Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2010 r. sprawy ze skargi Instytutu Z. w K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę -

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję własną z dnia [...] stycznia 2009 r. w części dotyczącej działek nr [...] o pow. 0,01 ha i nr [...] o pow. 0,01 ha i w tej części stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1998 r. oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w pozostałej części decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2008 r. Starosta K. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1998 r. w części dotyczącej przekazania Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości położonych we wsi B., gm. Z., stanowiących działki nr: [...] o pow. 0,07 ha, [...] o pow. 0,07 ha, [...] o pow. 0,07 ha, [...] o pow. 0,07 ha, [...] o pow. 0,07 ha, [...] o pow. 0,08 ha, [...] o pow. 0,07 ha, [...] o pow. 0,13 ha, [...] o pow. 0,08 ha, [...] o pow. 0.07 ha, [...] o pow. 0,07 ha, [...] o pow. 0,09 ha, [...] o pow. 0,12 ha, [...] o pow. 0,10 ha, [...] o pow. 0,08 ha, [...] o pow. 0,04 ha, [...] o pow. 0,06 ha, [...] o pow. 0,08 ha, [...] o pow. 0,06 ha, [...] o pow. 0,07 ha, [...] o pow. 0,07 ha, [...] o pow. 0,14 ha, [...] o pow. 0,01 ha, [...] o pow. 0,01 ha, [...] o pow. 0,01 ha, [...] o pow. 0,0813 ha, [...] o pow. 0,0844 ha, [...] o pow. 0,1319 ha, [...] o pow. 0,0976 ha, [...] o pow. 0,0744 ha, [...] o pow. 0,0804 ha, [...] o pow. 0,0987 ha, [...] o pow. 0,0938 ha, [...] o pow. 0,0612 ha, [...] o pow. 0,0775 ha, [...] o pow. 0,1137 ha, [...] o pow. 0,1059 ha i [...] o pow. 0,1450 ha. Wnioskodawca podniósł w szczególności, iż przedmiotowe nieruchomości nie podlegały działaniu przepisów ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] utrzymując, iż przekazanie omawianych nieruchomości Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nastąpiło zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami.

Stosownie do przepisów art. 127 § 3 kpa Starosta K. oraz Instytut Z. wystąpili do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskami o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy podnosząc, iż żadna z objętych kwestionowaną decyzją działek nie spełniała przesłanek z art. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, a zatem nie mogła zostać zgodnie z prawem przekazana Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa przez Wojewodę [...].

Rozpoznając ponownie sprawę na skutek złożonych wniosków organ wskazał, że z treści art. 1 i 17 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1998 r. należy wywieść, iż przekazaniu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa podlegały nieruchomości rolne, które stanowiły nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego bądź były położone na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej.

Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego gminy Z., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] maja 1992 r. działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] na dzień wydania kwestionowanej decyzji, położone były na terenach budownictwa wielorodzinnego o niskiej intensywności zabudowy. Natomiast działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] znajdowały się w dacie wydania kwestionowanej decyzji, na terenach zabudowy jednorodzinnej. Przedmiotowe grunty nie były zatem przeznaczone na cele rolne, stanowiły jednak nieruchomości rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego, czyli nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wykluczając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej (art. 461 kc). Z materiału dowodowego wynika, iż w świetle danych z ewidencji gruntów działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] były użytkami rolnymi, stanowiły zatem nieruchomości rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego i podlegały przekazaniu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Natomiast działki [...] i [...] oraz działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] stanowiły - zgodnie z ewidencją gruntów - "inne tereny zabudowane" oznaczone symbolem [...], zaś działka nr [...] w części stanowiła drogę (pow. 0,10 ha), w części zaś rów (pow. 0,04 ha). Działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] określone zostały jednak w planie zagospodarowania przestrzennego gminy Z. jako tereny urządzeń produkcji rolniczej ze strefą ochrony konserwatorskiej (ozn. na planie symbolem [...]), tym samym przeznaczone były w tym planie na cele gospodarki rolnej.

W związku z powyższym, w ocenie organu, zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza słuszność zarzutów podniesionych we wnioskach Starosty K. i Instytutu Z. o ponowne rozpatrzenie omawianej sprawy jedynie w stosunku do działek nr [...] o pow. 0,01 ha i nr [...] o pow. 0,01 ha. W przypadku pozostałych działek, stanowiących przedmiot zaskarżenia stron spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 1 pkt 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, gdyż albo stanowiły nieruchomość rolną w rozumieniu art. 461 kc, albo były przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej.

Skargę na powyższą decyzję Ministra wniósł Instytut Z. w K. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 76 kpa poprzez nieuwzględnienie uchwały Rady Gminy Z. nr [...] z dnia [...] maja 1992 r. o uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego, w którym sporne działki zostały zatwierdzone jako tereny o przeznaczeniu budowlanym i oparcie się na dokumencie mniejszej wagi tj. wyciągu z ewidencji gruntów,

- art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego nieuwzględnienie.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skoro w dniu wydania przez Wojewodę [...] przedmiotowej decyzji obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym działki zostały uznane za teren zabudowy jednorodzinnej, to brak było podstaw do ich przekazania Agencji jako terenów budowlanych. Podniósł ponadto, że przyjęta przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi interpretacja art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa narusza zasadę pierwszeństwa prawa szczególnego wobec ogólnego. Z chwilą uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego konkretna nieruchomość nie staje się ad hoc nieruchomością zabudowaną, lecz jedynie przeznaczoną pod zabudowę, a zatem pomimo tego przeznaczenia może być nadal użytkowana rolniczo. Jednakże posiadanie przez tę nieruchomość "dwóch" cech nie daje podstaw do przyjęcia, że nieruchomość ta jest nieruchomością rolną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu orzekający w sprawie organ administracji, dokonując w trybie nadzwyczajnym oceny decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1998 r. trafnie uznał, iż jest ona dotknięta wadą nieważności jedynie w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...], zaś w pozostałym zakresie brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Należy podkreślić, iż przepisy dotyczące stwierdzania nieważności decyzji, jako stanowiące wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 kpa), nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W rozpatrywanym przypadku rozważaną podstawą stwierdzenia nieważności decyzji był art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w świetle którego wadą nieważności dotknięte są decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa. Koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania tej przesłanki nieważności decyzji jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi, faktami.

W niniejszej sprawie podstawę wydania kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1998 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tj. Dz. U. z 2007r, Nr 231, poz. 1700 ze zm.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 i 2 wskazanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez Wojewodę, nieruchomości określone w art. 1 i 2 ustawy, nie stanowiące składników majątku państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, podlegają przekazaniu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa w drodze decyzji wojewody właściwego ze względu na położenie nieruchomości, z zastrzeżeniem art. 16, 18 i 33. O wydaniu decyzji zawiadamia się niezwłocznie osoby i jednostki organizacyjne, władające nieruchomościami. Przywołany art. 1 ustawy odnosił się do: nieruchomości rolnych w rozumieniu kodeksu cywilnego i innych nieruchomości położonych na obszarach - przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych (pkt 1); innych nieruchomości i składników mienia pozostałych po likwidacji państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej oraz ich zjednoczeń i zrzeszeń (pkt 2); lasów nie wydzielonych z nieruchomości określonych w pkt 1 i 2 (pkt 3). Nieruchomości rolne w rozumieniu art. 46 1 kc zostały więc przez art. 1 pkt 1 ustawy objęte zakresem jej zastosowania bez względu na ich przeznaczenie w planach zagospodarowania przestrzennego. Z kolei "inne nieruchomości" (tzn. nie będące gruntami rolnymi według kc), poddano przepisom ustawy, gdy były położone na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. Unormowanie to dotyczyło nieruchomości Skarbu Państwa znajdujących się zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy w: zarządzie państwowych jednostek organizacyjnych (pkt 1); użytkowaniu wieczystym osób fizycznych i prawnych (pkt 2); użytkowaniu lub faktycznym władaniu osób fizycznych, osób prawnych oraz innych jednostek organizacyjnych (pkt 3); Państwowym Funduszu Ziemi (pkt 4).

Z akt sprawy bezspornie wynika, że dla spornego areału obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Z. nr [...] z dnia [...] maja 1992 r. (Dz. U. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). W dacie orzekania w przedmiocie przekazania tych gruntów Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa wymieniony plan zagospodarowania przestrzennego wskazywał, że:

- działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położone były na terenach budownictwa wielorodzinnego o niskiej intensywności zabudowy (ozn. na planie symbolem [...]), natomiast

- działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...] [...] znajdowały się na terenach zabudowy jednorodzinnej (ozn. na planie symbolem [...]).

Tym samym Wojewoda badając charakter poszczególnych działek miał obowiązek kierować się dwiema przesłankami. Pierwszą z nich, a odnoszącą się do grupy działek zaczynających się w numeracji ewidencyjnej od cyfry [...] oraz od cyfry [...], było spełnienie warunku nieruchomości rolnej w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Stosownie do art. 461 Kodeksu cywilnego za nieruchomości rolne uważało się takie nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wykluczając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej (art. 461 kc). Co prawda nie wynika to ze zdawkowego uzasadnienia decyzji Wojewody, należało jednak przyjąć, jak uczyniono w zaskarżonej decyzji, że organ stopnia wojewódzkiego uznając, że część działek podlegała przekazaniu Agencji ze względu na ich charakter zapisany w ewidencji gruntów. Co prawda działki te w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone zostały pod zabudowę, jednakże w ewidencji gruntów nadal funkcjonowały jako rola.

Trzeba mieć na względzie, iż w świetle art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1889r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. gruntami. Nr 30, poz. 163) w brzmieniu z daty orzekania przez Wojewodę podstawę m. in. gospodarki gruntami stanowiła ewidencja gruntów. W treści zaskarżonego orzeczenia słusznie zatem odniesiono się w tym zakresie do danych zawartych w wypisie z ewidencji gruntów, z których wynika, że przekazywane grunty były w świetle ewidencji użytkami rolnymi. Jak wynika z bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych, dotyczącego kwestii co prawda podatków, nie mniej jednak stanowisko to potwierdza generalną zasadę, że ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych, wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych.

Jak przykładowo wskazał NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 1994r. (sygn. akt III S.A. 911/94) ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych, w tym i w postępowaniu podatkowym. Jeżeli skarżący kwestionuje zawarte tam dane, winien najpierw wystąpić o ich korektę, w trybie określonym w powołanym akcie prawnym

Zauważyć należy przy tym, że przepisy wymienionej ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, jak również ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie nakładały na organ administracji obowiązku dokonywania weryfikacji danych z ewidencji poprzez dokonanie wizji w terenie.

Wskazać należy także, że co prawda, zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 z późn. zm.) zmiana stanu prawnego nieruchomości rolnej następuje w drodze wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, które jest czynnością faktyczną polegającą na rozpoczęciu innego lub zaniechaniu dotychczasowego ich użytkowania, to jednak warunkiem legalnego wyłączenia jest uzyskanie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2000 r. sygn. II SA 2437/99, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 1998 r., sygn. II SA 1651/97). Dopóty w ewidencji gruntów działki figurowały jako rolne nie było podstaw, aby przyjmować założenie, iż nie mogły być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w rozumieniu art. 461 kc. Powyższe, w ocenie Sądu, świadczy o tym, że wydanie decyzji w oparciu o dane uzyskane z ewidencji gruntów, nie może być kwalifikowane jako naruszenie prawa..

Odnośnie natomiast drugiej grupy działek tj. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] (stanowiących zgodnie z ewidencją gruntów "inne tereny zabudowane" ) oraz do działki nr [...] (stanowiącej zgodnie z ewidencją gruntów w części drogę, w części zaś rów) należy przyznać, że nie wypełniały one definicji nieruchomości rolnej w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Odnosząc wyżej poczynione rozważania co do charakteru zapisów w ewidencji gruntów do tych działek, trafnie w zaskarżonej decyzji przyjęto, że spełniły one drugą z przesłanek wymienionych w art. 1 pkt 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa. Potraktowano je jako "inne nieruchomości" położone jednakże na obszarze objętym działaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Grunty te bowiem w planie zagospodarowania przestrzennego gminy Z. zostały określone jako tereny urządzeń produkcji rolniczej ze strefą ochrony konserwatorskiej, a tym samym stwierdzić należy, że przeznaczone były w tym planie na cele gospodarki rolnej.

Wobec powyższego druga grupa działek zgodnie z przepisem art. 1 pkt 1) ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa została przekazana Agencji z tego tytułu, że co prawda nie stanowiły one nieruchomości rolnych, jednakże stanowiąc inne nieruchomości jednocześnie w planie zostały przeznaczone na cele gospodarki rolnej.

Żadnej z przesłanek z art. 1 pkt 1 cytowanej ustawy nie spełniały natomiast nieruchomości stanowiące działkę nr [...] oraz działkę nr [...], a zatem orzekający w postępowaniu nieważnościowym organ słusznie stwierdził, że w tym zakresie kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że działki te oznaczone były w ewidencji gruntów jako "inne tereny zabudowane" oraz położone były na dzień wydania decyzji Wojewody [...] na terenach budownictwa wielorodzinnego o niskiej intensywności zabudowy (symbol [...]). Tym samym nie stanowiły one nieruchomości rolnej w rozumieniu kc, jak również nie były przeznaczone w planie na cele rolne jako ewentualnie te "inne nieruchomości" .

Nie może skutkować korzystnym dla skarżącego rozstrzygnięciem zarzut skargi, że organ oparł się na dokumencie "mniejszej wagi" tj. wypisie z ewidencji gruntów, zamiast na planie zagospodarowania przestrzennego. Przede wszystkim zupełnie inny charakter mają te dwa dokumenty. Wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi materialne odzwierciedlenie treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i rysunku tegoż planu na potrzeby osoby zgłaszającej się o taki dokument. Dokumenty takie ucieleśniają zapisy planu, który jest aktem prawa miejscowego. Plan ma na celu ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Z kolei ewidencja gruntów to zasób określonych informacji, które mają charakter czysto informacyjny, acz dane w niej zawarte stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych.

Organ, wbrew twierdzeniom skargi oparł się zarówno na ewidencji gruntów (przy kwalifikowaniu działek jako nieruchomości rolnych oraz jako "innych nieruchomości"), a dodatkowo na planie zagospodarowania przestrzennego, bo tak stanowił art. 1 pkt 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa. Nie można mówić, aby nadał jakikolwiek priorytet danym z ewidencji gruntów.

Sąd orzekający w konsekwencji uznał, że decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1998 r. nie można przypisać cechy rażącego naruszenia prawa, co zasadnie zostało wywiedzione w zaskarżonej decyzji.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm), orzekł jak w sentencji.