Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Bogucki (sprawozdawca), Sędzia NSA Jacek Brolik, Sędzia NSA Tomasz Zborzyński, po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej S. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 lipca 2019 r., sygn. akt I SA/Bd 275/19 w sprawie ze skargi S. z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 8 marca 2019 r., nr SKO-433/3/2019 w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 2.07.2019 r. o sygn. I SA/Bd 275/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę S. z siedzibą w B. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z 8.03.2019 r., nr SKO-433/3/2019, wydaną w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jako podstawę prawną powołano art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Wyrok (podobnie, jak pozostałe powołane w uzasadnieniu orzeczenia) jest dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

2. Stanowiska stron w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

2.1. Skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Bydgoszczy do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca (reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego), która zaskarżyła ten wyrok w całości. Sformułowała również wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji, a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Na podstawie art. 174 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie:

- art. 6j ust. 3 w związku z art. 6k ust. 1 pkt 2 ustawy z 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2018 r. poz. 1454, dalej: u.c.p.g.) oraz uchwał Rady Miasta Bydgoszcz nr XXI/345/15, nr Xl/141/15 przez ich błędną wykładnię i oddalenie skargi, mimo że ustalenie przez organ pierwszej instancji wysokości opłat od ilości poszczególnych wywozów dodatkowych pojemników jest sprzeczne z wynikającą z tej ustawy zasadą naliczania opłaty według iloczynu zadeklarowanej liczby pojemników oraz stawki opłaty za pojemnik o danej pojemności, przy jednoczesnym pominięciu, że uchwały Rady Miasta Bydgoszcz nie przewidują opłaty za każdorazowy wywóz odpadów;

- art. 153 p.p.s.a. przez nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu i mimo uznania się za związanego wydanym orzeczeniem w sprawie o sygn. I SA/Bd 643/18, pominięcie fragmentu zawartego na 4 stronie uzasadnienia tego wyroku, według którego właściwa uchwała Rady Miasta nie formułuje zasady ustalenia wysokości opłaty nawiązującego do ilości wywozu pojemników czy ilości opróżnienia pojemników.

2.2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

3.1. Skarga kasacyjna okazała się nieuzasadniona i dlatego podlega oddaleniu. Zostały w niej sformułowane zarzuty zarówno przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego.

3.2. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok WSA w Bydgoszczy z 2.07.2019 r., wydany na skutek zapadłego w tej sprawie wyroku WSA w Bydgoszczy z 2.10.2018 r., I SA/Bd 634/18, którym uchylono wcześniejszą decyzję organu odwoławczego. Powyższe skutkowało koniecznością zastosowania przez WSA w Bydgoszczy przy wydawaniu zaskarżonego obecnie wyroku z 2.07.2019 r. art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Z kolei art. 170 p.p.s.a. przewiduje, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 170 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę. Rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu. Zarówno organ administracji, jak i wojewódzki sąd administracyjny, rozpoznając sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku. Związanie to dotyczy również wskazań co do dalszego postępowania w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji lub postanowienia ze względu na naruszenie przepisów postępowania w zakresie dotyczącym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Pomiędzy oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału zebranego w sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Sąd orzekający w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, winien ograniczyć się tylko i wyłącznie do kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku.

W pierwszym zapadłym w sprawie wyroku z 2.10.2018 r., I SA/Bd 634/18, WSA w Bydgoszczy wskazał, że kwestią sporną była ocena zgodności z prawem określenia skarżącej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości niezamieszkałej, przy czym skarżąca podniosła niezgodność § 4 uchwały nr XXI/345/15 Rady Miasta Bydgoszczy z 25.11.2015 r. (zmienionej uchwałą nr XLVI/948/17 Rady Miasta Bydgoszczy z 21.06.2017 r.) w sprawie ustalenia stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi – z art. 6j ust. 3 u.c.p.g. W § 4 ust. 1 tej uchwały ustalono stawki opłaty z pojemnika o określonej pojemności za odbiór zmieszanych odpadów komunalnych, uiszczanej przez właściciela nieruchomości lub części nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne - w przypadku gdy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Natomiast w § 4 ust. 2 uchwały ustalono stawki opłaty z pojemnika o określonej pojemności za odbiór zmieszanych odpadów komunalnych, uiszczanej przez właściciela nieruchomości lub części nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne – w przypadku gdy odpady komunalne nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po dokonaniu analizy przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz uchwał Rady Miasta Bydgoszczy nie znalazł podstaw do podważania ww. uchwały Rady Miasta Bydgoszczy. Zdaniem WSA w Bydgoszczy nie można zgodzić się ze skarżącym, że § 4 uchwały jest niezgodny z art. 6j ust. 3 u.c.p.g., ponieważ uzależnia wysokość opłat od częstotliwości wywozów. W przypadku nieruchomości niezamieszkałych, na których powstają odpady komunalne, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi bowiem iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników z odpadami komunalnymi powstającymi na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Z kolei zgodnie z art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. rada gminy, w drodze uchwały, ustala stawkę opłaty za pojemnik o określonej pojemności. Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem administracji, że przywołany § 4 ww. uchwały nie uzależnia wysokości stawki opłaty za odbiór odpadów komunalnych od częstotliwości wywozów. Podkreślił, że we wskazanym § 4 uchwały Rady Miasta Bydgoszczy brak jednak sformułowania nawiązującego do ilości wywozu pojemników czy ilości opróżniania pojemników.

Wątpliwości WSA w Bydgoszczy wzbudziła natomiast okoliczność dotycząca dopuszczalnej ilości wywozów pojemników w ciągu miesiąca, aby nie przybrała ona charakteru dowolnego. W ocenie składu orzekającego w sprawie zaskarżona decyzja nie zawierała w tym zakresie uzasadnienia. Zdaniem Sądu, SKO w Bydgoszczy w zaskarżonej decyzji nie odniosło się do dopuszczalnej prawem ilości odbioru, deklarowanej, faktycznie dokonanej, a następnie przyjętej do wyliczenia. W tym zakresie WSA w Bydgoszczy uznał, że decyzja organu odwoławczego naruszyła art. 210 § 4 ustawy z 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613 ze zm., dalej: o.p.), ponieważ SKO w Bydgoszczy nie wywiązało się z obowiązków nałożonych na nie art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 o.p. Dostrzeżone braki naruszały tym samym wymienione przepisy Ordynacji podatkowej w związku z art. 6q ust. 1 u.c.p.g. Jednocześnie skutkowały tym, że Sąd nie mógł dokonać kontroli legalności merytorycznej oceny stanowiska organu odwoławczego dotyczącej istnienia podstaw do wydania zaskarżonej decyzji.

3.3. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Bydgoszczy -kontrolując decyzję SKO w Bydgoszczy z 8.03.2019 r., wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy - prawidłowo uznał, że organ wywiązał się z wytycznych zawartych w wyroku WSA w Bydgoszczy z 2.10.2018 r., I SA/Bd 634/18. Przytoczony wyrok jest prawomocny, a skarżąca nie zaskarżyła go skargą kasacyjną. W procedurze sądowoadministracyjnej nie obowiązuje zakaz wnoszenia środków zaskarżenia od wyroku, którego sentencja odpowiada żądaniu strony, natomiast uzasadnienie nie podziela jej argumentów w kwestiach prawnych istotnych dla sprawy w dalszym toku postępowania. W związku z tym zarówno orzekające w sprawie SKO w Bydgoszczy, jak i sądy rozpoznające niniejszą sprawę, są związane oceną prawną sformułowaną w tym orzeczeniu i nie ma możliwości kreowania na tym etapie postępowania odmiennych sądów.

Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że w ponownie wydanej decyzji właściwie wskazano dopuszczalną prawnie liczbę wywozów odpadów w ciągu miesiąca z nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne oraz wskazano przyczynę dodatkowych odbiorów odpadów na tej nieruchomości. Trafnie również przyjęto, że w pojemnikach dodatkowych znajdowały się odpady zmieszane, albowiem po upływie tak długiego czasu nie sposób dokonać szczegółowej weryfikacji, jakiego rodzaju odpady znajdowały się w pojemnikach. Wyjaśniono, że skarżąca wskazała na odbiór odpadów komunalnych jeden raz w tygodniu z dwóch pojemników o pojemności 1100 litrów, przy założeniu selektywnej zbiórki odpadów. Według objaśnień zawartych w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, średnia częstotliwość odbiorów w ciągu 1 miesiąca opisana liczbą 4,33 odpowiadała odbiorowi odpadów raz w tygodniu. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że odpady komunalne były odbierane częściej oraz z pojemników w większej liczbie niż zadeklarowana. W okresie objętym decyzją opróżniono bowiem dodatkowe pojemniki 1100 l oraz odpady w ilości odpowiadającej 120 l, 240 l oraz 660 l. Łącznie stwierdzono [...] odbiorów dodatkowych i w oparciu o te ustalenia skalkulowano opłatę (zgodnie z art. 6j ust. 3 u.c.p.g.), mając na uwadze pojemniki faktycznie opróżnione oraz stawkę opłaty za każdy z nich wg ich pojemności (iloczyn). Zastosowano stawkę wskazaną w uchwale Rady Miasta Bydgoszczy z 25.11.2015 r., nr XXI/345/15 w sprawie ustalenia stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, co do której WSA w Bydgoszczy wypowiedział się w wyroku z 2.10.2018 r., I SA/Bd 634/18, uznając, że nie ma podstaw do kwestionowania jej ważności.

Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że organ podatkowy, jak i WSA w Bydgoszczy prawidłowo uznały, że realizowano dodatkowe odbiory odpadów gromadzonych na terenie nieruchomości należącej do skarżącej, a ich liczba była wyższa od wskazanej w złożonej deklaracji. Pojemniki te były opróżniane zgodnie z harmonogramem przedsiębiorcy odbierającego odpady - raz w tygodniu, co jest zgodne z zadeklarowaną przez skarżącą miesięczną częstotliwością odbioru (określona w sposób średni jako 4,33 - pozycja nr 76 deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi). Tym samym powstała różnica w opłacie wynikała z konieczności odbiorów dodatkowych.

3.4. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro jedynym zarzutem skarżącej przedstawionym w skardze była kwestia naruszenia przez SKO w Bydgoszczy w zaskarżonej decyzji art. 6j ust. 3 u.c.p.g. w związku z art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. oraz uchwał Rady Miasta Bydgoszcz nr XXI/345/15, nr Xl/141/15 przez ustalenie wysokości opłat od ilości poszczególnych wywozów dodatkowych pojemników, to istotne było przesądzenie czy zaskarżona decyzja narusza powyższe przepisy w tym zakresie. Zdaniem zarówno organu odwoławczego jak i Sądu orzekającego w tej sprawie, po raz pierwszy zaskarżona decyzja w tym zakresie została wydana zgodnie z prawem i organ był uprawniony do obciążenia skarżącej opłatą za gospodarowanie odpadami, skoro deklaracja była różna od stanu rzeczywistego, a skarżąca tego nie skorygowała. Tej przesądzającej oceny Sądu skarżąca nie zakwestionowała, gdyż nie zaskarżyła ww. wyroku WSA w Bydgoszczy z 2.10.2018 r. skargą kasacyjną, a wyrok uprawomocnił się. Jedyną okolicznością, która stanowiła podstawę do uchylenia przez Sąd wydanej w sprawie po raz pierwszy decyzji, było zaniechanie przez organ odwoławczy odniesienia się do dopuszczalnej prawem ilości odbioru, deklarowanej, faktycznie dokonanej, a następnie przyjętej do wyliczenia. Dlatego przy ponownym rozpoznaniu sprawy, zgodnie z zalecaniami Sądu organ zobowiązany był w uzasadnieniu decyzji przeprowadzić stosowny wywód i zająć stanowisko co do zasadności dopuszczalnej prawnie ilości wywozów w ciągu miesiąca z nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady. Następnie powinien podać dokonaną (faktyczną) ilość wywozów w ciągu każdego miesiąca z nieruchomości i wielkości te należało skonfrontować. Zdaniem WSA w Bydgoszczy zaskarżona decyzja nie zawierała w tym zakresie uzasadnienia. W ponownie wydanej decyzji, o czym była mowa wyżej, organ odwoławczy do tej kwestii już się odniósł i szczegółowo wyjaśnił częstotliwości i przyczynę dodatkowych odbiorów odpadów komunalnych.

3.5. W konsekwencji jako niezasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 6j ust. 3 w związku z art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. oraz uchwał Rady Miasta Bydgoszcz nr XXI/345/15, nr Xl/141/15 oraz art. 153 p.p.s.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, dalej: ustawa COVID) oraz zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z 13.07.2022 r. Wymienionym zarządzeniem strony zawiadomiono o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i poinformowano o możliwości uzupełnienia argumentacji w piśmie procesowym, z zachowaniem trybu określonego w art. 66 p.p.s.a. Zarządzenie zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej 25.07.2022 r. natomiast organowi 21.07.2022 r. Żadna ze stron nie uzupełniła stanowiska oraz nie wyraziła sprzeciwu co do zastosowanego trybu rozpoznania sprawy. Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy COVID w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy.

s. Tomasz Zborzyński s. Stanisław Bogucki s. Jacek Brolik