Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia WSA del. Arkadiusz Despot – Mładanowicz Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych D.S. oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 129/08 w sprawie ze skargi D.S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargi kasacyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2008 r. w sprawie ze skargi D.S. uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania o rozbiórkę samowolnie rozbudowanego obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada

2007 r. zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze dotyczące odwołania M.P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostródzie z dnia [...] września 2007 r. nakazującej rozbiórkę dachu jednospadowego, samowolnie wybudowanego na budynku gospodarczym – do czasu rozpatrzenia przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego w sprawie sygn. akt P 37/06. Zdaniem organu, złożenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego dotyczącego zgodności art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b/ i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, uzasadnia zawieszenie postępowania, gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia

2007 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia D.S. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2007 r., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w zakresie zawieszenia postępowania.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że przez pojęcie zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że postępowanie dotyczące sprawdzenia zgodności z Konstytucją RP ww. przepisów przez Trybunał Konstytucyjny nie daje podstawy do zawieszenia postępowania odwoławczego w przedmiotowej sprawie, gdyż między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym musi istnieć związek przyczynowy, tzn. bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie jest możliwe wydanie decyzji. Ponadto, rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego musi leżeć w kompetencji innego organu lub sądu. Natomiast Trybunał Konstytucyjny nie jest sądem, gdyż nie jest wymieniony w art. 175 Konstytucji RP, który stanowi katalog zamknięty. Organ podkreślił, że ewentualne stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu prawa stanowi podstawę do wznowienia postępowania na mocy art. 145a § 1 k.p.a.

Skargę na to rozstrzygnięcie złożyła D.S., w której wniosła o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Zdaniem skarżącej, organ winien ograniczyć rozstrzygnięcie jedynie do uchylenia postanowienia pierwszoinstancyjnego bez umarzania postępowania o zawieszeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ błędnie przyjął, iż rozstrzygnięcie pytania prawnego, jako leżące w kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, nie stanowi zagadnienia wstępnego rozstrzyganego przez inny organ lub sąd, gdyż Trybunał Konstytucyjny nie jest sądem. Sąd wskazał, że zadanie przez Sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu poddaje w wątpliwość konstytucyjność przepisów prawa, które mają zastosowanie w sprawach tego rodzaju. W takiej zatem sytuacji organ winien rozważyć, czy pierwszeństwo należy dać zasadzie szybkości postępowania, czy też zastrzeżeniom, które wobec przepisu wyraził Sąd w uzasadnieniu pytania prawnego.

Na marginesie Sąd I instancji wskazał, że przed rozpoznaniem niniejszej sprawy przez Sąd, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis który stanowić ma podstawę rozpoznania sprawy jest niezgodny z Konstytucją (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P37/06).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D.S. oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego.

D.S. zarzuciła naruszenie art. 134 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wydanie orzeczenia na niekorzyść strony, naruszenie art. 3 § 1 i art. 141 § 4 tejże ustawy poprzez brak ustosunkowania się do zarzutów skargi, które zmierzały do zakwestionowania postanowienia jedynie w zakresie umorzenia postępowania, a także naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy wobec niezastosowania środka określonego w ustawie w stosunku do naruszenia przez zaskarżone postanowienie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 144 i 105 k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na przyjęciu, że skierowanie przedmiotowego zagadnienia prawnego jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu cytowanego przepisu. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi D.S.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu D.S. wniosła o jej oddalenie wskazując, na wadliwe w jej ocenie wskazanie podstaw kasacyjnych, polegające na braku powiązania przepisów postępowania administracyjnego ze stosownymi przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Obie skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Odnośnie do skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego należy stwierdzić, że zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako NSA) rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. Zakres rozpatrywania spraw przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony, bowiem art. 183 § 1 p.p.s.a. nakazuje Sądowi rozpatrywać sprawę – poza wypadkami nieważności postępowania sądowego – tylko w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje prawidłowość zaskarżonego orzeczenia wyłącznie z punktu widzenia przepisów wyraźnie w skardze kasacyjnej powołanych. Poza kontrolą Sądu pozostaje z kolei zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie może więc w własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych – poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego lub postępowania przez tym Sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 259). Z powyższego wynika więc, że przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego jest tylko pewien fragment sprawy rozpatrywanej w I instancji. Trzeba też wskazać, iż w rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się nieważności postępowania określonej w art. 183 § 2 p.p.s.a., co oznacza, iż zakres rozpoznania niniejszej sprawy został wyznaczony przez stronę skarżącą przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W niniejszej sprawie granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania).

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie strona skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi WSA "na podstawie art. 174 pkt 2 (p.p.s.a.) – naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a."

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona skarżąca zarzuciła więc Sądowi I instancji naruszenie przepisów k.p.a. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu należy wskazać, że przepisy k.p.a. są stosowane przez organy administracji publicznej w prowadzonym przez nie postępowaniu administracyjnym, natomiast nie znajdują one zastosowania w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Postępowanie przed sądami administracyjnymi reguluje bowiem ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. winno być więc naruszenie przez Sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w jej ramach skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna przysługuje bowiem od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego i zarzuty winny się odnosić do jego wyroku oraz do postępowania przed tym sądem. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz doktrynie ugruntowany został pogląd, że "z istoty skargi kasacyjnej, jako środka odwoławczego od wyroku Sąd administracyjnego I instancji wynika, że podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego" (por. H. Knysiak-Molczyk [w:] T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 546; por. też wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt FSK 191/04, niepubl.). Skoro więc istota postępowania ze skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministacyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem wyroku Sądu I instancji (por. postanowienie NSA z dnia 25 czerwca 2004 r. sygn. akt FSK 781/04, niepubl.), a WSA, dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, nie stosował przepisów k.p.a. (gdyż postępowanie przed sądami administracyjnymi regulowane jest wyłącznie przepisami p.p.s.a.), to tym samym powołanie w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. w oderwaniu od przepisów postępowania sądowego nie pozwala traktować tego zarzutu jako podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Nadmienić należy, iż w skardze kasacyjnej nie wskazano żadnego innego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego, co – z uwagi na treść art. 183 § 1 p.p.s.a. – uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zbadanie uchybień w zakresie tego postępowania przed WSA. NSA miał na uwadze, że GINB w końcowej części uzasadnienia swojej skargi kasacyjnej podjął próbę sanowania wskazanego błędu co do podstaw skargi kasacyjnej, wskazując, że "uznanie przez WSA w zaskarżonym wyroku, że skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego zapytania prawnego o zgodność przepisów prawa materialnego z Konstytucją przez Sąd w innej sprawie, niż przedmiotowa, jest wystarczającą przesłanką do zawieszenie tego postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., należy ocenić jako naruszenie prawa materialnego, polegającego na dokonaniu przez Sąd błędnej jego wykładni" – jednakże również ta próba była nieudana. Nawet, jeśli przyjąć bowiem wyjątkowo, że podstawy skargi kasacyjnej mogą zostać wyartykułowane dopiero w uzasadnieniu tej skargi to i tak, po pierwsze – to uzasadnienie nie korespondowało z treścią zarzutu skargi, a po drugie – przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest przepisem postępowania, a nie – jak wskazał GINB w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – przepisem prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Nieuzasadnione są także zarzuty skargi kasacyjnej D.S. Skarżąca podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał na skutek jej skargi od decyzji organu odwoławczego niekorzystny dla skarżącej wyrok, uchylając zaskarżone postanowienie i pozostawiając w obrocie prawnym postanowienie WINB o zawieszeniu postępowania. W ten sposób doszło – zdaniem D.S. – do naruszenia wynikającego z art. 134 § 2 p.p.s.a. zakazu reformationis in peius.

Powszechnie przyjmowane jest (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, wyd. II z 1996 r., s. 293), że orzekanie "na niekorzyść" skarżącego może polegać tylko na tym, że sąd zastosuje do zaskarżonego aktu (czynności) środek ostrzejszy niż o to zabiegała strona, albo też uchyli cały akt, chociaż strona żądała uchylenia go w części. Przyjmując takie rozumienie zakazu z art. 134 § 2 p.p.s.a. należy zauważyć, iż D.S. zaskarżyła w całości postanowienie GINB z [...] grudnia 2007 r., zarzucając mu naruszenie prawa i wnosząc o uchylenie go również w całości. Skoro więc Sąd I instancji stwierdził naruszenie prawa i uchylił, zgodnie z wnioskiem skargi, w całości zaskarżone postanowienie, to tym samym nie naruszył ani art. 134 § 2 p.p.s.a., ani art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżąca podniosła nadto w treści skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak ustosunkowania się w treści uzasadnienia wyroku do argumentów podnoszonych w jej skardze. Zarzut ten jest wprawdzie trafny, lecz stwierdzone uchybienie nie miało żadnego znaczenia dla wyniku postępowania. Zgodnie zaś z art. 184 p.p.s.a. wada uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie stanowi podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wyrok ten – mimo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu.

Z tego względu, na podstawie ostatnio wymienionego przepisu, orzeczono jak w sentencji.