Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy referent sądowy Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2020 r. sprawy ze skargi M. R. i B. I. na decyzję Wojewody z dnia 13 lutego 2020 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej skargę oddala.

M. R. oraz B. I. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody z dnia 13 lutego 2020 r., znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa ul. [...] w K. od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...]", a także na postanowienie Wojewody z dnia 13 lutego 2020 r. o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta K., po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta K., decyzją nr [...] z 23 kwietnia 2019 r., znak: [...], udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa ul. [...] w K., od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...]" w zakresie następujących robót:

- rozbudowa ul. [...] (droga klasy L, kategoria drogi: gminna),

- budowa obustronnych chodników,

- przebudowa istniejących zjazdów indywidualnych i publicznych,

- budowa kanalizacji deszczowej z wylotami do istniejących bądź projektowanych odbiorników,

- przebudowa istniejących skrzyżowań ul. [...] z innymi drogami,

- przebudowa przystanków autobusowych,

- przebudowa sieci wodociągowej,

- przebudowa sieci gazowej,

- przebudowa sieci energetycznej,

- budowa oświetlenia ulicznego,

- przyłącze szafy SON,

- zabezpieczenie kolidującej infrastruktury istniejącego uzbrojenia terenu,

- wycinkę drzew kolidujących z inwestycją,

- montaż pionowego i poziomego oznakowania,

zlokalizowanej na wymienionych w decyzji działkach ewidencyjnych położonych w liniach rozgraniczających przedmiotową inwestycję i poza liniami rozgraniczającymi, na których zachodzi konieczność nałożenia obowiązków: przebudowy innych dróg publicznych, przebudowy zjazdów, przebudowy sieci uzbrojenia terenu.

W decyzji określono linie rozgraniczające teren inwestycji drogowej, określono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, określono wymagania dotyczące uzasadnionych interesów osób trzecich, zatwierdzono projekt budowlany, zatwierdzono projekt podziału nieruchomości, stwierdzając nabycie z mocy prawa przez Gminę Miejską K. nieruchomości w liniach rozgraniczających teren oraz ustalono obowiązek przebudowy sieci uzbrojenia terenu budowy (przebudowy zjazdów, określono ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji tych obowiązków oraz zezwolono na ich realizację), jak i określono warunki zabezpieczenia prowadzenia robót budowanych.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1-4, 4c, 4d, art. 16 ust. 2 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474, dalej jako: "u.z.d.p.") oraz art. 123 ust. 2, art. 124 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204; dalej: u.g.n. ).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że przebieg projektowanej inwestycji zaznaczony został na dołączonych do wniosku załącznikach graficznych, wykonanych na mapie zasadniczej (mapa sytuacyjno-wysokościowa w skali 1:500) i szczegółowo opisany w projekcie budowlanym. Wniosek inwestora zawiera wszystkie dokumenty i opinie wymagane przepisami art. 11b ust. 1 i art. 11d ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Projekt budowlany spełnia wymogi Prawa budowlanego i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, dołączono do niego informację BIOZ oraz spełnia wymagania ochrony środowiska. Projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Projektanci do projektu budowlanego dołączyli oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt budowlany wykonany jest przez osoby uprawnione.

Ponadto wnioskiem objęto również teren niezbędny dla realizacji inwestycji drogowej, znajdujący się poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, na którym planuje się budowę i przebudowę sieci uzbrojenia terenu, przebudowę urządzeń wodnych, budowę i przebudowę zjazdów, wyszczególnionych w punkcie X i XI, niniejszej decyzji do których zastosowanie znajdują przepisy art. 11 f ust. 1 p. 8 lit. e), f) g) oraz h), specustawy. Zawarto zatem zezwolenia na wykonanie ww. obowiązków i skorelowane z nimi ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych.

O wszczęciu postępowania w sprawie wydania przedmiotowej decyzji Prezydent Miasta K., zgodnie z art. 11d ust. 5 specustawy zawiadomił wnioskodawcę i właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adresy wskazane w katastrze nieruchomości oraz pozostałe strony w drodze obwieszczenia zamieszczonego na tablicy ogłoszeń w siedzibie Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K., opublikowanego w Internecie na stronie www.bip.krakow.pl. w Komunikatach UMK (tablica ogłoszeń w budynku UMK) oraz opublikowanego w prasie lokalnej (Dziennik Polski z dnia 5 marca 2019 r.).

Organ odniósł się również do uwag i zastrzeżeń wniesionych przez strony postępowania, opierając się pisemnych wyjaśnieniach projektanta. Nadto organ poinformował, że w jego kompetencjach leży wyłącznie sprawdzenie czy wniosek inwestora jest kompletny i czy zawiera wszystkie dokumenty i opinie wymagane przepisami art. 11b ust. 1 i art. 11d ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Weryfikacji tej podlega także projekt budowlany w zakresie spełniania wymogów - Prawa budowlanego i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, a także zgodności z wymaganiami ochrony środowiska. Prezydent Miasta K. postanowieniem z 26 kwietnia 2019 r., znak: [...], nadał powyższej decyzji, na wniosek inwestora, rygor natychmiastowej wykonalności, które Wojewoda utrzymał w mocy na skutek zażalenia M. R. i B. I..

Odwołania od decyzji organu I instancji wnieśli właściciele działek objętych zakresem przedmiotowej inwestycji: M. R. i B. I. (współwłaścicielki działki nr [...] obręb [...], jedn. ewid. [...]), A. K. i B. K. (współwłaściciele działki nr [...] obręb [...], jedn. ewid. [...]). M. R. i B. I. zaskarżyły decyzję organu I instancji w części dotyczącej działki nr [...] obręb [...], jedn. ewid. [...] w zakresie: przebudowy zjazdów i przebudowy sieci uzbrojenia terenu, jak też realizacji drogi na ww. działce po dokonaniu podziału na działki nr [...] i [...] (pkt 34 decyzji). Decyzji zarzuciły niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, polegające na nieuwzględnieniu faktu, iż proponowane, nowe usytuowanie przystanku MPK "[...]" jest rażąco sprzecznie nie tylko z interesem współwłaścicieli, jak i nie znajduje żadnego uzasadnienia merytorycznego. Jest także sprzeczne z zasadami sztuki projektowania i urbanistyki. Wskazały, że lokalizacja przystanku autobusowego w niewielkiej odległości od okien ich domu naraża skarżące na szereg niedogodności, bo hamujące i ruszające pojazdy spowodują wzrost hałasu, zanieczyszczeń i śmieci. Umieszczenie przystanku tuż przed ich działką uniemożliwi ustanowienie służebności przejazdu i przechodu do działek budowlanych głębiej położonych. Nadto obniży się wartość ich nieruchomości choćby ze względów estetycznych. Udzielone przez organ l instancji odpowiedzi na złożone przez skarżące zastrzeżenia uznały za niesatysfakcjonujące, gdyż organ nie wyjaśnił z jakich powodów nie wskazano innych możliwości usytuowania wjazdu do parku, przejścia dla pieszych (w miejscu obecnego przystanku). Odwołujące się wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w części dot. przeniesienia przystanku MPK "[...]", względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Natomiast A. K. i B. K. w odwołaniu zaskarżyli sposób prowadzonego przez organ l instancji postępowania, gdyż nie otrzymali odpowiedzi na pytania przesłane do organu l instancji w piśmie z dnia 25 marca 2019 r., w prowadzonym przez ww. organ postępowaniu pominięto ich (współwłaścicieli działki objętej ww. inwestycja drogową) i naruszono art. 9 i 10 k.p.a. Wnieśli o uzasadnienie celu poszerzania istniejących łuków drogi. Nadmienili, że z drogi dziennie korzystają dwa auta osobowe, a w sezonie zbiorów dodatkowo kilku rolników, którzy bez najmniejszych przeszkód mogą na tę drogę wjeżdżać i z niej wyjeżdżać, aby dojechać do swoich pól. Podnieśli, że nie byli informowani na każdym etapie postępowania o podejmowanych wobec ich własności krokach. Otrzymali tylko zawiadomienie, że plan został przyjęty, a ich wątpliwości zostały kompletnie zignorowane.

Wojewoda decyzją z 13 lutego 2020 r., znak [...], uchylił w części, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 23 kwietnia 2019 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pn.: Rozbudowa ul. [...] w K., od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...]. Wojewoda stwierdził, że zaskarżona decyzja wymaga korekty merytoryczno-reformacyjnej, zatem działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w części uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł co do istoty sprawy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że rozstrzygnięcie nie narusza – w jego ocenie - zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. Zarówno postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji, jak również drugiej instancji było tożsame pod względem podmiotowym i przedmiotowym i dotyczyło tego samego wniosku inwestora, którego zakres nie podlegał samodzielnej modyfikacji przez organ odwoławczy na etapie postępowania wyjaśniającego. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w odwołaniach stron, Wojewoda podkreślił, że organy właściwe do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie są jednocześnie uprawnione do wyznaczania i korygowania przebiegu planowanej inwestycji drogowej, ani do zmiany zaproponowanych we wniosku rozwiązań projektowych. Organy te są związane wnioskiem inwestora i mogą rozstrzygać tylko w takim zakresie, jaki został przez inwestora we wniosku określony, badając kompletność wniosku i jego zgodność z przepisami prawa, natomiast za prawidłowe wykonanie projektu budowlanego pod względem przyjętych technicznych rozwiązań projektowych odpowiedzialność ponosi projektant.

Wojewoda stwierdził, że z akt organu l instancji wynika, że Prezydent Miasta K. prowadzący postępowanie w sprawie wydania przedmiotowej decyzji wezwał projektanta do odniesienia się do złożonych przez strony zarzutów do przyjętych rozwiązań projektowych. Treść odpowiedzi projektanta (dostarczonych do organu l instancji 18 kwietnia 2019 r.) oraz stanowisko organu w podniesionych przez strony kwestiach zostały szczegółowo opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnośnie zarzutu dotyczącego wzrostu hałasu, zanieczyszczenia powietrza i ilości śmieci, organ zaakcentował, że na rysunku projektu zagospodarowania terenu wrysowano zasięg uciążliwości inwestycji, który pokrywa się z granicą terenu objętego przedmiotową inwestycją. W opisie projektu zagospodarowania terenu, w podpunkcie dotyczącym między innymi emisji hałasu (na stronach: 30 i 31 Tom 1.1 Projektu budowlanego), projektant wskazał, że hałas wszystkich prac budowlanych będzie hałasem okresowym, charakteryzować go będzie duża dynamika zmian i odwracalność (zaniknie bezpośrednio po zakończeniu robót). W trakcie eksploatacji inwestycji nie będzie dochodziło do powstawania emisji hałasu do środowiska większego aniżeli dotychczas, czyli pochodzącego od ruchu pojazdów mechanicznych. Dzięki poprawieniu stanu nawierzchni drogi zredukowany zostanie dotychczasowy hałas powstający na styku kół pojazdów z nawierzchnią drogi. Dodatkowo na stronie 33 opisu projektu zagospodarowania terenu przewidziano utylizację odpadów powstających w trakcie realizacji inwestycji. Zaprojektowane rozwiązania pozwolą na utrzymanie wybudowanego obiektu w należytej czystości.

Dalej Wojewoda stwierdził, iż do opracowanego dla przedmiotowej inwestycji projektu budowlanego załączono, wymagane zgodnie z art. 20 ust. 4 Pb, oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt ten został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane przepisami uprawnienia. Z uwagi na powyższe, zarzuty dotyczące rozwiązań projektowych nie mogły zostać uwzględnione przez organ, bowiem został on pozbawiony możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu budowlanego. Ocenie może podlegać jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w ustawie. Projekt zagospodarowania terenu podlega sprawdzeniu tylko pod kątem zgodności z przepisami, w tym zwłaszcza z techniczno-budowlanymi, natomiast rozwiązania techniczne ujęte w projekcie budowlanym nie podlegają badaniu przez organ poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. Wynika to zarówno z art. 35 ust. 1 i faktu uchylenia przepisu art. 35 ust. 2 tej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20.12.2012 r., sygn. akt II OSK 1569/11). Dodatkowo podkreślono, że zezwolenie na realizację inwestycji drogowej musi uwzględniać sprzeczne interesy: z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być zagrożone lub naruszone w związku z realizacją takiej inwestycji. Granice tych praw i interesów określają przepisy ustawy, ustawy Prawo budowlane, ustawy o drogach publicznych i rozporządzeń wykonawczych do tych ustaw. Poza tymi granicami, pozostają natomiast protesty obywateli wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonej polityki planowania przestrzennego, wzajemnych relacji między planowanymi lub realizowanymi inwestycjami. Na względzie należy również mieć to, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

W kwestii odszkodowania za wywłaszczane pod przedmiotową drogę nieruchomości poinformowano, że dotychczasowym właścicielom, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe przysługuje odszkodowanie za działki, które staną się własnością gminy Miejskiej K., zgodnie z art. 12 ust. 4f i 5 ustawy. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 ww. ustawy. Natomiast jeżeli przejęto część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, tej części nieruchomości.

M. R. i B. I. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzuciły naruszenie: art.17 ust. 1 u.z.d.p. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Prezydenta Miasta K. z 23 kwietnia 2019 r., pomimo że jej natychmiastowe wykonanie nie jest uzasadnione ani z uwagi na interes społeczny ani z uwagi na interes gospodarczy, art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jego wadliwą ocenę polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że w sprawie istnieją okoliczności uzasadniające wydanie decyzji zezwalającej na przebudowę zjazdów i sieci uzbrojenia terenu, art.124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia podstaw prawnych i faktycznych podjętego rozstrzygnięcia, art. 35 ust. 1 prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że skarżące podnosiły zarzuty o charakterze rozwiązań zawartych w projekcie architektoniczno-budowlanym, podczas gdy ich zarzuty były skierowanie wobec zgodności projektu z przepisami techniczno-budowlanymi. Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej przeniesienia przystanku MPK "[...]". Nadto wniosły o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżące w odwołaniu podnosiły szereg merytorycznych zarzutów. W ich ocenie już nawet bardzo pobieżna analiza stanu faktycznego (wgląd choćby w znajdującą się w aktach dokumentację fotograficzną) pozwala przyjąć, iż proponowane usytuowanie przystanku ,,[...]" jest pozbawione sensu, powoduje szereg nieodwracalnych skutków. Istniało szereg możliwości posadowienia przystanku w innym, dużo korzystniejszym, nikomu nie wadzącym miejscu. Także dzieci korzystające z przystanku w miejscu proponowanym przez inwestora będą miały dalej do szkoły. Tymczasem Wojewoda zajął się jednym z zarzutów: hałasem, śmieciami itp., co jest sprawą drugorzędną. Pozostałe zarzuty nie zostały wzięte pod uwagę.

Skarżące przyznały, że Wojewoda nie mógł ingerować w rozwiązania projektowe zawarte w projekcie architektoniczno-budowlanym. Jednak jego obowiązkiem było sprawdzenie zgodności projektu z ustaleniami m.p.z.p. albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wymaganiami ochrony środowiska, zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami techniczno-budowlanymi.

Skarżące przyznały także, że ocena czy zachodzi uzasadniony przypadek w rozumieniu art.17 ust. 1 u.z.d.p. została pozostawiona do uznania organu rozpoznającego sprawę, jak również nie kwestionują, że interes społeczny czy gospodarczy ma pierwszeństwo nad interesem strony. Jednakże uznanie organu I instancji nie może być dowolne, co ma miejsce w niniejszej sprawie (nieodwracalne skutki faktyczne).

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy przy tym wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Po przeprowadzeniu postępowania w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że wyrokiem z 25 sierpnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. R. i B. I. na postanowienie Wojewody z 13 lutego 2020 r. znak [...] w przedmiocie nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej (dalej również jako: z.r.i.d.), polegającej na rozbudowie ul. [...] w K., wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (aktualnie Dz. U. z 2020 r., poz. 1363, dalej jako: u.z.d.p.).

Na podstawie art. 11a ust. 1 u.z.d.p. wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Właściwy zarządca drogi składa wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po uzyskaniu opinii właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta), stosownie do art. 11b ust. 1 u.z.d.p. Zgodnie z treścią art. 11i ust. 1 u.z.d.p. w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w u.z.d.p. stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: p.b.), z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Nie stosuje się natomiast przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ust. 2). Do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), z zastrzeżeniem przepisów przedmiotowej ustawy (art. 11 c).

Decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej ma szczególny, względem innych aktów administracyjnych, charakter. Zgodnie z art. 11f ust. 1 u.z.d.p., zezwolenie to pełni rolę decyzji zintegrowanej, która obejmuje m.in. zgodę budowlaną na realizację inwestycji drogowej, dodatkowo w decyzji tej zatwierdza się geodezyjny podział nieruchomości, wskazuje nieruchomości przechodzące z mocy prawa na rzecz podmiotu publicznego, jak również określa się towarzyszące realizacji inwestycji drogowej ograniczenia na nieruchomościach znajdujących się poza liniami rozgraniczającymi teren pasa drogowego (por. wyrok NSA z 18 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1209/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności (zgodnie z art. 11f ust. 1 u.z.d.p.): 1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii; 2) określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w art. 11d, zawiera określenie granic tych pasów; 3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa; 4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; 5) zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1; 6) oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego; 7) zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego; 8) w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące: a) określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, b) określenia obowiązku budowy i okresu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, c) określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, d) określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie, e) obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, f) obowiązku budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, g) obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych, h) obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów, i) określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h, j) zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h.

Zdaniem Sądu kontrolowana decyzja z.r.i.d., po zmianach dokonanych przez organ odwoławczy, czyni zadość przedstawionym wyżej wymogom. W szczególności decyzja zatwierdza projekt budowlany, którego kompletność nie budzi wątpliwości. Decyzja określa proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejącym uzbrojeniem terenu, uwidocznione na załączniku nr 2z. Decyzja zatwierdza również podział nieruchomości (pkt V decyzji PMK), co uwidoczniono w na załączniku nr 3 do decyzji, obejmującym mapę z projektem podziału w skali 1:1000 oraz tabelarycznym wykazem zmian gruntowych poszczególnych działek. W decyzji określono ponadto: warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa (pkt III), wymagania dotyczącego ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (pkt IV), oznaczenie nieruchomości lub ich części, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, powstałe w wyniku podziału działek zatwierdzonego przedmiotową decyzją (pkt V.2), szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych (pkt VI), terminy rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych (pkt VIII), szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie (pkt IX). Decyzja określa również szczegółowo obowiązki budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, obowiązki budowy i przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, obowiązki budowy lub przebudowy zjazdów, oraz ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości w związku z koniecznością realizacji powyższych obowiązków, wraz z zezwoleniem na ich wykonanie (pkt X-XII). Decyzja określa również zobowiązanie właścicieli do wydania nieruchomości (pkt XIII).

Podkreślić należy, że specjalne zasady przygotowania i realizacji inwestycji drogowych mają na celu ułatwienie realizacji inwestycji drogowej, jako celu publicznego, co powoduje ograniczenia uprawnień poszczególnych podmiotów, których nieruchomości znajdują się w obszarze planowanej inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r., II OSK 411/11, LEX nr 1080279). Te ustawowe rozwiązania, wspierające interes publiczny, nie zwalniają jednak organów orzekających w sprawach z.r.i.d. od przestrzegania podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym wynikającego z art. 7 k.p.a. nakazu uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Niemniej jednak, w kontekście zgłoszonych zarzutów, w szczególności naruszenia art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a., podkreślić trzeba, że postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej toczy się na wniosek inwestora, którym organ administracji jest związany. W konsekwencji organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych. Niewątpliwie też, organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 93/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie może ulegać wątpliwości, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma charakter związany, co oznacza, że organ nie może odmówić wydania decyzji, jeśli inwestor spełnił określone prawem wymagania. Koresponduje z tą cechą decyzji art. 11e u.z.d.p., zgodnie z którym nie można uzależnić zezwolenia na realizację takiej inwestycji od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. W związku z tym, że na podstawie art. 11i u.z.d.p. w sprawach dotyczących z.r.i.d. nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy – Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2 tej ustawy, na organach orzekających w przedmiotowej sprawie spoczywał obowiązek uwzględnienia wymagań art. 5 ust. 1 p.b., z którego obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Decyzja w przedmiocie z.r.i.d. zastępuje pozwolenie na budowę, z tego względu organ związany był art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b., zgodnie z którym przed wydaniem tego typu decyzji właściwy organ sprawdza "zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi", w tym w szczególności z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. określającym warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Należy ponadto wskazać, że z art. 11i ust. 2 u.z.d.p. wynika brak związania inwestora i organu wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi szczególną formę ustalania sposobu zagospodarowania nieruchomości pod drogi publiczne, z pierwszeństwem wobec ustaleń planu miejscowego, podobnie jak decyzjami lokalizacyjnymi, w szczególności decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oceniając legalność decyzji ze względu na przedstawione właśnie wymogi Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, mogących skutkować uchyleniem bądź stwierdzeniem nieważności decyzji.

Zarzuty skarżących dotyczące decyzji z.r.i.d. ogniskowały się na lokalizacji przystanku MPK "[...]" na działce nr [...] obr. [...] stanowiącej ich własność, który to problem podnosiły już na etapie postępowania przed organem I instancji. W ocenie Sądu kwestia ta została należycie zweryfikowana przez organy obu instancji. Na etapie postępowania przed organem I instancji wyjaśnienia w tym zakresie złożył projektant (k. 213 akt adm.). Wskazał, że nie jest możliwe pozostawienie przystanku w dotychczasowej lokalizacji ze względu na to, że w miejscu, gdzie aktualnie mieści się przejście dla pieszych został przewidziany wjazd do parku, a na miejscu istniejącego przystanku zaprojektowano przejście dla pieszych wraz z azylem, celem poprawy bezpieczeństwa. Wyjaśnił również, że w celu zmniejszenia zajętości działki nr [...] zaprojektowano wiaty przystankowe o mniejszych wymiarach niż zakładano pierwotnie i przesunięto je maksymalnie w kierunku jezdni, co finalnie pozwoliło na mniejsze (o 1 m) zajęcie terenu. Niemożliwe jest natomiast, ze względu na wymagane odległości od fundamentu wiaty do projektowanej sieci wodociągowej, umiejscowienie wiaty całkowicie w istniejącym pasie drogowym. Wyjaśnienia te nie zostały zakwestionowane przez organy obu instancji.

Dostrzec należy, że droga stanowi swoisty "układ naczyń połączonych", którego części składowe pozostają w zależności od siebie. Skoro więc istnieje uzasadnienie dla określonej w projekcie budowlanym lokalizacji przystanku, należało uznać, że rozstrzygnięcie w tym zakresie nie było dowolne i zapadło po wyważeniu interesu indywidualnego i publicznego, czego wymaga art. 7 k.p.a. oraz z uwzględnieniem art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. nakazującego zapewnienie poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Mając powyższe na uwadze i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.