Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 73/23 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 5 grudnia 2022 r., znak: SKO.41/3903/OS/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 4 kwietnia 2023 r. II SA/Lu 73/23, oddalił skargę J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 5 grudnia 2022 r. nr SKO.41/3903/OS/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. G. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niesłuszne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 79a § 1 k.p.a., bowiem organy prowadzące postępowanie w sprawie nie zawiadomiły skarżącej o możliwości zawieszenia przysługującego jej prawa do renty z jednoczesnym jednoznacznym zapewnieniem o spełnieniu wszystkich pozostałych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z czym sąd zaskarżonym wyrokiem pozostawił w mocy decyzję rażąco naruszającą przepisy postępowania.

Mając na uwadze powyższe, wniesiono o chylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ w ustawowym terminie nie zażądał jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej i orzeka w tych granicach.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił wyłączenie naruszenie przepisów postępowania mających istoty wpływ na wynik sprawy, a więc skarga kasacyjna oparta została na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W orzecznictwie i doktrynie zwraca się uwagę, że przepis art. 79a k.p.a. ustanawia dodatkowy obowiązek informacyjny organu względem strony postępowania. Przepis ten wzmacnia realizację zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, obligując organ procesowy do mobilizowania strony do wykazywania większej aktywności w postępowaniu, konkretyzuje i uzupełnia dyspozycję art. 10 i art. 81 k.p.a. w tym znaczeniu, że zobowiązuje expressis verbis organ administracji publicznej prowadzący postępowanie na żądanie strony, do zawiadomienia strony o określonej w tych przepisach "możliwości" wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Celem art. 79a § 1 k.p.a. jest: zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawianych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości.

Wynikający z art. 79a § 1 k.p.a. obowiązek organu koncentruje się wokół identyfikacji niespełnionych (bądź niewykazanych) przesłanek uwzględnienia żądania, nie zaś katalogu dowodów, za pomocą których określone fakty powinny zostać udowodnione. Nie da się jednak wykluczyć, że w pewnych przypadkach należy stronie udzielić także informacji, za pomocą jakich kategorii dowodów powinna dążyć do uzyskania oczekiwanego rozstrzygnięcia. Organ na podstawie art. 79a k.p.a. powinien wskazać stronie przesłanki, których spełnienie jest konieczne do wydania decyzji pozytywnej. Dotyczy to przesłanek, na których zaistnienie strona ma lub może mieć obiektywnie wpływ (przesłanki zależne od strony). Wystosowanie informacji musi być poprzedzone wyrażeniem oceny organu w stosunku do zgromadzonego materiału dowodowego, zanim przystąpi on do sporządzania decyzji. Czynności fazy decyzyjnej wmontowane są w tym przypadku w etap instrukcyjny, co stwarza pewne ryzyko naruszenia zasady obiektywizmu organu procesowego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, który to pogląd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela, zgodnie z którym w sprawach dotyczących świadczeń rodzinnych, wynikający z art. 9 i art. 79a k.p.a. obowiązek informacyjny, co do przysługującego stronie prawa wyboru pomiędzy pobieranym przez nią świadczeniem emerytalnym/rentowym a przysługującym jej świadczeniem pielęgnacyjnym, nie może polegać na oczekiwaniu rezygnacji z posiadanego uprawnienia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że wybrane przez stronę świadczenie rzeczywiście zostanie jej przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia, jeszcze przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego przez nią, stawia ją bowiem w trudnej sytuacji, wprowadza w stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń, w miejsce aktualnie otrzymywanego. Konieczność unikania tego rodzaju stanu niepewności co do rzeczywistych uprawnień strony (braku pewności prawa), nakazuje zaniechać czynienia ze strony organów administracji przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia wybranego (korzystniejszego), a przeciwnie, organy winny przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać. W tym zakresie organy winny zastosować adekwatne do okoliczności sprawy rozwiązania proceduralne, które będą gwarantowały stronie urzeczywistnienie przewidzianego w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawa wyboru świadczenia (por. wyroki NSA z 21 stycznia 2022 r., I OSK 944/21; z 16 grudnia 2021 r., I OSK 832/21, z 21 września 2023 r. I OSK 1705/22).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną stoi zatem na stanowisku, że informacja o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do renty i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu wypłaty renty powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie renty.

W niniejszej sprawie, według organu I instancji, przyczyną nieprzyznania wnioskowanego świadczenia była okoliczność, że matka skarżącej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (zob. str. 2 decyzji z 14 lipca 2022 r.), a więc przesłance niezbędnej do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowiska tego nie zakwestionował organ odwoławczy.

Natomiast w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przyjął (str. 4 uzasadnienia), że orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z [...] sierpnia 2007 r. o trwałej całkowitej niezdolności do pracy oznacza, że A. G. została zakwalifikowana do znacznego stopnia niepełnosprawności i skupił się na przesłance braku zawieszenia prawa do renty, która w ocenie organów nie była jedyną przeszkodą. Ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd I instancji pozostają zatem w sprzeczności z ustaleniami organów i jako mające wpływ na wynik sprawy powinny prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Tymczasem Sąd I instancji oddalił skargę, skupiając się na argumentacji pozostającej w sprzeczności z ustaleniami organu, a skarga kasacyjna nie podnosi zarzutu wadliwości uzasadnienia. Zarzuty skargi kasacyjnej obejmują wyłącznie sytuację, jakoby organy prowadzące postępowanie w sprawie nie zawiadomiły skarżącej o tym, że jedyną przeszkodą jest przysługujące skarżącej prawo do renty, co nie odpowiada ustaleniom organów.

W tym miejscu zauważyć należy, że "Przeprowadzana przez sąd administracyjny kontrola procesu stosowania prawa w szeroko rozumianym postępowaniu administracyjnym polega na ocenie, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy dokonał właściwej jej interpretacji oraz czy ustalił prawidłowo stan faktyczny sprawy. Innymi słowy sąd administracyjny nie dokonuje samodzielnych ustaleń faktycznych, a jedynie na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ w postępowaniu administracyjnym ocenia legalność zaskarżonego aktu" (wyrok NSA z 22.02.2017 r. I GSK 1421/15, LEX nr 2278893). "(...) "kontrola sądowa ustaleń faktycznych poprzedzających zastosowanie materialnych norm prawnych przez organ administracji ma w postępowaniu sądowym jedynie charakter pośredni, bowiem sąd administracyjny nie dokonuje samodzielnych ustaleń faktycznych, lecz kontroluje legalność ich dokonania w postępowaniu administracyjnym. Naruszenie reguł tej kontroli może być podstawą skargi kasacyjnej" (postanowienie NSA z 1.07.2010 r. I OSK 973/10, LEX nr 658628).

Wadliwość uzasadnienia orzeczenia można podważyć tylko zarzutem opartym na art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna takiego zarzutu nie zawiera, mimo że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie zrealizował wymogu czytelnego skonstruowania uzasadnienia wyroku, bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku w części odnoszącej się wyłącznie do sytuacji, że organy uczyniły zadość wymaganiom poinformowania skarżącej o możliwości zawieszenia prawa do renty nie odpowiada realiom niniejszego postępowania. Pomimo wadliwości uzasadnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należy zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej i orzeka włącznie w jej granicach. Skoro skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyłącznie naruszenie art. 7, 77 § 1 i 79a § 1 k.p.a., to zarzut ten w realiach niniejszej sprawy nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.