Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania oddala skargę

Przedmiotem skargi wniesionej przez T. SA (dalej powoływana jako: skarżąca lub T. SA) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (UKE) z dnia [...] września 2007 r. Nr [...] utrzymujące mocy postanowienie tego organu z dnia [...] lipca 2007r. Nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek N. jednostki badawczo-rozwojowej z siedzibą w W. (dalej zwaną N.) w sprawie zobowiązania T. SA do przygotowania zmian Oferty Ramowej określającej ramowe warunki zawierania przez T. SA z innymi operatorami umów dzierżawy łączy telekomunikacyjnych w zakresie objęcia treścią Oferty Ramowej tzw. torów pod budowę kanałów cyfrowych.

Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W trakcie prowadzonego przed organem regulacyjnym postępowania administracyjnego, z wniosku N., w sprawie zobowiązania T. SA na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy Prawo Telekomunikacyjne z 16 lipca 2004 r. (Dz. U. Nr 171, poz.1800 ze zm.) do przygotowania zmian Oferty Ramowej określającej ramowe warunki zawierania przez T. SA z innymi operatorami umów dzierżawy łączy telekomunikacyjnych w zakresie objęcia treścią Oferty Ramowej tzw. torów pod budowę kanałów cyfrowych T. SA wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku T. SA wskazała, iż przedmiotowe postępowanie toczy się w sprawie zmiany oferty określającej warunki zawierania przez T. SA z innymi operatorami umów dzierżawy łączy telekomunikacyjnych wprowadzonej decyzją Prezesa UKE nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. Tymczasem decyzja z [...] maja 2006 r. (dalej zwana również "decyzją pierwotną") została zaskarżona przez T. SA do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który oddalił skargę. Wyrok WSA w Warszawie został następnie uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny (sprawa sygn akt II GSK 62/07), gdyż w ocenie NSA naruszony został art. 141 § 2 p.p.s.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia podstaw przyjętego rozstrzygnięcia. W tej sytuacji, zdaniem strony, wydanie orzeczenia merytorycznego w niniejszej sprawie dotyczącej zmiany oferty RLLO uwarunkowane jest bowiem uprzednim rozstrzygnięciem sądów administracyjnych w przedmiocie obowiązywania pierwotnej decyzji Prezesa UKE z dnia [...] maja 2006 r. wprowadzającej ofertę dzierżawy łączy, co nie jest przesądzone (obowiązywanie oferty RLLO) wobec wspomnianego wyroku NSA. Strona zaakcentowała ponadto, iż w przypadku ewentualnego uchylenia decyzji z [...] maja 2006 r. postępowanie w niniejszej sprawie stanie się bezprzedmiotowe, nie będzie bowiem podstaw faktycznych i prawnych do wprowadzenia zmian w decyzji, która została wyeliminowana z obrotu prawnego.

W uzasadnieniu zaskarżonego do tutejszego Sądu postanowienia z dnia [...] września 2007 r. Nr [...], utrzymującego w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania Prezes UKE stwierdził, że rozpatrzenie sprawy niniejszej, której przedmiotem jest zobowiązanie T. SA do przygotowania zmiany Oferty Ramowej wprowadzonej decyzją z [...] maja 2006 r. poprzez objęcie jej treścią również tzw. torów pod budowę kanałów cyfrowych, nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia sądowoadministracyjnego w przedmiocie legalności pierwotnej decyzji z [...] maja 2006 r. Zdaniem organu, dla rozpatrzenia kwestii będącej przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego wydanie prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny w przedmiocie decyzji Prezesa UKE z dnia [...] maja 2006 r. jest z procesowego punktu widzenia obojętne. Ponadto, w ocenie Prezesa UKE, nie istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem niniejszej sprawy i wydaniem decyzji. Powołując się na powyższe, organ uznał za nietrafną argumentację T. SA zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy a mianowicie, że niezakończone prawomocnym wyrokiem postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie pierwotnej decyzji Prezesa UKE z dnia [...] maja 2006 r. stanowi zagadnienie prejudycjalne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Prezes UKE stwierdził, że z powodów wyżej wskazanych w rozpatrywanej sprawie nie występuje przeszkoda procesowa uniemożliwiająca zakończenie przedmiotowego postępowania. Odwołując się do treści art. 43 ust.2 Prawa telekomunikacyjnego z 2004 r. organ zwrócił uwagę, że zmiana oferty de facto oznacza przygotowanie nowego, pełnego projektu. Organ podkreślił, że decyzja wydawana na podstawie powołanego przepisu jest decyzją na podstawie której organ nakłada na operatora obowiązek przedłożenia zmian do oferty ramowej, nie jest natomiast decyzją ingerującą w samą dotychczas funkcjonującą ofertę.

Jak wynika z akt rozpatrywanej sprawy administracyjnej oraz repertorium "SA" VI Wydziału Orzeczniczego tutejszego Sądu, decyzja z [...] maja 2006 r. Nr [...] jest przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 czerwca 2007 r. wydanym w sprawie II GSK 62/07 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 października 2006 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1343/06) oddalający skargę T. SA na ww. decyzję z [...] maja 2006 r. i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Obecnie sprawa jest zarejestrowana pod sygnaturą VI SA/Wa 1527/07 i na dzień wyrokowania w niniejszej sprawie, skarga na decyzję z [...] maja 2007 r. nie została ponownie rozpoznana.

Decyzja merytoryczna w rozpoznawanej sprawie administracyjnej zobowiązująca T. SA do przygotowania zmian Oferty Ramowej określającej ramowe warunki zawierania przez T. SA z innymi operatorami umów dzierżawy łączy telekomunikacyjnych, wprowadzonej decyzją pierwotną Prezesa UKE z dnia [...] maja 2006 r. w części dotyczącej tzw. torów pod budowę kanałów cyfrowych została wydana przez Prezesa UKE w dniu [...] lipca 2007 r. (v. decyzja Nr [...] w aktach sprawy). T. SA złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (v. wniosek z 1 sierpnia 2007 r. w aktach sprawy)).

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2007 r. Nr [...] T. SA podniosła zarzut naruszenia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wnosząc o uchylenie ww. postanowienia skarżąca podtrzymała argumentację prezentowaną w toku postępowania administracyjnego. Podkreśliła ponownie, że wydanie przez organ regulacyjny merytorycznej decyzji w sprawie zobowiązania T. SA do przygotowania zmian Oferty Ramowej wprowadzonej decyzją pierwotną z dnia [...] maja 2006 r. określającej ramowe warunki zawierania przez T. SA z innymi operatorami umów dzierżawy łączy telekomunikacyjnych w zakresie objęcia treścią Oferty Ramowej tzw. torów pod budowę kanałów cyfrowych jest uwarunkowane uprzednim prawomocnym rozstrzygnięciem sądów administracyjnych w przedmiocie ww. decyzji z [...] maja 2006 r. Nr [...]. W przypadku bowiem uchylenia powołanej decyzji, zdaniem skarżącej, niniejsze postępowanie administracyjne stanie się bezprzedmiotowe, gdyż nie będzie podstaw faktycznych i prawnych do wprowadzania zmian do decyzji, która zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. Zdaniem skarżącej, jeżeli przedmiotem postępowania jest wydanie decyzji zobowiązującej do zmiany oferty ramowej zaś jednocześnie toczy się przed sądem postępowanie, którego przedmiotem jest zgodność z prawem decyzji, którą organ ustalił ofertę ramową, to drugie z tych zagadnień ma bez wątpienia walor "uprzedniości" w stosunku do pierwszego w tym sensie, że nie było ono wcześniej prawomocnie osądzone we właściwym trybie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Prezes UKE jeszcze raz zaakcentował, że nie istniało zagadnienie wstępne, którego uprzednie rozstrzygnięcie konieczne jest dla rozpatrzenia niniejszej sprawy administracyjnej i wydania decyzji w przedmiocie zobowiązania T. SA do przygotowania zmiany Oferty Ramowej określającej ramowe warunki zawierania przez T. SA z innymi operatorami umów dzierżawy łączy telekomunikacyjnych wprowadzonej decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...].

Na rozprawie w dniu 3 czerwca 2008 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymując zarzuty skargi wniósł także o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia z powodu wydania przedmiotowego postanowienia wadliwie powołanego Prezesa UKE. Ponadto poddał pod rozwagę Sądu zawieszenie postępowania na podstawie art. 124 p.p.s.a. i zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niekonstytucyjności przepisów dotyczących trybów powołania Prezesa UKE.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonym postanowieniu. Sąd administracyjny może uchylić zaskarżony akt (lub stwierdzić jego nieważność) tylko wówczas, jeśli stwierdzi, że akt ten narusza prawo materialne – w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy lub procesowe – w stopniu mogącym mieć wpływ istotny.

Należy ponadto podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Kompetencja sądu wyraża się w możliwości zastosowania środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności organów administracji publicznej wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest kontrola postanowienia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (UKE) z dnia [...] września 2007 r. Nr [...] wydanego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. , które utrzymuje w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek N. jednostki badawczo-rozwojowej z siedzibą w W. (dalej zwaną N.) w sprawie zobowiązania T. SA do przygotowania zmian Oferty Ramowej wprowadzonej decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...] określającej ramowe warunki zawierania przez T. SA z innymi operatorami umów dzierżawy łączy telekomunikacyjnych w zakresie objęcia treścią Oferty Ramowej tzw. torów pod budowę kanałów cyfrowych.

Zdaniem Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, że przedmiotowe postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a), z tego powodu, iż wydała je osoba nieprawidłowo powołana na stanowisko Prezesa UKE. Odnosząc się do tego zarzutu podkreślenia wymaga, że dla potrzeb rozstrzygnięcia niniejszej sprawy należy jedynie zauważyć, w dacie wydania zaskarżonego postanowienia podpisana pod tym postanowieniem [...] piastowała urząd Prezesa UKE. Aktu powołania [...] na to stanowisko dokonał w dniu 8 maja 2006 r. uprawniony organ tj. Prezes Rady Ministrów i akt ten nie został dotąd wyeliminowany z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu, z uwagi na przedmiot niniejszej sprawy, dokonanie kontroli sposobu powołania organu, którego właściwość do wydania zaskarżonego postanowienia nie budzi wątpliwości, stanowiłoby niedopuszczalne naruszenie art. 3 § 2 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że w toku niniejszej sprawy nie ma podstaw do ewentualnego zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niekonstytucyjności przepisów dotyczących trybów powołania Prezesa UKE.

W ocenie Sądu, nie można uznać za zasadne również pozostałych zarzutów skargi. Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w tym w szczególności przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W pierwszej kolejności należy podzielić pogląd organu i skarżącej, którzy słusznie wskazują, iż na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się cztery istotne elementy (które muszą wystąpić łącznie). Mianowicie: zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Podkreślić przy tym należy, że ostatni z wymienionych elementów, w istocie najważniejszy, jest najbardziej sporny. Pojawiające się kontrowersje wynikają z faktu, że formułując wymóg istnienia zależności, kodeks nie określa jej charakteru. W ocenie Sądu, przepis art. 97 k.p.a wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 1999 r. IV SA 7444/97 niepubl.). Jak wspomniano, k.p.a. nie określa wyraźnie podstaw prawnych zależności. Judykatura przyjmuje, że przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej i w nich nakazuje ich poszukiwać (patrz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 22 października 1991 r., SA/Wr 936/91, ONSA 1991, nr 3-4, poz.90 oraz 22 grudnia 1993 r. SA/Wr 1160/93, ONSA 1995 nr 1, poz. 21). Zagadnieniem wstępnym nie może być natomiast wyjaśnienie okoliczności faktycznych (vide. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005 r., wyd. II - komentarz do art. 97 kpa).

O kwestii prejudycjalnej w postępowaniu administracyjnym wypowiadali się niejednokrotnie zarówno przedstawiciele doktryny jak i w swoich orzeczeniach - Naczelny Sąd Administracyjny. Przegląd poglądów na temat pojęcia oraz istoty prejudycjalności zaprezentował m.in. J. Rodziewicz (w:) Prejudycjalność w postępowaniu cywilnym , Gdańsk 2000 r., strony 7-18. , gdzie podaje m.in. że pod pojęciem prejudycjalności rozumie się najczęściej przesądzające znaczenie, jakie posiada rozstrzygnięcie jednej sprawy dla rozstrzygnięcia drugiej sprawy lub technicznoprawną konieczność rozstrzygnięcia jednej sprawy po to, aby następnie można było rozstrzygnąć inną sprawę. Z kolei Wojciech Jakimowicz w artykule pt . "O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym" opublikowanym (w:) Samorząd Terytorialny 2003/10/29 wskazuje: "samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ, na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania". Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z 17 lipca 2003 r. II SA 427/02 podkreślił, iż prejudycjalność zachodzi tylko wtedy gdy rozstrzygnięcie, co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe.

Ponadto na gruncie rozpatrywanej sprawy, w kontekście argumentacji podnoszonej przez skarżącą odnotowania wymaga inny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w którym Sąd ten stwierdził, że "samo wszczęcie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, mające na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która rozstrzygnęła zagadnienie wstępne ważne w innym postępowaniu administracyjnym, nie może być podstawą do zastosowania w tym postępowaniu administracyjnym art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a."(v. wyrok NSA z 13 października 2000 r. IV SA 1670/98).

Zdaniem Sądu, Prezes UKE prawidłowo ocenił, iż toczące się przed tutejszym sądem administracyjnym postępowanie w przedmiocie skargi na decyzję tego organu z [...] maja 2006 r. Nr [...] wprowadzającą Ofertę Ramową, która określa ramowe warunki zawierania przez T. SA z innymi operatorami umów dzierżawy łączy telekomunikacyjnych nie stanowi prejudykatu. W ocenie Sądu, wydanie decyzji w aktualnie prowadzonym postępowaniu administracyjnym (na podstawie art. 43 ust. 2 Pt) nie jest uzależnione od wyniku ww. postępowania sądowego. Rozstrzygnięcie sprawy w zakresie zobowiązania operatora do zmiany przedmiotowej oferty ramowej nie jest uzależnione od wyników postępowania przed sądem administracyjnym w sprawie legalności decyzji wprowadzającej tą ofertę. Jak już wyżej zaakcentowano, z zagadnieniem wstępnym mamy do czynienia gdy "bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym." (wyrok NSA z 21 września 2001 r., I S.A. 2314/00, LEX nr 55746).

Nie ulega wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie powyższa zależność nie zachodzi. Na podstawie art. 43 ust. 2 zd. 1 Pt, w przypadku zmiany zapotrzebowania na usługi lub zmiany warunków rynkowych Prezes UKE może z urzędu lub na uzasadniony wniosek przedsiębiorcy telekomunikacyjnego zobowiązać operatora do przygotowania zmiany oferty ramowej w całości lub w części. Zatem warunkiem wydania decyzji na podstawie art. 43 ust.2 Pt jest po pierwsze: istnienie obowiązującej oferty (a z taką ofertą mamy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy, gdyż decyzja z [...] maja 2006 r. jest obowiązującą decyzją ostateczną) oraz po drugie: spełnienie pozostałych przesłanek wymienionych w cytowanym przepisie a mianowicie muszą wystąpić zmiany zapotrzebowania na usługi lub zmiany warunków rynkowych. Zdaniem Sądu, w czasie orzekania przez organ administracji stan prawny wynikający z decyzji ostatecznej jest wiążący dla tego organu a zatem nawet wówczas gdy organ poweźmie poważne wątpliwości, co do zgodności z prawem decyzji ostatecznej istotnej dla rozstrzyganej sprawy nie może uznać konieczności zweryfikowania tejże decyzji ostatecznej jako kwestii prejudycjalnej.

Mając na uwadze powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.