Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Jakub Makuch Asesor WSA Marta Kisielowska (spr.) Protokolant Specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi L. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 22 marca 2024 r. nr SKO.ŚR/4111/197/2024 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Zaskarżoną decyzją z dnia 22 marca 2024 r., znak SKO.ŚR/411/197/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza L. odmawiającej L. P. (dalej: "skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką J. M. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 390, dalej: "u.ś.r.").

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

28 grudnia 2023 r. skarżąca wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. Matka skarżącej jest wdową. Z orzeczenia z dnia 7 grudnia 2023 r. wynika, że matka skarżącej jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, niepełnosprawność istnieje od 12 października 2023 r., przyczyną niepełnosprawności są choroby narządu ruchu (05-R). Orzeczenie zostało wydane na stałe. Z oświadczenia skarżącej wynika, że z uwagi na stan zdrowia matki nie podejmowała zatrudnienia.

Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że matka skarżącej prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, skarżąca mieszka w sąsiedztwie i opiekuje się w sposób stały matką. Matka skarżącej jest osobą schorowaną, całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji, wymaga stałej opieki osób drugich. Matka skarżącej używa kuli ortopedycznej w asekuracji. Z uwagi na stan zdrowia matki skarżąca nie jest w stanie podjąć zatrudnienia. Skarżąca przychodzi do matki kilka razy w ciągu dnia, w godzinach porannych wykonuje toaletę, przygotowuje śniadanie, podaje leki, pomaga w ubieraniu. Robi zakupy przygotowuje obiad, ustala wizyty lekarskie, wykupuje leki, załatwia sprawy urzędowe, dba o czystość w mieszkaniu, sprząta, pierze odzież i pościel. Skarżąca oświadczyła, że nikt z rodziny nie może uczestniczyć w opiece nad matką. Siostra skarżącej leczy się specjalistycznie i nie jest w stanie zająć się matką. Skarżąca nie wnioskowała o pomoc w formie usług opiekuńczych, ponieważ matka skarżącej wymaga stałej pomocy. Skarżąca oświadczyła, że nie podejmowała aktywności zawodowej.

Z oświadczenia skarżącej wynika, że nigdy nie pracowała i nie podejmuje aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad matką. Skarżąca wykonuje czynności toaletowe, czesze, przebiera matkę, przygotowuje śniadanie, podaje leki, robi zakupy, pierze, myje okna, wykonuje niezbędne prace domowe, przygotowuje obiad, pomaga w korzystaniu z toalety, obcina paznokcie, myje głowę, organizuje wizyty lekarskie, wykupuje leki, pampersy. Matka po pokoju porusza się używając laski, miewa zawroty głowy. Siostra z uwagi na swój stan zdrowia nie pomaga w opiece nad matką. Skarżącą wspiera mąż, który pomaga w robieniu zakupów, dojazdach do lekarzy. Skarżąca wskazała, że nikt nie zgodził się, aby sfinansować mamię prywatną opiekę, skarżąca jest cały czas dostępna pod telefonem. Dopiero po wykonaniu wieczornej toalety, może zająć się swoimi sprawami.

12 stycznia 2024 r. skarżąca została zawiadomiona o zakończeniu postępowania, w zawiadomieniu organ przytoczył treść art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Decyzją z 31 stycznia 2024 r. Burmistrz L. odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazał, że w świetle art. 17ust. 1b u.ś.r. nie jest możliwe przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Organ stwierdził, że sam fakt posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie jest wystarczający do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła oparcie rozstrzygnięcia na art. 17 ust.1b u.ś.r. i nieuwzględnienie treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (K 38/13), w którym TK stwierdził niekonstytucyjność przepisu, w zakresie w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną z uwagi na datę powstania niepełnosprawności. W oparciu o podniesione zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.

Decyzją z 22 marca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na wstępie Kolegium wskazało, że nie jest możliwa odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przesłankę wieku, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. W ocenie Kolegium skarżąca nie spełnia jednak ustawowych przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium wskazało, że skarżąca nigdy nie pracowała, nie mieszka razem z matką, lecz w pobliżu razem z mężem, posiada również siostrę, która nie pomaga w opiece nad matką. Zdaniem Kolegium przyznanie skarżącej świadczenia byłoby niezgodne z zasadami współżycia społecznego oraz przerzucało ciężar opieki nad matką na społeczeństwo. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie dochodu osobom, które rezygnują lub nie podejmują zatrudnienia z uwagi na opiekę nad osobą niepełnosprawną. W sprawie nie została spełniona ani przesłanka niepodejmowania zatrudnienia, ani rezygnacji z zatrudnienia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła:

- art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia nie ma związku ze znacznym stopniem niepełnosprawności matki, ani z opieką nad matka, która ma charakter stały i uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia.

- art. 17 ust. 1 u.ś.r. polegający na przyjęciu, że brak zamieszkiwania z osobą wymagającą opieki wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu podniosła, że opiekuje się matką w zasadzie całą dobę, od rana. Opieka obejmuje toaletę, mycie, robienie śniadania, podanie lekarstw, matka skarżącej wymaga pomocy przy poruszaniu, pomocy w kąpieli, toalecie, organizacji wizyt lekarskich, wykupu recept, organizacji badań, zrobienia zakupów, gotowania, sprzątania, prowadzenia gospodarstwa domowego. Podkreśliła, że wolą matki jest, aby skarżąca, a nie osoby obce sprawowała nad nią opiekę.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W ocenie Sądu organy przedwcześnie - bez ustalenia kluczowych dla sprawy okoliczności faktycznych - orzekły o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji brak jest ustaleń w zakresie stanu zdrowia matki skarżącej, stanu samodzielności matki skarżącej, a także jakichkolwiek ustaleń dotyczących przyczyn niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą przed objęciem matki opieką. Wskazać ponadto należy, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów obrazujących stan zdrowia matki skarżącej (w szczególności brak jest jakiejkolwiek dokumentacji medycznej), oceny samodzielności matki skarżącej według skali Barthel, brak jest również jakichkolwiek dokumentów wskazujących na zakres opieki, której wymaga matka skarżącej.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r.), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z akt postępowania wynika, że matka skarżącej jest wdową. W rezultacie, brak było formalnych przeszkód wystąpienia przez skarżącą o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką.

W niniejszej sprawie niesporne były następujące okoliczności – skarżąca opiekuje się niepełnosprawną matką, nie mieszka z matką, lecz w bezpośrednim sąsiedztwie, skarżąca ma siostrę, która nie uczestniczy w opiece nad matką. Okolicznością sporną było istnienie związku przyczynowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej a opieką nad matką, ocena czy zakres opieki, jakiej wymaga matka skarżącej jest tego rodzaju, aby wykluczała podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia i czy rzeczywiście przyczyną braku aktywności zawodowej (w świetle oświadczeń skarżącej, że nigdy nie pracowała) była konieczność opieki nad matką.

Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1 a u.ś.r., pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 516/19). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13). Tymczasem, w toku postępowania nie ustalono, aktualnego stanu zdrowia matki skarżącej (w aktach brak jest jakichkolwiek dokumentów na tę okoliczność), zakresu samodzielności matki skarżącej, rzeczywistego czasu poświęconego przez skarżącą na opiekę nad matką (skoro skarżąca prowadzi odrębne gospodarstwo, które również wymaga zaangażowania ze strony skarżącej).

Podkreślić należy, że w świetle art. 17 u.ś.r. ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i 1 a u.ś.r. komentowanego przepisu pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przy czym, należy odróżnić pojęcie niepodejmowania i rezygnacji z zatrudnienia. Ten związek przyczynowo-skutkowy winien polegać na tym, że potencjalny świadczeniobiorca nie podejmuje zatrudnienia, musi bowiem się opiekować niepełnosprawnym. Drugi przypadek występuje w sytuacji, gdy potencjalny świadczeniobiorca rezygnuje z zatrudnienia, aby sprawować opiekę nad niepełnosprawnym, o którym stanowi art. 17 u.ś.r. (por. K. Małysa-Sulińska, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, LEX 2015). Przesłanka niepodejmowania zatrudnienia jest spełniona, jeżeli zostanie ustalone, że wyłączną przyczyną niepodejmowania zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Konieczne jest ponadto ustalenie, że osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia ma obiektywną możliwość ze względu na swój wiek, stan zdrowia i doświadczenie, podjęcia zatrudnienia, jednakże nie podejmuje go ze względu na konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną. Podkreślić należy, że ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być zawsze dokonywana jako aktualna, tj. odnosząca się do czasu, w którym skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia. W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji organ nie podjął kluczowych rozważań dla oceny, czy rzeczywiście brak aktywności zawodowej skarżącej ma związek z opieką nad matką. Konieczne było w szczególności ustalenie, czy skarżąca wykonywała kiedykolwiek jakąś pracę, czy ma możliwość z uwagi na stan zdrowia i posiadane kompetencje podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia, a także jakie były przyczyny braku aktywności zawodowej skarżącej przed objęciem opieki nad matką.

W toku postępowania, wbrew treści art. 79a § 1 k.p.a., organy nie poinformowały skarżącej o okolicznościach, które na dzień rozstrzygania nie zostały wykazane przez skarżącą. Zgodnie z treścią tego przepisu, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a. w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1. Skarżąca na etapie postępowania przed organem I została zawiadomiona o treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. Nie została zawiadomiona o przesłankach zależnych od strony, które w toku postępowania nie zostały wykazane.

W orzecznictwie wskazuje się, że przepis art. 79a k.p.a. stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok NSA z 17 lutego 2023 r., I GSK 1344/22).

Zdaniem Sądu organy nie poinformowały skarżącej o braku wykazania związku przyczynowo skutkowego pomiędzy rezygnacją, czy też niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a opieką nad matką. Nie wezwały skarżącej do wykazania stanu zdrowia matki, jej samodzielności, zaangażowania w opiekę nad matką skarżącej, przyczyn niepodejmowania zatrudnienia przed objęciem opieką matki.

Zwrócić należy uwagę, że organy administracji realizując zasadę prawdy obiektywnej, zawartą w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Powyższe jednak nie sprawia, że strona jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy, gdyż zobowiązana jest ona przedstawić w sprawie wszystkie informacje niezbędne do ustalenia jej stanu faktycznego, wskazać dowody mające, jej zdaniem, znaczenie w sprawie i udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu (por wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2022 r., III OSK 5191/21). Równocześnie należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Te obowiązki nie zostały przez organ I, ani II instancji zrealizowane.

Mając na względzie powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na treść decyzji, w tym w szczególności art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona kluczowych dla sprawy ustaleń faktycznych wskazanych w uzasadnieniu, w szczególności: stanu zdrowia matki skarżącej, przyczyn braku aktywności zawodowej skarżącej przed objęciem matki opieką, możliwości podjęcia zatrudnienia przez skarżącą z uwagi na wiek, stan zdrowia skarżącej oraz posiadane kompetencje, istnienia związku przyczynowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej a opieką nad matką, ocenią, czy w odniesieniu do skarżącej zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Podjętą decyzję uzasadnią zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429) w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie Sądu oznacza to, że sprawa skarżącej powinna być rozpoznana przez organ na podstawie przepisów u.ś.r. obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r. Z uwagi na użyte w przepisie sformułowanie "powstania prawa", a nie "ustalenia prawa" konieczne jest zastosowanie przepisów dotychczasowych, mimo braku wydania decyzji przed dniem 31 grudnia 2023 r. Dotychczasowe przepisy należy zatem stosować w odniesieniu do wnioskodawców, którzy złożyli wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przed dniem 31 grudnia 2023 r. oraz spełniają określone w ustawie przesłanki jego przyznania. Wskazać należy, że to czy skarżąca je spełnia należy już do istoty sprawy, która wobec wadliwego zastosowania przepisów procesowego nie została rozstrzygnięta (tak słusznie wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 lipca 2013 r., II SA/Go 552/13).

Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) orzekł jak w sentencji wyroku.