Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

1 października 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 1 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 683/24 w sprawie ze skargi J.Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 marca 2024 r. nr 992700.620.71.2024-SWO w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną.

J.Z. wnioskiem złożonym 20 lutego 2018 r. zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Decyzją z 3 stycznia 2024 r. Prezes ZUS na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251) dalej "ustawa o emeryturach i rentach z FUS", odmówił skarżącemu przyznania świadczenia. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał na przesłanki przyznania świadczenia w drodze wyjątku wynikające z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, które należy spełnić łącznie, aby świadczenie mogło być przyznane, tj.: status osoby ubezpieczonej lub członka rodziny pozostałego po ubezpieczonym, niespełnienie warunków do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym wskutek szczególnych okoliczności, niemożność podjęcia pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek oraz brak niezbędnych środków utrzymania. Z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że skarżący na przestrzeni 55 lat życia udokumentował jedynie 2 lata, 5 miesięcy i 10 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych, z czego zaledwie 1 rok, 10 miesięcy i 21 dni w dziesięcioleciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy skarżącego. Organ wskazał na liczne okresy przerw w wykonywaniu zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe przez skarżącego oraz stwierdził, że nie wykazał on istnienia szczególnych okoliczności uniemożliwiających przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia w tych okresach. W związku z faktem, że nie została spełniona jedna z ww. przesłanek przyznania świadczenia w drodze wyjątku organ wydał decyzję odmowną.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek skarżącego organ decyzją z 8 marca 2024 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.) dalej "k.p.a.", utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko organ zaznaczył, że decydując o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia w drodze wyjątku istotne są przyczyny niespełnienia wymogów do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym przez wnioskującego, a więc ocena czy brak tych uprawnień był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ podkreślił również, że pojęcie "w drodze wyjątku" nie odnosi się do wyjątkowych potrzeb czy niedostatku sytuacji życiowej, a jedynie wystąpienia szczególnej sytuacji, która usprawiedliwia brak spełnienia warunków do przyznania świadczenia w trybie zwykłym. W sprawie skarżącego ponownie organ stwierdził, że nie została spełniona przesłanka szczególnych okoliczności, ponieważ nie wykazał on, że niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami na które nie miał wpływu. Okres ubezpieczenia wykazany przez skarżącego nie jest adekwatny do jego wieku, a przerwy w opłacaniu składek na ubezpieczenia nie zostały w żaden sposób uzasadnione. Powołane przez skarżącego problemy zdrowotne i orzeczona częściowa niezdolność do pracy w ocenie organu mogły jedynie ograniczać, ale nie uniemożliwiały podjęcia zatrudnienia, chociażby w warunkach przystosowanych dla osób niepełnosprawnych. Ponadto organ wskazał, że skarżący w przerwach w ubezpieczeniu wykonywał pracę bez zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych, a tym samym świadomie godził się z powstaniem negatywnych konsekwencji w zakresie przyszłych uprawnień do świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Nie jest również usprawiedliwieniem braku spełnienia kryteriów do przyznania świadczenia w trybie zwykłym fakt, że skarżący kilkukrotnie odbywał karę pozbawienia wolności, bowiem orzeczone kary były konsekwencjami wcześniejszych wyborów skarżącego. Na tej podstawie organ podtrzymał uprzednio wydaną decyzję.

Wyrokiem z 18 grudnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 683/24 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę skarżącego na ww. decyzję organu. W motywach rozstrzygnięcia sąd podzielił stanowisko prezentowane przez organ, zgodnie z którym nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, gdyż w przypadku skarżącego nie można stwierdzić, iż na skutek szczególnych okoliczności nie spełnił on warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do renty w trybie zwykłym. Liczne okresy, w których skarżący nie podejmował pracy ani innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym nie zostały w żaden sposób uzasadnione, bowiem całkowita niezdolność do pracy skarżącego stwierdzona została dopiero z dniem 22 sierpnia 2022 r. Sąd pierwszej instancji podkreślił również, że organ nie jest zobligowany do nieograniczonego obowiązku poszukiwania dowodów na fakty podnoszone przez stronę, co oznacza, że skarżący domagając się uznania jego argumentów wskazujących na rzeczywiste szczególne okoliczności uniemożliwiające podjęcie legalnej pracy powinien okazać dowody na poparcie swoich twierdzeń, co jednak nie miało miejsca. Skarżący nie przedstawił żadnej dokumentacji medycznej, która mogłaby świadczyć o ograniczonych możliwościach podjęcia zatrudnienia. Materiał dowodowy stanowi jedynie orzeczenie komisji lekarskiej ZUS z 29 marca 2023 r. stwierdzające całkowitą niezdolność skarżącego do pracy, a orzeczenie to nie podlega weryfikacji w ramach postępowania o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku.

Sąd pierwszej instancji podzielił również stanowisko organu dotyczące podejmowania pracy dorywczej bez zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego i odprowadzenia składek na ubezpieczenie społeczne oraz przebywania przez skarżącego w zakładzie karnym. Takie okoliczności nie są bowiem niezależne od woli skarżącego, a wręcz przeciwnie stanowią konsekwencje podejmowanych wcześniej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, działając za pośrednictwem pełnomocnika profesjonalnego, żądając uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. W skardze zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy wnosząc o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. W oparciu o art 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wskazano następujące podstawy kasacyjne:

1. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie, tj.: art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS sprowadzające się do przyjęcia, że choroby skarżącego powstałe przed orzeczeniem całkowitej niezdolności do pracy nie stanowią szczególnych okoliczności uzasadniających w sposób obiektywny krótkiego stażu ubezpieczeniowego skarżącego, w sytuacji, gdy to właśnie choroby powstałe i istniejące przed 22 września 2022 r., (datą orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy) były niemożliwą do przezwyciężenia i rzeczywistą przeszkodą braku możliwości podjęcia zatrudnienia i działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym,

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów sprowadzające się do uznania, że skarżący posiada krótki staż ubezpieczeniowy, nieadekwatny do jego wieku, oraz że w okresach przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy nie podejmował żadnego zatrudnienia, ani działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym z własnej winy, pomimo że prawidłowa ocena stanu faktycznego uwzględniająca całokształt okoliczności faktycznych wskazuje, że problemy zdrowotne w postaci: nowotworu wątroby, owrzodzenia stóp uniemożliwiającego poruszanie się, arytmii serca, neuropatii i cukrzycy, uniemożliwiały skarżącemu pracę zarobkową objętą ubezpieczeniem rentowym i emerytalnym przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy i były obiektywnymi przeszkodami w kontynuowaniu zatrudnienia, co doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo jej zasadności i słuszności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że jedną z przesłanek do obniżenia wymaganego stażu ubezpieczeniowego w przypadku całkowitej niezdolności do pracy są szczególne okoliczności, takie jak choroby. Są to bowiem zdarzenia losowe całkowicie niezależne od woli człowieka. W przedmiotowej sprawie skarżący przez liczne schorzenia nie mógł podjąć zatrudnienia na wiele lat przed orzeczeniem całkowitej niezdolności do pracy. Wydane 29 marca 2023 r. orzeczenie komisji lekarskiej ZUS jedynie potwierdziło istniejący od lat "beznadziejny stan zdrowia" skarżącego. Właśnie ta rzeczywista przeszkoda w podjęciu zatrudnienia nie została przez organ uwzględniona.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, nie żądając przeprowadzenia rozprawy i podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Sąd pierwszej instancji poprawnie zweryfikował ustalenia organu administracji w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy i wywiódł z niego trafne wnioski bez przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów. Wyjaśnić należy, że zakres postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnym wyznacza przepis prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie zarówno organ, jak i Sąd badały materiał dowodowy pod kątem przesłanek wynikających z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, a w szczególności przesłanki zaistnienia szczególnych okoliczności z powodu których strona nie wypracowała niezbędnego okresu ubezpieczenia do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Wbrew treści zarzutu drugiego skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie ustalił jakoby do niewypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia doszło "z własnej winy" skarżącego. W żadnym miejscu uzasadnienia nie ma takiego stwierdzenia. Okoliczność zawinienia w niewypracowaniu wymaganych lat składkowych nie ma zresztą znaczenia z punktu widzenia art. 83 ust. 1 ww. ustawy. Owszem, analizując pojęcie "szczególnych okoliczności" Sąd w ślad za orzecznictwem wywiódł, że chodzi o takie okoliczności, które mają charakter nadzwyczajny, są obiektywne, niezależne i niezawinione co nie jest jednak równoznaczne z uznaniem, że w sytuacji skarżącego do niewypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia doszło z "własnej winy". Wbrew stanowisku skarżącego, zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza, że przerwy w wykonywaniu zatrudnienia i odprowadzaniu składek spowodowane były taką szczególną okolicznością jak zły stan zdrowia skarżącego. W tym zakresie zarówno organ jak i Sąd prawidłowo oparły swoje ustalenia się na dowodach w postaci znajdujących się w aktach sprawy orzeczeń komisji lekarskich ZUS. Zgodnie z orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z 29 marca 2023 r. skarżący został uznany od dnia 31 października 2021 r. do dnia 21 sierpnia 2022 r. za częściowo niezdolnego do pracy, a od dnia 22 sierpnia 2022 r. do dnia 31 marca 2024 r. za całkowicie niezdolnego do pracy, natomiast orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z 18 sierpnia 2023 r. skarżący został uznany za niezdolnego do samodzielnej egzystencji. Na stronie 92 akt administracyjnych znajduje się wykaz ośmiu orzeczeń lekarskich ZUS dotyczących skarżącego z których wynika, że okresy częściowej lub całkowitej niezdolności do pracy stwierdzane były w przypadku skarżącego w różnych okresach życia ale dopiero od 2017 roku podczas gdy wniosek o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku złożony został w 2018 roku, a badaniu pod kątem odprowadzania składek podlegał wcześniejszy okres niemalże 35 lat życia. Postępowanie w sprawie przyznania świadczenia pozostawało, jak wynika z akt, przez długi czas zawieszone z uwagi na trwające przed organem i sądem powszechnym postępowanie dotyczące zatrudnienia skarżącego w firmie K. (por. postanowienie o zawieszeniu postępowania i pismo organu z 26 kwietnia 2019 r. k. 47-48 akt administracyjnych). Dodatkowo, jak wynika z niekwestionowanych ustaleń skarżący urodzony w 1966 r. pierwszą aktywność popartą opłacaniem składek wykazał dopiero w 1998 r. i do momentu stwierdzenia chociażby częściowej niezdolności do pracy wykazał liczne okresy (18 lutego 1999 - 1 kwietnia 2006 r., 31 maja 2006 r. – 5 lutego 2014 r., 30 marca 2015 r. – 9 lipca 2015 r., 6 października 2015 r. – 30 kwietnia 2020 r.), w których nie odprowadzał składek na ubezpieczenia społeczne. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wyjaśniał między innymi: "Pracowałem w firmach, w których prezesi nie odprowadzali składek ubezpieczeniowych, co jest udokumentowane w dokumentacji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (...)" oraz "W firmie mojej byłej żony byłem pełnomocnikiem parę lat, nie byłem objęty składkami emerytalnymi." Powyższe jednoznacznie potwierdza, że to nie tylko względy zdrowotne nie pozwoliły skarżącemu na wypracowanie dłuższego stażu ubezpieczeniowego umożliwiającego uzyskanie świadczenia w trybie zwykłym. Nie jest zatem zasadne twierdzenie w skardze kasacyjnej, że to "w rzeczywistości problemy zdrowotne, które skarżący miał przed 22 września 2022 r. uniemożliwiały mu wykonywanie jakiejkolwiek pracy objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym". Przeczy temu jednoznacznie materiał dowodowy i wynikający z niego bezsporny fakt świadczenia takiej pracy bez odprowadzania składek, jak również ww. orzeczenia lekarzy orzeczników ZUS.

Zarzut naruszenia prawa materialnego art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z ZUS również nie jest zasadny. Zauważyć bowiem należy, że zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie podniesiony jedynie w przypadku niekwestionowania stanu faktycznego sprawy. Ten rodzaj naruszenia prawa polega bowiem na nieprawidłowości w podciągnięciu ustalonego w sprawie stanu faktycznego pod hipotetyczny stan faktyczny do którego ma zastosowanie przepis prawa materialnego. Wnoszący skargę kasacyjną, powołując się na tę postać naruszenia prawa powinien wyjaśnić dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd pierwszej instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, "nie przystaje" do stanu faktycznego ustalonego w sprawie. Podkreślenia przy tym wymaga, że ocena tego rodzaju zarzutu, może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa wyroku, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy, a który nie został w żaden sposób udowodniony (por. M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 174). W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, skoro Sąd pierwszej instancji podzielił ustalenia organu administracji, że żadne "szczególne okoliczności", w tym ciężka choroba, nie uniemożliwiały skarżącemu wypracowania prawa do świadczenia w trybie zwykłym, to w konsekwencji prawidłowo przyjął, że art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z ZUS nie mógł stanowić podstawy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Wyrok wydany został na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.

W odniesieniu do wniosku pełnomocnika skarżącego o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy w postępowaniu kasacyjnym trzeba zwrócić uwagę, że wniosek taki winien być złożony do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego zgodnie z regulacją art. 254 § 1 p.p.s.a.