II OSK 606/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-12-07	
Data wpływu	2016-03-11	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Maria Czapska - Górnikiewicz
Roman Hauser /przewodniczący/
Tomasz Świstak /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Bd 1380/14	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1369; art. 134 par. 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2013 nr 0 poz 1409; art. 71 ust. 1 pkt; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2017 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Bydgoszcz - Południe na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 1380/14 w sprawie ze skargi [...] Sp z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1380/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu 1. uchylił zaskarżoną decyzję, 2. zasądził od Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy na rzecz [...] sp. z o.o. w [...] kwotę 757 złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., znak [...], wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej: P.b.), PINB dla miasta Bydgoszczy nakazał [...] sp. z o.o. wstrzymanie użytkowania pomieszczeń lokalu restauracyjnego funkcjonującego jako lokal dyskotekowy pod nazwą "[...]" oraz zobowiązał do dostarczenia dokumentów.

We wskazanym terminie dokumentów nie przedłożono, a ponadto pismem z 15 kwietnia 2014 r. Z-ca Komendanta Komisariatu Policji Bydgoszcz-Śródmieście poinformował organ, iż w lokalu nadal odbywają się dyskoteki.

Wobec powyższego PINB decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. wydaną na podstawie art. 71a ust. 4 P.b. nakazał [...] sp. z o.o. – użytkownikowi wieczystemu budynku handlowo-usługowego usytuowanego na terenie dz. nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...], przywrócenie pomieszczeniom znajdującym się na 2. kondygnacji budynku (I piętro), aktualnie użytkowanym w charakterze lokalu dyskotekowego funkcji lokalu restauracyjnego

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotowy lokal restauracyjny jest użytkowany faktycznie jako lokal dyskotekowy, oraz że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, czym naruszono art. 71 P.b.

W odwołaniu od powyższej decyzji [...] sp. z o.o. wniosła o jej uchylenie w całości oraz umorzenie postępowania zarzucając:

- błędne skierowanie orzeczenia do właściciela lokalu, mimo stwierdzenia, że sprawcą ewentualnej samowoli jest operator/najemca lokalu klubowego, na skutek czego decyzja jest niewykonalna, zatem nieważna na podstawie art. 156 § 2 pkt 5 i 6 K.p.a.,

- dowolne ustalenie, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania, mimo niewykazania dowodami, czy, w jaki sposób i w jakim stopniu, z jakiej przyczyny, kiedy i względem czego nastąpiło podjęcie lub zaniechanie działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń,

- zaniechanie ustalenia kiedy nastąpiła zarzucana zmiana sposobu użytkowania, podczas gdy do zmiany dokonanej w 2002 r. powinny mieć zastosowanie przepisy art. 71 ust.3 P.b. w brzmieniu sprzed 31 maja 2004 r.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r., znak [...] Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy (dalej: KPWINB) utrzymał w mocy decyzję dla miasta Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2014 r., znak [...].

[...] sp. z o.o. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy (dalej: WSA w Bydgoszczy lub Sąd I instancji) wniosła o uchylenie decyzji KPINB z dnia [...] października 2014r. w całości, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności wobec niewykonalności oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Udział w postępowaniu zgłosił Prokurator Rejonowy Bydgoszcz-Południe, wnosząc na rozprawie o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1380/14 wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. WSA w Bydgoszczy uchylił decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] października 2014 r., nr [...].

W uzasadnieniu wskazanego wyroku Sąd I instancji wskazał, że bezsporna jest okoliczność, że w pomieszczeniach na 2. kondygnacji domu handlowego prowadzona był lokal rozrywkowo-dyskotekowy (imprezy muzyczno-taneczne), z możliwością konsumpcji napojów i posiłków, a więc innego rodzaju działalność, niż objęta decyzją z dnia z [...] września 2002 r. o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń 2. kondygnacji domu handlowego "[...]" na lokal restauracyjny i wykonanie robót budowlanych zgodnie z załączonym projektem budowlanym oraz pozwoleniem na użytkowanie lokalu restauracyjnego zlokalizowanego na 2. kondygnacji niniejszego obiektu udzielonym decyzją Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...].

Sąd I instancji wskazał, iż choć w aktach sprawy brak jest projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji z [...] września 2002 r. określającego zakres robót budowlanych związanych z dozwoloną zmianą sposobu użytkowania tej części budynku na lokal gastronomiczny, jednakże zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, że funkcja lokalu gastronomicznego obejmować miała również lub zamiennie organizowanie imprez rozrywkowych taneczno-muzycznych.

Sąd I instancji stwierdził, że w toku postępowania ani skarżąca, ani najemca lokalu nie przedłożyli dokumentów zezwalających na zmianę sposobu użytkowania lokalu restauracyjnego na klub dyskotekowy. Ze zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie części budynku jako lokalu restauracyjnego nie wynika, by pierwotny projekt budowlany przewidywał rozwiązania techniczne i materiałowe związane ze zwiększoną emisją hałasu i drgań spowodowaną funkcją obiektu obejmującą organizację imprez muzyczno-tanecznych (tzw. dyskotek). Tym samym obiekt nie został przystosowany do realizacji funkcji polegającej na organizowaniu imprez o charakterze taneczno-muzycznym na etapie projektowania i realizacji inwestycji, co stanowi zasadniczy wymóg art. 5 P.b.

Powyższe doprowadziło Sąd I instancji do wniosku, że słuszne jest stanowisko organów, iż podjęcie w kontrolowanym obiekcie (jego części) działalności polegającej na organizowaniu imprez taneczno-muzycznych wypełnia dyspozycję art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., bowiem powoduje wzrost poziomu hałasu i obciążeń, co wynika z użytkowania obiektu w zmieniony sposób przez także znacznie większą jednocześnie ilość osób.

Dokonując wykładni zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego Sąd I instancji wyjaśnił, iż nie każda faktyczna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego będzie w rzeczywistości zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 P.b. W tym zakresie organ musi zbadać, czy w wyniku zmiany w zakresie faktycznego sposobu użytkowania danego obiektu lub jego części doszło do zmiany w zakresie określonych w art. 71 ust. 1 oraz art. 5 P.b. warunków technicznych oraz użytkowych danego obiektu (lub jego części).

Sąd I instancji zaznaczył, że dla przyjęcia, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wystarczające jest wykazanie zaistnienia zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, warunków pracy zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości czy układu obciążeń, zaś art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. nie wymaga, by nastąpiło ich pogorszenie, czy też przekroczenie obowiązujących norm. Nie są zatem konieczne szczegółowe wyliczenia i opisy zmian o których mowa w przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. Wystarczająca jest konstatacja, że zmiana w zakresie w/w wskazanym miała miejsce, a porównanie wcześniejszego i obecnego sposobu użytkowania obiektu wskazuje na oczywistość tej zmiany. Rozszerzenie/zmiana działalności restauracyjnej o organizowanie imprez muzyczno-tanecznych (dyskotek, koncertów), bez dokonania wymaganego zgłoszenia, stanowi samowolną zmianę dotychczasowego sposobu użytkowania części obiektu. To rozszerzenie zakresu działalności wywołuje bowiem skutek o jakim mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., co najmniej w zakresie emisji hałasu i drgań nim wywołanych.

Odnosząc powyższe rozważania do realiów kontrolowanej sprawy Sąd I instancji wskazał, że działalności polegającej na organizowaniu w tym lokalu imprez rozrywkowych (muzyczno-tanecznych tj. dyskotek, koncertów) stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., bowiem w sposób oczywisty wiąże się ze zmianą warunków w zakresie emisji hałasu i drgań oraz układu obciążeń (bezsprzecznie zmienia warunki higieniczno-sanitarne i ochrony środowiska). Użytkowanie obiektu w taki sposób może naruszać prawnie chronione interesy właścicieli nieruchomości sąsiednich, w rozumieniu art. 5 ust. 2 P.b. Może też kolidować z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu nie budziło wątpliwości, że istnieje istotna i jednoznaczna różnica uciążliwości zarówno dla bezpośrednich użytkowników jak i właścicieli sąsiednich nieruchomości funkcjonowania lokalu restauracyjnego i lokalu taneczno-muzycznego (klubu dyskotekowego), która nie wymaga wykonywania szczegółowych pomiarów wartości emisji hałasu i drgań oraz warunków higieniczno-sanitarnych, w tym zdrowia ludzi porównanie sposobu użytkowania lokalu restauracyjnego oraz lokalu dyskotekowego.

Dodatkowo Sąd I instancji wskazał, że w rozporządzeniu Rady Ministrów z 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz.U. Nr 112, poz. 1316) do odrębnej kategorii obiektów należą obiekty typu "sale taneczne i dyskoteki" (poz. 1261"ogólnodostępne obiekty kulturalne - Sekcja 1 Dział 2 Grupa 6 Klasa 1), a do odrębnej restauracje i bary, czy to jako odrębne budynki, czy też np. restauracje w centrach handlowych (poz. 1211). Podobnie dotyczy to rozporządzenia Rady Ministrów z 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz.U. Nr 251, poz. 1885), gdzie w Dział 56 obejmuje działalność usługową związaną z zapewnieniem wyżywienia przeznaczonego do bezpośredniej konsumpcji w restauracjach, a nie obejmuje działalności dyskotek i sal tanecznych, z wyłączeniem serwujących napoje, sklasyfikowanej w 93.92.Z. W podklasie 93.29.Z jako pozostała działalność rozrywkowa i rekreacyjna ujęta jest "działalność miejsc do tańczenia (np. dyskoteki, sale taneczne)".

W ocenie WSA w Bydgoszczy wynika z tego, że prawodawca wyraźnie rozróżnia działalność gastronomiczną, restauracyjną (której cechą i celem jest przygotowanie i serwowanie posiłków, a nie organizowanie imprez muzyczno-tanecznych) od działalności rozrywkowej, dyskotekowej. To rozróżnienie znajduje potwierdzenie w definicji słownikowej pojęcia "restauracja", przez które rozumie się "zakład, lokal gastronomiczny, z obsługa kelnerską, w którym konsumpcja posiłków i napojów odbywa się przy stolikach". Natomiast "gastronomia" to "działalność o charakterze produkcyjno-usługowym obejmująca prowadzenie otwartych zakładów zbiorowego żywienia (restauracji, barów, gospód itp.)" (Słownik Języka Polskiego PWN). W żadnej z w/w definicji nie wspomina się o prowadzeniu działalności polegającej na organizowaniu imprez muzyczno-tanecznych. Z kolei "dyskoteka" to zabawa młodzieżowa, na której tańczy się przy muzyce lub lokal, w którym odbywają się takie zabawy, a klub to "lokal rozrywkowy".

Niezależnie od powyższego WSA stwierdził, że w toku postępowania organy winny poza zaistnieniem przesłanek do uznania, że nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania w znaczeniu funkcjonalnym ustalić też, kiedy ta zmiana nastąpiła, a także jaki jest rzeczywisty zakres tej zmiany (w stosunku do stanu legalnego), czyli z jakimi robotami budowlanymi była związana i czy nie wymagały one uzyskania pozwolenia na budowę. Dopiero tak ustalony stan faktyczny pozwoliłby na zastosowanie właściwych norm prawa materialnego dla prowadzenia właściwego postępowania naprawczego. Tymczasem organy orzekające nie zgromadziły w tym zakresie materiału dowodowego i nie ustaliły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Poprzestały na ustaleniu, że nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania lokalu restauracyjnego na lokal rozrywkowy, pomijając podjęcie możliwych czynności wyjaśniających dla ustalenia kiedy ta zmiana nastąpiła, i jaki w istocie ma charakter, tj. jakie w związku z tym roboty budowlane wykonano, czy wymagały one uzyskania pozwolenia na budowę. Wszystkie te okoliczności są w sprawie istotne, gdyż mogą wpływać na odmienny tryb postępowania naprawczego, a w konsekwencji np. uwzględniania obowiązków ewentualnego inwestora robót budowlanych niebędącego właścicielem obiektu. Decyzje organów zostały zatem w tym zakresie wydane przedwcześnie, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

W ocenie Sądu wystarczające było uchylenie wyłącznie zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy winien uzupełnić postępowanie dowodowe, a ustalenia wymaga kiedy dokonano przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania lokalu restauracyjnego na lokal dyskotekowy i z jakim zakresem robót budowlanych zmiana była związana, a następnie czy zaistniały podstawy do wydania orzeczenia w oparciu o art. 71a ust. 4 P.b., czy też właściwy w okolicznościach sprawy winien być tryb postępowania naprawczego regulowany w przepisach art. 50 i 51 P.b. i w jakim brzmieniu.

WSA wskazał, że w sytuacji, gdy ustali się, że winien mieć zastosowanie inny tryb naprawczy (niż określony w art. 71a P.b.), organ odwoławczy mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania winien uchylić decyzję I-instancyjną oraz postanowienie z [...] marca 2014r. i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę (art. 138 § 2 w zw. z art. 142 K.p.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] sp. o.o., zaskarżając ów wyrok wyłącznie w części pkt 1. Wyrokowi w zaskarżonej części zarzucono naruszenie art. 71 ust. 1 pkt. 2 P.b. poprzez błędne zastosowanie oraz art. 134 P.p.s.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia sprawy.

Skarżąca Spółka wniosła o zmianę pkt 1 wyroku poprzez orzeczenie o uchyleniu nie tylko decyzji organu odwoławczego, ale i poprzedzającej ją decyzji PINB. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

W lakonicznym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji przesądził, że doszło do zmiany sposobu użytkowania zbyt pochopnie. Zdaniem kasatora nie wystarczy stwierdzić zmiany na podstawie konstatacji, że pozwolenie było na kawiarnię, a jest dyskoteka, wobec tego zmienił się na pewno hałas, drgania i obciążenia. Podkreślono, że wszystkie parametry z art. 71 ust. 1 pkt. 2 P.b. są mierzalne lub weryfikowalne. Jeżeli zmienił się hałas, drgania czy obciążenie, to trzeba ustalić, o ile jednostek i względem czego, a w tym celu trzeba dokonać pomiarów. Nie wystarczy subiektywne przekonanie niektórych z sąsiadów, szczególnie, jeżeli nikt nie wykazał przekroczenia dopuszczalnych progów immisji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 P.p.s.a. - może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Powołanie się na obie podstawy wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd art. 134 P.p.s.a., w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż jest on wadliwie sformułowany. Nie precyzuje bowiem jaka konkretnie jednostka redakcyjna tego artykułu została w opinii skarżącego kasacyjnie naruszona.

Wprawdzie zauważyć można, że skarżący kasacyjnie wskazał, iż naruszenia tego przepisu dopatruje się w cyt. "zaniechaniu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy", to jednak pozwala to jedynie przypuszczać, że miał na względzie naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowiącego, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a ustawy.

Treść art. 134 § 1 P.p.s.a. wskazuje zaś, że o naruszeniu tego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy (to jest dokonał kontroli innego aktu niż zaskarżona decyzja), względnie nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono oczywiste i istotne uchybienia, które sąd powinien z urzędu dostrzec i uwzględnić.

W rozpoznawanej sprawie żadna ze wskazanych sytuacji nie miała miejsca, bowiem WSA nie wykroczył poza granice sprawy jak również nie pominął w swoim orzeczeniu jakichkolwiek uchybień organów nie podniesionych skardze, które mogłyby mieć istotny wpływ na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.

Znamiennym jest, iż autor skargi kasacyjnej nie wykazał w jej uzasadnieniu w czym konkretnie upatruje naruszenie przepisów art. 134 P.p.s.a. (to jest jakie uchybienia organów administracji polegające na naruszeniu wprost wskazanych norm prawnych zostały przeoczone przez Sąd), ani jaki wpływ na wynik sprawy miało zarzucane naruszenie przepisów postępowania.

Z powyższych względów tak sformułowany zarzut naruszenia przepisów postępowania należało uznać za nieskuteczny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenie art. 71 ust. 1 pkt. 2 P.b. zauważyć należy, iż ustawodawca nie zdefiniował pojęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Sytuacje o jakich mowa w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, przesądzające o takiej zmianie zostały wymienione w tym przepisie w sposób niewyczerpujący, na co wyraźnie wskazuje użycie przez ustawodawcę określenia "w szczególności". Oznacza to że wymienione w tym przepisie rodzaje działalności zmieniające określone warunki zostały wymienione jedynie przykładowo. Co za tym idzie mieścić się będzie w tej normie także inne niż wymienione w tych przepisach działanie, które wpływa na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Inaczej rzecz ujmując art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. wprost wskazuje jedynie, iż przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą zgody właściwego organu, należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki w nim określone. Skoro zaś nawet zintensyfikowanie dotychczasowego użytkowania obiektu budowlanego, bez zmiany jego funkcji, może spowodować zmianę wymagającą zgłoszenia, to tym bardziej zmiana funkcji powoduje konieczność podjęcia czynności z art. 71 P.b.

Ustalenie czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części w rozumieniu art. 71 P.b. sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie i zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego zmienionego sposobu użytkowania. Będą to więc wszelkie działania, które zmieniają jego dotychczasowy sposób użytkowania, a jednocześnie mogą mieć wpływ na warunki bezpieczeństwa, i wobec tego, będą wymagać sprawdzenia pod kątem dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania obiektu. Sprawdzenie to będzie miało miejsce właśnie w toku postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu, względnie w toku postępowania naprawczego prowadzonego w związku z samowolną zmianą sposobu użytkowania obiektu, a naruszenie przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, czy ochrony środowiska powodujące skutki o jakich mowa w art. 71 ust. 5 pkt 3 P.b. uzasadniać będzie wniesienie przez organ sprzeciwu od zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, względnie odmowę zalegalizowania samowolnej zmiany sposoby użytkowania obiektu.

Co za tym idzie nietrafnym okazało się rozumowanie przedstawione przez autora skargi kasacyjnej, który pojęcie zmiany sposobu użytkowania obiektu wiąże z przekroczeniem dopuszczalnych progów immisji w postaci hałasu, drgań, czy obciążeń, albowiem naruszenie regulacji szczególnych dotyczących chociażby emisji hałasu, czy też przekroczenie dopuszczalnej wytrzymałości obiektu bądź jego części stanowić może przesłankę dla odmowy zalegalizowania samowolnej zmiany użytkowania obiektu, a nie dla oceny czy do takowej zmiany w ogóle doszło.

Podsumowując stwierdzić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że podjęcie w lokalu o przeznaczeniu restauracyjnym działalności polegającej na organizowaniu muzyczno-tanecznych (dyskotek) stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, bowiem w sposób oczywisty wiąże się ze zmianą warunków w zakresie emisji hałasu i drgań oraz układu obciążeń (bezsprzecznie zmienia warunki higieniczno-sanitarne i ochrony środowiska). Użytkowanie obiektu w taki sposób może naruszać prawnie chronione interesy właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.