Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk - Meder po rozpatrzeniu w dniu 21 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Burmistrza C. w przedmiocie udostępnienia danych przestrzennych postanawia: odrzucić skargę.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r. A. W. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na Burmistrza C. w związku z niewykonaniem przez niego czynności nakazanych prawem, polegających na zapewnieniu dostępu do danych przestrzennych z tematu "zagospodarowanie przestrzenne" zgodnie z przepisami § 3 ust. 2 pkt 2 i 3, 2.2 oraz 2.3 załącznika nr 1, a także § 7 pkt 1 w zw. z art. § 3 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1916) w zw. z art. 67a-67c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz.503) oraz art. 9 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (t.j. DZ.U. z 2021 r., poz. 214).

Skarżąca wyjaśniła, że Burmistrz nie zapewnia dostępu do kompletnego zbioru danych przestrzennych miejscowych planów gminy C., spełniającego wymagania nałożone ww. przepisami, gdyż zbiór ten nie zawiera dwóch elementów (obiektów przestrzennych), tj. rysunku aktu planowania przestrzennego oraz dokumentu powiązanego z aktem planowania przestrzennego. Ponadto zbiór nie jest zgodny ze schematem aplikacyjnym GML. Podniosła, że brak zapewnienia przez Burmistrza dostępu do danych przestrzennych z tematu "zagospodarowanie przestrzenne" zgodnie z przepisami prawa, pozbawia ją możliwości przeprowadzenia analiz przestrzennych poprzez usługi danych przestrzennych, co gwarantuje art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Ponadto nieudostępnianie przez Gminę pełnych danych w sposób zgodny z obowiązującym prawem powoduje konieczność ponoszenia przez skarżącą w ramach prowadzonej działalności gospodarczej wielokrotnie wyższych nakładów. W związku z powyższym skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wykonania niezbędnych, nakazanych prawem czynności wskazanych na wstępie skargi na koszt i ryzyko Gminy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie skargi w całości.

W piśmie z dnia [...] listopada 2022 r. skarżąca podniosła, że odpowiedź organu potwierdza fakt, że dane przestrzenne dotyczące miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy C. nie są udostępniane w sposób określony obowiązującymi przepisami prawa. Organ nie zapewnia bowiem bezpośredniego dostępu do kompletnych danych przestrzennych (zawierających trzy, a nie jak to ma miejsce, jeden obiekt przestrzenny), poprzez usługę pobierania WFS, co jest wykonalne mimo nieposiadania przez dwa obiekty (rysunek aktu planowania przestrzennego oraz dokument powiązany z aktem planowania przestrzennego) reprezentacji przestrzennej (geometrii).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w przypadku wniesienia skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając m.in., czy mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego.

W przypadku stwierdzenia braku kognicji sądu do rozpoznania sprawy, taka skarga, podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.").

Zgodnie z treścią przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę (art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a.).

Z przytoczonych regulacji wynika, że kontrola bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania prowadzona być może tylko w przypadkach określonych

w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a.

Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty, a zatem kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. W konsekwencji sprawy dotyczące aktów lub czynności niewymienionych w art. 3 p.p.s.a. nie są objęte właściwością sądu administracyjnego.

W takiej sytuacji również bezczynność w tym zakresie nie może być poddana kontroli sądowoadministracyjnej.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie skarżąca uczyniła bezczynność Burmistrza C. polegającą na braku zapewnienia dostępu do kompletnego zbioru danych przestrzennych gminy C., wymaganych obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem skarżącej, pomimo wymogu ustawowego, zbiór danych przestrzennych nie zawiera dwóch elementów (obiektów przestrzennych), tj. rysunku aktu planowania przestrzennego oraz dokumentu powiązanego z aktem planowania przestrzennego. Nadto, zbiór danych przestrzennych nie jest zgodny ze schematem aplikacyjnym.

Rozpoznając przedmiotową sprawę rozważenia wymagało przede wszystkim to, czy określony przez skarżącą przedmiot skargi, tzn. prowadzenie przez organ administracji publicznych zbiorów danych związanych z tematami danych przestrzennych, w sposób i na zasadach określonych w ustawie z 4 marca 2010 r.

o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U. z 2021 r., poz. 214), może być uznany za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., których niepodejmowanie może być sankcjonowane na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalone jest stanowisko, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.:

1) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji administracyjnej lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.,

2) są podejmowane w sprawach indywidualnych,

3) muszą mieć charakter publicznoprawny,

4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa .

Władcze działanie to działanie jednostronne, wiążące dla adresata

i gwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego. Z kolei przymiot indywidualności aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oznacza, że podobnie jak decyzje administracyjne i postanowienia, kierowane są one do określonych podmiotów. Natomiast kryterium związku z uprawnieniami lub obowiązkami wynikającymi z przepisu prawa sprowadza się do tego, że między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji publicznej a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność musi istnieć zależność o ścisłym i bezpośrednim charakterze (zob. J. P. Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2008 r. s. 33).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że udostępnienie danych przestrzennych ma charakter generalny, nie wymaga wniosku jakiegokolwiek podmiotu i następuje ex lege, w wyniku realizacji obowiązku nałożonego na organy władzy publicznej w art. 67a-67c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i obejmuje powszechny i nieodpłatny dostęp do danych cyfrowych zgodnie z przepisami ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej.

Udostępnianie przez organy właściwe informacji w zbiorach danych przestrzennych nie ma zatem charakteru indywidualnego, gdyż czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Obowiązek organu ma tu jedynie ogólny charakter i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych. Stwierdzić zatem należy jednoznacznie,

że sama czynność utworzenia zbiorów danych przestrzennych, czy też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej nie dotyczy uprawnień

lub obowiązków skarżącej. Nie istnieje też przepis prawa, który uprawniałby skarżącą

do żądania zamieszczenia lub usunięcia z tych zbiorów danych przestrzennych informacji publicznej. Sam wynikający z przepisów ustawy obowiązek utworzenia zbiorów danych przestrzennych nie rodzi w tym przypadku po stronie skarżącej uprawnień (zob. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 20 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 92/22; wyrok NSA z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 611/08, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle ww. rozważań nie sposób przyjąć, aby prowadzenie (udostępnienie) danych przestrzennych stanowiło czynność/akt z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, która podlegałaby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W konsekwencji poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej pozostaje również bezczynność organów w zakresie wywiązywania się przez nich z obowiązków udostępnienia danych przestrzennych.

Kierując się więc treścią art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że przedmiot wniesionej w niniejszej sprawie skargi nie mieści się w żadnej z wymienionych wyżej kategorii bezczynności, podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych. Brak jest także przepisu szczególnego, który przewidywałby możliwość zaskarżenia czynności czy bezczynności udostępniania danych przestrzennych.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. niedopuszczalną skargę odrzucił, o czym orzekł jak na wstępie.