bądź prawidłowo ustalona delegacja ustawowa do uregulowania tej kwestii w rozporządzeniu, z której wynikałoby upoważnienie organu do nałożenia na skarżącego obowiązku zaprzestania działalności gospodarczej.

W ocenie WSA, zakazy, nakazy i ograniczenia wynikające z analizowanego rozporządzenia należało uznać za uzasadnione (celowe) w świetle ówczesnej sytuacji epidemicznej. Niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, o którym mowa w art. 22 Konstytucji RP. Nie może to jednak stanowić podstawy do wprowadzania przepisów z naruszeniem zasad konstytucyjnych czy też usprawiedliwienia, by uchybiać tym regułom w sposób omówiony powyżej. Żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA sygn. akt II GSK 602/21).

Naruszenie w rozporządzeniu wykonawczym delegacji ustawowej jest równoznaczne z jego wydaniem w tej części bez podstawy ustawowej, z kolei akt administracyjny wydany na podstawie takiego rozporządzenia musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa, w tym przypadku art. 52 ust. 1- 3 Konstytucji RP. Wobec wadliwości wprowadzenia zakazów określonych przepisami rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r., a co za tym idzie brak podstaw do wydania nakazu zaprzestania działalności w przedmiotowym lokalu w zakresie serwowania i konsumpcji dań oraz spożywania napojów przez konsumentów na miejscu w sali konsumenckiej, WSA uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

IV.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Mazowiecki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów materialnych poprzez niezastosowanie ich, tj. art. 27 ust 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej Dz. U. z 2020 r. poz. 59, z późn. zm.), poprzez nieuwzględnienie, że decyzja została wydana na podstawie art. 27 ust 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2020 r. poz. 59, z późn. zm.), a nie jak przyjął Sąd na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Niezrozumiałe jest zdaniem strony to, czemu WSA pominął w swoich rozważeniach sytuacje sanitarną w tym epidemiologiczną, mogącą skutkować zastosowaniem normy z art 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a poświęcił tyle miejsca w uzasadnieniu wyroku przepisom rozporządzenia, które nie stanowiły samoistnej podstawy wydania decyzji.

Obie uchylone decyzje były prawidłowe, ze wszech miar słuszne oraz konieczne dla ochrony życia i zdrowia obywateli Polski.

V.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

VI.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednakże bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie organ nie kwestionuje poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, zwracając uwagę na to, że WSA nie dostrzegł, że w sprawie stosowano art. 27 ust. 2 ustawy, a nie wskazywane przez Sąd pierwszej instancji przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów. Pominięcie art. 27 ust. 2 ustawy jest przy tym dla organu niezrozumiałe, zwłaszcza w kontekście istniejącej w dacie zdarzeń sytuacji sanitarnej w tym epidemiologicznej, która uzasadniała zastosowanie wskazanej normy z art. 27 ust. 2 ustawy. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśla przy tym, że rozporządzenie, na które powołuje się WSA, nie stanowiło samoistnej podstawy wydania decyzji.

W kontekście powyższego należy przypomnieć, jakie przepisy zostały przez organ I i II instancji wskazane jako podstawa materialna wydanych decyzji.

Otóż w decyzji PPIS wskazano jako podstawę orzekania art. 12, art. 27 ust. 2 i art. 37 ust. 1 ustawy. Przepis art. 12 ustawy określa właściwość organów inspekcji sanitarnej, zaś art. 37 ust. 1 zawiera odesłanie do przepisów k.p.a., zatem ich stosowanie nie jest w sprawie sporne. Przepisy te mają charakter kompetencyjny i odsyłający.

Jak wskazano, strona zarzuciła brak zastosowania przez WSA art. 27 ust. 2 ustaw, zgodnie z którym jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, produktu kosmetycznego lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu.

Wskazana regulacja wprost odsyła do art. 27 ust. 1 ustawy, który stanowi, że w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Warunkiem wydania nakazu zaprzestania działalności danego zakładu, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy, jest zatem wcześniejsze stwierdzenie, że doszło do naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, które bez jakiejkolwiek wątpliwości muszą wynikać z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie precyzuje wprost wymagań sanitarnych i zdrowotnych, na które powołuje się przytoczony art. 27 ust. 1. Jak więc trafnie wskazano w wyroku NSA z 25 stycznia 2023 r. sygn. akt II GSK 837/22 zasadne jest przyjęcie, że pod wskazanym pojęciem należy rozumieć warunek czy zespół warunków, którym ktoś lub coś musi odpowiadać, czy też nałożenie na kogoś jakiegoś obowiązku. Wprowadzenie wobec podmiotów prowadzących działalność gospodarczą tego typu warunków czy obowiązków niewątpliwie stanowi ograniczenie tej działalności. Należy mieć zatem na względzie, że w świetle art. 22 Konstytucji RP, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Już z tych względów opowiedzieć należy się za poglądem, że wymagania higieniczne i zdrowotne - wcześniejsze stwierdzenie naruszenia których jest warunkiem wydania decyzji na podstawie art. 27 ust. 2 - muszą być określone stosownymi przepisami prawa. Takie stanowisko wyrażono również w wyroku NSA z 8 kwietnia 2022 r. sygn. akt II GSK 322/22.

Nie może więc być i w istocie nie ma sporu co do tego, że art. 27 ust. 2 ustawy jedynie sankcjonuje naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych określone prawem, jakie organ inspekcji ma obowiązek jednoznacznie stwierdzić. Nie ustanawia on zatem tych wymagań, które muszą wynikać z norm prawa powszechnie obowiązującego, co nie może dziwić jeżeli zestawi się to ze skutkiem jaki przewiduje wskazany przepis, czyli bardzo daleko idącą ingerencją w wolności i swobody obywatelskie.

Skarga kasacyjna niezasadnie zatem w ocenie NSA koncentruje uwagę na rzekomo wadliwym powołaniu przez WSA przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 19 marca 2021 r. i niedostrzeżeniu normy z art. 27 ust. 2 ustawy. Należy zwrócić uwagę, że jest to spojrzenie krótkowzroczne i selektywne, nie uwzględniające istoty wypowiedzi Sądu pierwszej instancji, nakierowanej na wykazanie braku podstaw do przyjęcia istnienia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej, jaką prowadził skarżący, a przez to zastosowania art. 27 ust. 2 ustawy.

Jedynie więc dla porządku zauważyć wypada, że w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie powołano się na rozporządzenie z 19 marca 2021 r. WSA odwołuje się wszak do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Jest to przy tym konsekwencją określonego stanowiska organu odwoławczego wyrażonego w uzasadnieniu decyzji, który również na ten akt wskazuje. Jak bowiem wynika z analizy uzasadnienia decyzji organu II instancji, "Organ nie znajduje uzasadnienia dla tezy Skarżącego o braku skonkretyzowania wymagań higienicznych i sanitarnych, skoro obowiązek zakrywania ust i nosa, o którym mowa w art. 46b pkt 13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 z późn. zm.), sprecyzowany został jednoznacznie w § 27 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 2316 z późn. zm.). Zauważyć też należy, że przepisy przeciwepidemiczne pisane są w dość ogólny sposób (np. art. 22 ust. 1 w zw. z art. 50 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi), jednak w zaskarżonej decyzji działanie uznane za naruszenie wymogów higienicznych i sanitarnych zostało jasno sprecyzowane."

Jakkolwiek więc w sprawie niniejszej mamy do czynienia ze stanem faktycznym ustalonym na dzień kontroli sanitarnej, a więc [...] i [...] marca 2021 r., to jednak organ wprost w uzasadnieniu decyzji nawiązuje do przepisów rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r., zaś WSA w Warszawie poddaje to dalszej ocenie z punktu widzenia prawidłowości wprowadzenia określonych ograniczeń i zakazów. Dzieje się to przy tym bez rozważenia, które dokładnie przepisy powinny formalnie znaleźć zastosowanie. W skardze kasacyjnej nie ma jednak jakiegokolwiek zarzutu, który umożliwiałby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wypowiedzenie się w tym zakresie, przez co kwestia ta nie została skutecznie przedstawiona do oceny w środku odwoławczym, wyłączając jakąkolwiek możliwość jej instancyjnej weryfikacji.

Niezależnie jednak od powyżej zaawizowanego problemu, tj. przepisy którego rozporządzenia z punktu widzenia daty zdarzenia stanowiącego podstawę interwencji organów inspekcji winien był stosować organ I i II instancji oraz WSA, należy wskazać na to, że cała konstrukcja skargi kasacyjnej wadliwie zarzuca niezastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 27 ust. 2 ustawy, podczas gdy słusznie poszukiwał on odpowiedzi na to, z jakich norm prawa materialnego wynikają zakazy, których przestrzeganie legło u podstaw decyzji wydanej na mocy art. 27 ust. 2 ustawy.

Uwzględniając zaprezentowaną już wcześniej wykładnię art. 27 ust. 1 i 2 ustawy, do nałożenia surowych sankcji niezbędne jest stwierdzenie naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych określonych prawem, nie zaś wizją organu, jego oczekiwaniami bądź prognozami na przyszłość, co dostatecznie wyraźnie wskazał WSA. To właśnie w tym tkwi istota zaskarżonego wyroku, w który stwierdzono brak podstaw do nałożenia na skarżącego obowiązków wynikających z art. 27 ust. 2 ustawy, czyniąc to w kontekście norm prawnych wynikających z ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych i zakażeń u ludzi oraz z wydawanych na jej podstawie rozporządzeń Rady Ministrów.

Już zatem z tej przyczyny zarzut skargi kasacyjnej jest nieuzasadniony, a środek odwoławczy podlegał oddaleniu.

Dopełniając niejako całość rozważań należy w pewien ogólny sposób przywołać również prezentowane już wcześniej w orzecznictwie dotyczącym tego rodzaju spraw stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnośnie do podstaw prawnych nakładania zakazów.

Otóż wolność działalności gospodarczej gwarantowana jest wprost w Konstytucji RP. Z art. 20 i art. 22 Konstytucji RP wynika, że jest ona prawem podmiotowym i jakkolwiek nie ma - co uznać należy za słuszne - charakteru absolutnego, to jednak może podlegać ograniczeniom określonym tylko i wyłącznie w ustawie. Potwierdza to art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dodatkowo kładący nacisk na fakt, że wprowadzane w odpowiedniej formie ograniczenia nie mogą naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (w tym względzie zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego RP z 12 stycznia 1999 r. sygn. akt P 2/98; z 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98; z 10 kwietnia 2002 r. sygn. akt K 26/00).

Zasada wolności działalności gospodarczej, obejmuje zespół norm konstytucyjnych, które wyznaczają zakazy arbitralnej ingerencji władzy publicznej w sferę zachowań podmiotów gospodarczych. Wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, polegających na ustanowieniu powszechnych nakazów i zakazów ingerujących w te wolności i prawa, jest dopuszczalne w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające. Nie chodzi więc o jakiekolwiek środki, tylko o środki, których stosowanie jest dopuszczone przez ustawę zasadniczą, tj. istnienie odpowiedniego stanu nadzwyczajnego, a mianowicie stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1 Konstytucji RP). Zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa - art. 233 ust. 3 Konstytucji RP.

Przypomnieć zatem należy, że stan zagrożenia epidemicznego oraz stan epidemii nie są którymkolwiek ze stanów nadzwyczajnych przewidzianych w Konstytucji RP. Jakkolwiek więc z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych zwalczania chorób epidemicznych, to jednak nie określono środków jakie powinny prowadzić do jego wykonania. Ten brak regulacji konstytucyjnej dotyczącej stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii ma doniosłe konsekwencje prawne, gdyż oznacza, że ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych w stanie zagrożenia epidemicznego i w stanie epidemii nie są obwarowane zasadami, które dotyczą stanów nadzwyczajnych. Warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych. Wobec braku wprowadzenia stosownego stanu nadzwyczajnego, żaden organ państwa nie mógł wkroczyć w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej. Samo wprowadzenie stanu epidemii w Polsce nie uzasadniało więc nakazania skarżącemu zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej. Przypomnieć bowiem trzeba, że warunkiem zastosowania art. 27 ust. 2 ustawy jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, które zostały określone w stosownych przepisach, a rozporządzenie takich warunków nie określało. Ogólnie zastrzec także należy, że nie wprowadzały skutecznie takich wymagań także inne rozporządzenia Rady Ministrów ustanawiające określone ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

W kwestii ograniczania praw i wolności jednostki (w tym przewidzianej w art. 22 Konstytucji RP wolności działalności gospodarczej) w wydawanych przez Radę Ministrów kolejnych rozporządzeniach w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii istnieje już ustalona i jednolita linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego, według której ograniczenie wolności działalności gospodarczej w tych rozporządzeniach narusza standardy konstytucyjne, gdyż całość regulacji w sferze ograniczenia określonej działalności gospodarczej znajduje się nie w ustawie, a w rozporządzeniu (por. odnoszące się do ograniczeń wolności działalności gospodarczej wyroki NSA z: 28 października 2021 r. sygn. akt II GSK 1382/21, 9 grudnia 2021 r. sygn. akt II GSK 2184/21 i II GSK 2385/21).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w całości stanowisko wyrażone we wskazanych wyrokach, wskazujące na to, że udzielone Radzie Ministrów, na podstawie art. 46a i art. 46b ustawy upoważnienie ustawowe do ograniczenia, w formie rozporządzenia, korzystania z konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej jest sprzeczne z art. 92 Konstytucji RP, a także z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie dopuszczają bowiem żadnych wyjątków od zasady, że interwencja prawodawcza w wolność działalności gospodarczej może mieć miejsce jedynie w drodze ustawy.

Jedynie na marginesie należy także dodać, że art. 5 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie reguluje materii wymagań higienicznych i zdrowotnych w zakresie istotnym dla sprawy.

Podkreślić należy, czego skarżący kasacyjnie organ zdaje się nie dostrzegać, że zarówno NSA jak i WSA nie kwestionuje ratio legis normy z art. 27 ust. 2 ustawy, w szczególności zaś tego, że jest nią szybkie i skuteczne przeciwdziałanie niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzkiego już na etapie wstępnego dokumentowania i rozpoznawania takich zagrożeń. Nie zmienia to jednak zasady, że ustalanie przez organ istnienia zagrożenia życia i zdrowia ludzi dotyczy zagrożenia spowodowanego naruszeniem wymagań higienicznych i zdrowotnych, które muszą wynikać z przepisów prawa, tak jak z przepisów prawa rangi ustawowej musi również wynikać określona ingerencja w wolności i swobody konstytucyjne.

Słusznie zatem ogólnie przyjął WSA, że w dacie kontroli przeprowadzonej w lokalu należącym do skarżącego, nie istniała podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której wynikałoby, że prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom znajdującym się w lokalu stanowi naruszenie określonych wymagań higienicznych i zdrowotnych w rozumieniu art. 27 ust. 2 ustawy.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, zatem podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na mocy art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), zasądzając na rzecz skarżącego od organu wnoszącego skargę kasacyjną kwotę 240 zł z uwagi na terminowe wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną.