Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz /sprawozdawca/ Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski Sędzia NSA - Henryk Ożóg Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 marca 2011 r. sprawy ze skargi G. U. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy przepompowni kanalizacji sanitarnej oddala skargę.

W dniu 30 sierpnia 2005 r. wpłynęło do organu nadzoru budowlanego pismo skarżącego, który jako właściciel działek nr [...] doniósł, że na działce inwestora nr [...]stanowiącej drogę dojazdową do działki nr [...]wybudowano przepompownię, która powinna być wybudowana na działce nr [...]. Nastąpiło to bez zmiany pozwolenia na budowę. Wniósł o podjęcie odpowiednich działań w celu umożliwienia mu dojazdu na działkę. Organ wszczął postępowanie na wniosek skarżącego w sprawie budowy przepompowni kanalizacji sanitarnej.

Decyzją z dnia 29 grudnia 2005 r. organ umorzył postępowanie. Jak ustalił, przepompownia wybudowana została na podstawie pozwolenia na budowę z 1998 r., jednak po samowolnej zmianie lokalizacji z działki [...] na [...]. W 2002 r. inwestor zgłosił zakończenie budowy i przystąpił do użytkowania kanalizacji. W ocenie organu kwestia zapewnienia dojazdu do działki skarżącego ma charakter cywilnoprawny, co nie uzasadnia wydania decyzji merytorycznej.

Decyzją z dnia 24 lutego 2006 r. organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy, potwierdzając ustalenia i oceny tej decyzji. Wyrokiem z dnia 5 października 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 314/06 tut. Sąd uchylił powyższe decyzje. W ocenie Sądu organ nadzoru budowlanego miał sprawdzić zgodność obiektu z pozwoleniem na budowę, czemu nie przeszkadzało posiadanie przez inwestora zaświadczenia o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy. Umorzenie postępowania było przedwczesne przed należytym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy i rozważeniem istnienia podstaw do stosowania art. 51 ust. 7 prawa budowlanego.

W nawiązaniu do treści wyroku skarżący wniósł, aby organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające w kierunku stosowania art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 7 prawa budowlanego. Dodał, że przepompownia pozbawia go dojazdu do nieruchomości i wydziela fetor, co narusza jego uprawnienia właścicielskie.

Decyzją z dnia 15 lipca 2008 r. organ I instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego odnośnie zmiany lokalizacji przepompowni. W związku z tym Starosta decyzją z dnia 15 września 1998 r. na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy uchylił pozwolenie na budowę w części dotyczącej przepompowni.

Obie decyzje stały się ostateczne wobec braku odwołania.

Decyzją z dnia 25 listopada 2008 r. organ na podstawie art. 51 ust. 4 zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Skarżący złożył odwołanie, gdyż projektowane przesunięcie przepompowni jest niewystarczające dla mieszkańców. Ponadto projekt przewiduje niepotrzebnie przebudowę drogi powiatowej. Nowa lokalizacja przepompowni będzie uciążliwa dla działki nr [...].

Decyzją z dnia 11 maja 2009 r. organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. Inwestor wykonał obowiązki nałożone ostateczną decyzją z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy. Projekt zamienny uwzględnia żądanie skarżącego, a ponadto spełnia wymogi prawa budowlanego.

Wyrokiem z dnia 28 września 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 386/09 tut. Sąd uchylił na skutek skargi skarżącego zaskarżone decyzje, a ponadto decyzję Starosty z 15 września 1998 r. i decyzję nadzoru budowlanego z 17 lipca 2008 r. W ocenie Sądu stosując art. 51 ust. 7 organy nie mogły wydać decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. W konsekwencji wszystkie kolejno wydane decyzje naruszały prawo materialne. Nie było więc potrzeby rozpatrywania zarzutów zgłoszonych wobec decyzji zaskarżonej.

Rozpatrując sprawę po raz kolejny organ I instancji decyzją z dnia 22 lutego 2010 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 nakazał inwestorowi przebudowę przepompowni w sposób uzgodniony przez inwestora i skarżącego na rozprawie administracyjnej.

Decyzją z dnia 14 maja 2010 r. organ uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Według organu obowiązki inwestora określone zostały nieprecyzyjnie, a przede wszystkim bez uwzględnienia ustaleń wskazujących na zgodność przepompowni w jej obecnym stanie z przepisami. Zawarte w odwołaniu skarżącego zarzuty były bezzasadne, gdyż skarżący nie musi dojeżdżać na działkę nr 299/1 przez działkę nr [...], skoro ma dojazd z własnej działki nr [...]. Kwestia wpływu istnienia przepompowni na wartość sąsiedniej działki nie uzasadnia wniosku skarżącego o nakazanie rozbiórki tego obiektu. Celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Stan ten może istnieć pomimo istotnego odstąpienia od pozwolenia na budowę. Skarżący powołał w odwołaniu opinię biegłego sądowego J.D., której nie ma w aktach.

Decyzją z dnia 28 czerwca 2010 r. organ I instancji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie. W uzasadnieniu opisał najpierw przebieg dotychczasowego postępowania. Dalej ustalił, że przepompownia jest użytkowana zgodnie z przeznaczeniem, jej stan techniczny jest dobry. Po rozebraniu ogrodzenia jest możliwy przejazd przez działkę nr 229/2. Przepompownia nie jest położona na obszarze Natura 2000. Skoro wykonane roboty nie naruszają prawa, to nie wymagają wykonania określonych robót lub czynności. Przepompownia nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, została wykonana prawidłowo. Wobec braku podstaw do wydania decyzji merytorycznej, postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

W odwołaniu skarżący zarzucił, że organ powinien merytoryczną decyzją odnieść się do żądania strony. Sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. Wydana decyzja narusza wskazania zawarte w wyroku WSA z 28 września 2009 r. Przepompownia nadal ogranicza dojazd na działkę skarżącego, o ile nawet dojazd może odbywać się przez działkę nr [...]. Nadal powołał się na treść opinii biegłego sądowego J.D.. Po demontażu ogrodzenia przepompownia stwarza zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego. Organ winien wydać decyzję odmawiającą uwzględnienia żądania, a nie o umorzeniu postępowania.

Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy.

W uzasadnieniu najpierw omówił przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczył dotychczasowe ustalenia. Inwestor wybudował przepompownię z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego. W sprawie należało rozważyć stosowanie art. 51 ust. 7 i przepisów, do których odsyła. Zadaniem organu nadzoru budowlanego jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w szczególności przepisami techniczno – budowlanymi oraz o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ omówił znaczenie art. 51 ust. 1 prawa budowlanego. Gdy prace budowlane zostały wykonane poprawnie pod względem techniczno – budowlanym, nie ma konieczności wydania decyzji merytorycznej i postępowanie należy umorzyć. Przepompownia została wybudowana w sposób prawidłowy. Nie stwarza zagrożeń. Nie narusza planu miejscowego. Zarzuty skarżącego mają charakter cywilnoprawny. W wyniku odwołań skarżącego zostały uchylone decyzje dla niego korzystne. Sąd nie wskazał, jakie decyzje ma wydać organ. Nie było możliwe uwzględnienie interesu faktycznego skarżącego. Organ nie miał obowiązku nakazania inwestorowi wykonania przepompowni zgodnie z projektem pierwotnym. Nadal nie wiadomo na jaką opinię biegłego J.D. skarżący się powołuje. Nie ma podstaw do wymagania od organu nadzoru budowlanego, aby wydawał decyzje nieuwzględniające żądania strony.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący powtórzył dotychczasowe zarzuty. Skarżącemu nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu i nie wyjaśniono okoliczności sprawy (naruszenie art. 7, art. 9, art. 10 i art. 77 k.p.a.), organ błędnie ocenił zebrany materiał (naruszenie art. 80 k.p.a.) oraz naruszył art. 105 § 1 k.p.a., skoro istotna zmiana lokalizacji przepompowni narusza prawa skarżącego. Organ naruszył art. 36a ust. 2 prawa budowlanego oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy przez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu wskazał nową okoliczność, że to organy zmieniły lokalizację przepompowni. Skarżący cały czas żąda umożliwienia mu dostępu dla własnej działki. Z przepompowni wydostają się przykre zapachy. Niedopuszczalne było umorzenie postępowania, gdy strona domagała się wydania decyzji merytorycznej. Trudno zrozumieć decyzję o umorzeniu, skoro wszystkie wydane dotychczas decyzje zostały uchylone przez WSA. Po stwierdzeniu istotnego odstępstwa od projektu budowlanego należało wydać decyzję o rozbiórce. Przepompownia narusza Projekt Zagospodarowania Przestrzennego. Opinia J.D. została opracowana w sprawie [...] Prokuratora Rejonowego w Ś. Ś.. Według opinii przepompownia znajduje się na obrzeżu obszaru Natura 2000, a jej lokalizacja stanowi zagrożenie dla wód powierzchni ziemi, a także przyrody w sytuacjach długoterminowych, szacując ten okres na ponad 7 dni. Mogą wystąpić zagrożenia życia i zdrowia ludzi oraz środowiska. Wynika to również z faktu demontażu niezbędnego ogrodzenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Konkretne postępowania administracyjne dzielą się obiektywnie na wszczynane na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Podstawy do tego podziału zawarte są w prawie materialnym (bądź procesowym) wskazującym na podmiot uprawniony do zainicjowania postępowania w danej sprawie bądź wynikają z istoty sprawy, gdy prawo ogólnie wyposaża stronę w możność domagania się od organu wydania określonej decyzji albo stanowi o obowiązku organu podjęcia postępowania w celu przywrócenia stanu zgodnego z porządkiem prawnym. Zwracając uwagę na obiektywny charakter tego podziału Sąd podkreśla, że niczego w tej kwestii nie zmienia błędne przekonanie organu prowadzącego postępowanie z urzędu, że prowadzi je na wniosek, czemu nawet daje wyraz zawiadamiając o wszczęciu postępowania na wniosek. W licznych wyrokach tut. Sąd starał się wykazać absurdalność przeświadczenia organu nadzoru budowlanego, że prowadzi postępowanie pełniąc funkcję policji budowlanej, ale czyni to na wniosek. Z żadnego przepisu prawa, a tym bardziej z istoty spraw przypisanych do kompetencji nadzoru budowlanego nie wynika, aby organ ten prowadził postępowania na wniosek. Sąd wskazywał również na specyfikę procesową postępowań wnioskowych, ewidentnie sprzeczną z kompetencjami tych organów. Ma to takie znaczenie, że istotnie wówczas, gdy strona była uprawniona do domagania się określonego uprawnienia, lecz organ ocenił jej żądanie jako bezzasadne, to wówczas nie umarza postępowania, lecz nie uwzględnia żądania decyzją merytoryczną. Oczywiście, gdyby organ omyłkowo umorzył postępowanie, a strona domagała się wydania decyzji nieuwzględniającej jej żądania i dlatego zaskarżyła to umorzenie, to byłoby kwestią ocenną uwzględnienie tak sformułowanej skargi. Wszak każda decyzja umarzająca jest decyzją kończącą postępowanie w sprawie, zaś z jej uzasadnienia może wynikać, że umorzenie to związane było z ocenami niekorzystnymi dla danej strony. Nie wiadomo dlaczego strona miałaby być zainteresowana tym, aby to samo uzasadnienie znalazło się pod rozstrzygnięciem nieuwzględniającym jej żądania, nie zaś pod rozstrzygnięciem o umorzeniu. Sąd nie podziela poglądów, że każde postępowanie w sprawie stosowania art. 51 prawa budowlanego powinno zakończyć się decyzją merytoryczna, bowiem rzekomo decyzje umarzające nie kończą postępowania naprawczego. Sugerowany tutaj podział decyzji o umorzeniu na decyzje kończące i niekończące postępowania, jest nie do przyjęcia. Zdarza się sporadycznie, gdy ustawodawca formułuje ustawę jednoznacznie, że próby przeinaczenia jej sensu z zasługujących na aprobatę pobudek, jednak nie wydają się właściwe. Przykładowo z treści art. 37 ust. 2 i art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) wynika niewątpliwie, że w odniesieniu do inwestycji zakończonych ustawodawca nie wymaga przygotowania dokumentacji budowlanej, o ile nawet byłaby potrzebna z uwagi na treść art. 57 lub art. 60 tej ustawy. Podobnie, w przypadku stwierdzenia zgodności robót budowlanych z prawem i braku podstaw do wydania decyzji merytorycznej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, nie ma uzasadnienia dla domagania się od organu nadzoru budowlanego wydania decyzji merytorycznej stwierdzającej tę okoliczność (,,organ wobec braku podstawy faktycznej i prawnej odstępuje od nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych"). Przecież bezprzedmiotowość postępowania definiowana jest przez brak podstawy do wydania decyzji merytorycznej. Bezprzedmiotowość zaś uzasadnia wydanie decyzji o umorzeniu, nie zaś decyzji rzekomo merytorycznej, lecz opisującej stan bezprzedmiotowości. Jeszcze bardziej dziwne byłoby uznawanie wydania decyzji o umorzeniu zamiast decyzji stwierdzającej opisowo stan bezprzedmiotowości postępowania, za istotne uchybienie procesowe organu.

Dlatego podstawowy zarzut skarżącego, że skarżący domagając się od organu nadzoru budowlanego wydania decyzji merytorycznej w kwestii pozostającej poza kompetencjami tego organu, mógł oczekiwać uzyskania decyzji odmownej, nie uzasadniał w ocenie Sądu uwzględnienia skargi. Gdyby zaś Sąd uwzględniając skargę uchylił zaskarżoną decyzję, to powinien zalecić organowi wydanie decyzji odmownej, nie zaś umarzającej, co mogłoby nasuwać obawę naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a.

Powiązanie pomiędzy art. 36a a art. 50-51 stosowanej ustawy nie polega na tym, jak twierdzi skarżący, że w przypadku stwierdzenia istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą inwestorowi doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę. Prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę (brzmienie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – co zapewne oznacza istotne odstąpienie w rozumieniu art. 36a) uzasadnia wszczęcie postępowania naprawczego również w odniesieniu do robót budowlanych już wykonanych (art. 51 ust. 7). W odniesieniu do takich robót, co wynika wprost z treści art. 51 ust. 7 oraz co obszernie wyjaśnił Sąd w wyroku II SA/Wr 386/09, w ogóle nie stosuje się środków naprawczych ustanowionych w art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4. Wniosku przeciwnego nie uzasadnia brzmienie art. 51 ust. 4 dozwalającego na stosowanie przepisu jeżeli budowa została zakończona, co odnosi się do przypadku uregulowanego w art. 59f ust. 6 ustawy, który w nin. sprawie nie występuje. Jednak i przy stosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 3 organ nie nakazuje bynajmniej doprowadzenia robót do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę, lecz jak w pozostałych przypadkach, do stanu zgodnego z prawem. Na tym właśnie polega sens legalizacji lub stosowania środków naprawczych, że organ ustala, czy obiekt wybudowany bez zgodności z formalną podstawą do prowadzenia robót lub bez takiej podstawy, mógłby teoretycznie uzyskać taką podstawę (przy założeniu, że ten istniejący obiekt jeszcze nie powstał). Obiekt wybudowany zatem w innym miejscu będzie zgodny z prawem, gdyby dla tego rzeczywistego swego usytuowania również uzyskałby pozwolenie na budowę. Traci wówczas na znaczeniu, że zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę obiekt powinien być usytuowany inaczej. Po prostu, gdyby inwestor wcześniej wystąpił o pozwolenie na budowę bądź jego zmianę i uzyskałby zgodę na wybudowanie obiektu w tym właśnie miejscu, w którym rzeczywiście on powstał, to należy rzeczywiście wykonane roboty budowlane ocenić jako zgodne z prawem. Nie naruszają one bowiem prawa w innym zakresie, niż przez brak formalnej podstawy do ich prowadzenia. To zaś naruszenie jedynie uzasadnia wszczęcie postępowania, ale nie decyduje o jego wyniku. O wyniku tym decyduje bowiem okoliczność, czy organ stwierdzi inne poza formalnymi niezgodności robót z przepisami, czyli ich stan niezgodny z prawem, czy też nie stwierdzi. W pierwszym przypadku organ stosuje art. 51 ust. 1 pkt 1 albo pkt 2 ustawy, zaś w drugim wobec braku do tego podstaw kończy postępowanie decyzją o umorzeniu.

Wszelkie ustalenia organu, oraz szersze i bardziej wnikliwie rozważane w następstwie powiększania materiału dowodowego w kolejnych latach prowadzenia postępowania, każdorazowo uzasadniały wniosek o bezprzedmiotowości postępowania. Organy niekiedy kosztem naruszenia prawa wydawały decyzje merytoryczne korzystne dla skarżącego, uwzględniające przy tym ugodową postawę inwestora, jednak z inicjatywy procesowej skarżącego zostały one uchylone. Trudno pojąć, dlaczego skarżący obecnie z faktu wydania tych decyzji i ich uchylenia, wywodzi tezę o niezgodności z prawem decyzji zaskarżonej.

Wszystkie zarzuty skargi były bezzasadne.

Organ doręczył skarżącemu postanowienie dowodowe zobowiązujące organ I instancji do wskazania położenia działki nr [...] na terenie o określonym przeznaczeniu w planie miejscowym. W oparciu o nadesłaną dokumentację dołączoną do akt sprawy (przesłaną do akt sądowych osobno w uzupełnieniu akt administracyjnych, k. 28-29) i zgodnie z jej treścią organ ustalił zgodność usytuowania przepompowni z planem miejscowym z dnia 30 grudnia 2009 r. O wcześniejszej zgodności z porządkiem planistycznym traktowały ustalenia czynione w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i inne dokumenty. Materiał ten jest skarżącemu znany. Referując zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. skarżący (przez okres całego postępowania działający przez adwokata) nawet nie wskazał na okoliczność dołączenia przez organ do akt sprawy dokumentów dotyczących zgodności obiektu z planem miejscowym. Nie zgłosił w skardze żadnych zarzutów dotyczących tego zagadnienia. Jak wiadomo, naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ma charakter względny, gdyż strona powołując się na to powinna wykazać jego wpływ na rozstrzygnięcie. Przykładowo wykazać błędność ustaleń poczynionych przez organ, do czego by nie doszło, gdyby strona została powiadomiona o możności odniesienia się do uzupełniającego materiału. Skarżący wiedział, jaki nowy dowód zostanie dołączony. Nie odniósł się do tego dowodu przed wydaniem decyzji oraz obecnie. Gdyby zatem został powiadomiony o jego dołączeniu do akt, to również zachowałby się biernie.

Skarżący kilkakrotnie przed organem powoływał się na dowód z opinii biegłego J.D.. Organ zwracał się wówczas do skarżącego o dołączenie tej opinii. Dopiero w skardze podano miejsce, w którym ta opinia się znajduje. Organ nie miał żadnych możliwości dotarcia do tej opinii, której treści lub źródła skarżący nie podawał. Omówienie opinii dokonane w skardze jest niezrozumiałe. Można się domyślać, że dotyczyła ona wpływu funkcjonowania przepompowni na środowisko. Nie jest to zagadnienie, którym zajmuje się organ nadzoru budowlanego w toku postępowania naprawczego, w którym istotna jest zgodność robót budowlanych z przepisami. Fakt późniejszego oddziaływania gotowego obiektu nie ma tutaj znaczenia. Nie ma żadnych dowodów, że roboty były kilkanaście lat temu prowadzone w sposób zagrażający środowisku. Podstawą prowadzenia postępowania naprawczego było usytuowanie obiektu na innej działce stanowiącej własność inwestora, niż wskazana w pozwoleniu na budowę. Inwestor nie zabraniał skarżącemu przejazdu przez tę działkę w kierunku działki niezabudowanej skarżącego, dostępnej mu z innych stron. Inwestor nadal nie utrudnia tego przejazdu, gdyż zdemontował ogrodzenie przepompowni. Obecnie skarżący twierdzi, że jednak przepompownia powinna być ogrodzona. Dlaczego więc jednocześnie pisze o utrudnieniu przejazdu. Organ nie miał powinności wyjaśnienia okoliczności nieistotnych dla stosowania art. 51 ustawy.

Skarżący w żaden sposób nie uzasadnił zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a. Sąd nie stwierdził naruszenia przez organ zasady swobodnej oceny dowodów.

Organ nie stosował art. 36a ustawy. Przepis ten stosował starosta. Organ nie mógł więc naruszyć tego przepisu.

Organ nie naruszył art. 51 ust. 1 pkt 1 przez jego niezastosowanie w ustalonym przez siebie stanie faktycznym dowodzącym zgodności robót z prawem.

Organ nie zmienił lokalizacji obiektu. Zmienił ją samowolnie inwestor i dlatego było prowadzone postępowanie naprawcze.

Nie jest zadaniem organów nadzoru budowlanego zapewnienie bardziej swobodnego przejazdu przez działki. Zagrożeniami związanymi z użytkowaniem obiektu również te organy się nie zajmują w ramach postępowania naprawczego.

Nie wiadomo co to jest Projekt Zagospodarowania Przestrzennego, o którym wzmiankował skarżący.

Wymaga powtórzenia, że Sąd stwierdził pełną zgodność ustaleń przytoczonych przez organ z zebranym materiałem procesowym sprawy.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

PM 01.04.2011 r.