II SA/Ol 859/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-01-24	
Data wpływu	2018-12-06	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Ewa Osipuk /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Matczak
S. Beata Jezielska	
Symbol z opisem	6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 487;  art. 12,  art. 14 ust. 2b; Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302;  art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2019 roku sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w sprawie wprowadzenia odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych na terenie Gminy oddala skargę.	
Uzasadnienie
W dniu "[...]", Rada Gminy "[...]" podjęła uchwałę Nr "[...]" w sprawie wprowadzenia odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych na terenie Gminy "[...]". Jako podstawę prawną uchwały podano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994, dalej jako: u.s.g.) oraz art. 14 ust. 2b ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r., poz. 487, dalej jako: "ustawa").

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia "[...]" Wojewoda, działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdził

nieważność uchwały Nr "[...]" Rady Gminy "[...]" w sprawie wprowadzenia odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych na terenie Gminy "[...]" w części dotyczącej § 2 oraz § 3. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że w sposób nieuprawniony Rada postanowiła, że odstępstwo, którym mowa w § 1 ust. 1 pkt 2 obowiązuje podczas trwania imprez kulturalnych, kulturalno-rozrywkowych oraz promujących Gminę, w czasie których organizator zapewni sprzedaż i podanie napojów alkoholowych na podstawie jednorazowego zezwolenia (§ 2 ust. 1 uchwały) oraz, że odstępstwo, o którym mowa w § 1 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 4 obowiązuje w sytuacjach odpłatnego użyczenia obiektów osobom fizycznym

i prawnym (§ 3 ust. 1 uchwały). Analizując treść cytowanych przepisów uchwały, wskazano, że w myśl art. 14 ust. 2a ustawy zabrania

się spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, z wyjątkiem miejsc

przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów. Oznacza to, że zasadą jest zakaz spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym. Rada gminy może jednak wprowadzić, w drodze

uchwały, w określonym miejscu publicznym na terenie gminy, odstępstwo od zakazu

spożywania napojów alkoholowych, jeżeli uzna, że nie będzie to miało negatywnego

wpływu na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie

przeciwdziałania alkoholizmowi, o której mowa w art. 2 ust. 1, i nie będzie zakłócało

bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 14 ust. 2b ustawy). Ww. przepisy dopuszczają zatem, aby rada gminy określiła miejsca publiczne,

na terenie których ograniczenie dostępności alkoholu nie będzie miało zastosowania, gdyż nie wpłynie negatywnie na kształtowanie polityki społecznej w zakresie

przeciwdziałania alkoholizmowi i nie będzie skutkowało zakłócaniem

bezpieczeństwa i porządku publicznego. Organ nadzoru podniósł, że wprowadzając do § 2 ust. 1 oraz § 3 ust. 1 uchwały, wyrażenia: "podczas trwania imprez kulturalnych, kulturalno-rozrywkowych oraz promujących Gminę, w czasie których organizator zapewni sprzedaż i podanie napojów alkoholowych na podstawie jednorazowego zezwolenia" (§ 2 ust. 1 uchwały), "odstępstwo, o którym mowa w § 1 ust. 1 pkt 1 oraz

pkt 4 obowiązuje w sytuacjach odpłatnego użyczenia obiektów osobom fizycznym

i prawnym", nie urzeczywistnia dyspozycji art. 14 ust. 2b "ustawy" i tym samym rada gminy rażąco naruszyła prawo. Cytowane przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, nie uprawniają bowiem rady gminy do określenia okoliczności, w których dopuszczalne będzie spożycie alkoholu w miejscu publicznym

i uzależnienia takiej możliwości od faktu zorganizowania wskazanej w uchwale

imprezy. Wojewoda stwierdził, że zakwestionowany musi być również § 2 ust. 2 uchwały, który stanowi, że "obowiązkiem organizatora oraz podmiotu posiadającego jednorazowe zezwolenie jest wyznaczenie strefy w obrębie terenu, na którym zakaz spożywania napojów alkoholowych nie ma zastosowania. W myśl art. 12 ust. 3 ustawy,

rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy

miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Ww. przepis dopuszcza

zatem, aby rada gminy określiła w drodze uchwały zasady usytuowania miejsc

sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a więc ogólne i uniwersalne normy,

których celem jest ograniczenie dostępności alkoholu. W ocenie organu nadzoru, Rada Gminy "[...]", wskazanym powyżej § 2 ust. 2 uchwały, w niewłaściwy sposób skorzystała z upoważnienia ustawowego do ustanowienia prawa miejscowego w postaci określenia odstępstw od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych, w ramach których wyznaczono również zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Trudno bowiem uznać, że regulacja nakładająca na organizatora oraz podmiot posiadający jednorazowe zezwolenie obowiązku wyznaczenia strefy w obrębie terenu, na którym zakaz spożywania napojów alkoholowych nie ma zastosowania, stanowi dyrektywy normujące warunki rozlokowania miejsc sprzedaży i podawania napojów.

W skardze wniesionej do tut. Sądu na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, Gmina "[...]" wniosła o jego uchylenie. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

- art. 14 ust. 2b "ustawy", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i uznanie,

że sformułowanie zawarte w § 2 i § 3 zaskarżonej uchwały nie urzeczywistniają

dyspozycji art. 14 ust. 2b ww. ustawy i rażąco naruszają prawo, oraz że przepis ten nie uprawnia rady gminy do określenia okoliczności, w których

dopuszczalne będzie spożywanie alkoholu w miejscach publicznych i uzależnieniu

takiej możliwości od faktu zorganizowania wskazanej w uchwale rodzaju imprezy;

- art. 12 ust. 3 ustawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i uznanie za niedopuszczalne w świetle § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały, że obowiązkiem organizatora oraz podmiotu posiadającego jednorazowe zezwolenie jest wyznaczenie strefy w obrębie terenu, na którym zakaz spożywania napojów alkoholowych nie ma zastosowania.

W uzasadnieniu podniesiono m.in., że na terenie województwa w 2018 r. organy stanowiące innych jednostek samorządu terytorialnego podejmowały tożsame regulacje prawne jak wskazane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i w ocenie organu nadzorczego nie budziły one żadnych zastrzeżeń i nie budzą do dnia dzisiejszego. Dodano, że wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym

uzasadnienie, że zapisy uchwały w istocie rzeczy nie urzeczywistniają dyspozycji

art. 14 ust. 2b "ustawy" jest bezpodstawne.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami

a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej

(§ 2).

Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), powoływanej dalej jako: p.p.s.a.

Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt,

o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu

w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Podnieść również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z mocy art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Zasada ta znajduje swoje potwierdzenie w art. 85 u.s.g., zgodnie z którym – nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem.

Kwestię podejmowania rozstrzygnięć nadzorczych normuje rozdział 10 ustawy o samorządzie gminnym zatytułowany "Nadzór nad działalnością gminną".

W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W literaturze przedmiotu przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Tak więc, rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały lub zarządzenia zapada

w razie ustalenia, że są one dotknięte wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W. Chróścielewski, Z.Kmieciak: Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, s.28). Podobnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym za naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności aktu uznaje się naruszenie istotne, tj. uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały/zarządzenia takiego organu przyjmuje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805, z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, LEX 25639).

Rozstrzygnięcie nadzorcze z uwagi na konieczność opatrzenia go uzasadnieniem faktycznym i prawnym, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym polega owo naruszenie. W orzecznictwie podkreśla się, że stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany

w sposób niebudzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały/zarządzenia z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy) - por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2000 r., III SA 397/2000, opubl. ONSA z.3/2001, poz. 117. Z tym, że przez sprzeczność taką przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującymi, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003r., P 9/02, OTK-A, nr 9, poz. 100, wyrok NSA z 22 sierpnia 1990r., SA/Gd 796/90,ONSA 1990, Nr 4,poz.1).

Rolą sądu administracyjnego rozpatrującego skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, a więc oceniającego legalność rozstrzygnięcia nadzorczego nie jest zastępowanie organu nadzoru w ocenie legalności przedmiotu nadzoru. Jeżeli zakresem kontroli sądowoadministracyjnej objęte jest rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzając naruszenie przez nie prawa, Sąd nie ma możliwości

np. uznania, że przedmiot nadzoru – uchwała, narusza prawo w innym stopniu, niż to wskazano w samym rozstrzygnięciu nadzorczym, które w takiej sytuacji odpowiadać ma prawu.

Przedmiotem kontroli Sądu orzekającego w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność § 2 i § 3 uchwały Nr "[...]" Rady Gminy "[...]" w związku z istotnym naruszeniem art. 14 ust. 2b ustawy. Należy wskazać, że kontrolowana uchwała stanowi akt prawa miejscowego, gdyż jest aktem prawa powszechnie obowiązującego na terenie gminy, ma charakter generalny i abstrakcyjny, tzn. nie jest rozstrzygnięciem indywidualnym i nie odnosi się do konkretnego jednokrotnego zachowania.

Kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40

ust. 1 u.s.g. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie tego rodzaju zawiera między innymi art. 12 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Natomiast art. 14 ust. 2b ustawy stanowi, że rada gminy może wprowadzić, w drodze uchwały, w określonym miejscu publicznym na terenie gminy odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych, jeżeli uzna, że nie będzie to miało negatywnego wpływu na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, o której mowa w art. 2 ust. 1, i nie będzie zakłócało bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Z kolei, zgodnie z treścią art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09, LEX 646458).

Tymczasem, w zakwestionowanym § 2 ust. 1 i § 3 uchwały, Rada Gminy postanowiła, że odstępstwo od spożywania napojów alkoholowych obowiązuje podczas trwania imprez kulturalnych, kulturalno-rozrywkowych oraz promujących Gminę,

jak też w sytuacjach odpłatnego użyczenia obiektów osobom fizycznym

i prawnym. Zgodzić się więc należy z Wojewodą, który wskazał, że cytowany przepis ustawy, nie uprawnia rady gminy do określenia okoliczności, w których dopuszczalne będzie spożycie alkoholu w miejscu publicznym i uzależnienia takiej możliwości od faktu zorganizowania wskazanej w uchwale imprezy. Powyższe postanowienia uchwały nie mieszczą się bowiem w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego

z art. 14 ust. 2b ustawy.

Nie jest to bowiem, jak twierdzi Gmina, doprecyzowanie miejsc odstępstwa od zakazu sprzedaży napojów alkoholowych. Zostały one precyzyjnie, wraz z numerami działek, określone w § 1 uchwały. Postanowienia § 2 ust. 1 dotyczą zaś okoliczności, w jakich te odstępstwa mogą nastąpić, na co nie zezwala przepis art. 14 ust. 2b ustawy.

Natomiast w § 2 ust. 2 uchwały rada gminy postanowiła, że obowiązkiem organizatora oraz podmiotu posiadającego jednorazowe zezwolenie jest wyznaczenie strefy w obrębie terenu, na którym zakaz spożywania napojów alkoholowych nie ma zastosowania. Trafnie zatem argumentuje organ nadzoru, że regulacja nakładająca na organizatora oraz podmiot posiadający jednorazowe zezwolenie obowiązku wyznaczenia strefy w obrębie terenu, na którym zakaz spożywania napojów alkoholowych nie ma zastosowania, nie stanowi realizacji normy kompetencyjnej -

art. 14 ust. 2b ustawy, który dopuszcza wyłącznie wprowadzenie w określonym miejscu publicznym odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych, pod określonymi w tym przepisie warunkami. Postanowienia § 2 ust. 2 nie stanowią zaś realizacji tej normy kompetencyjnej.

Reasumując, wprowadzenie odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych w sposób odmienny, niż jest to określone w ustawie, należy pojmować jako modyfikację materii ustawowej. Regulowanie tych kwestii inaczej, niż to uczynił ustawodawca, stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne

z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Tylko bowiem w ustawie dozwolone jest ustalanie obowiązków i praw obywateli oraz określenie wyjątków władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa

i wolności obywateli. Także tylko w ustawie dopuszczalne jest określenie kompetencji organów administracji publicznej. Zakres upoważnienia winien być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP). Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły

i niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii. Zatem każde unormowanie, wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 01.03.2018 r., II OSK 3148/17).

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.