Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1850/15 w sprawie ze skargi Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 23 listopada 2015 r., IV SA/Wa 1850/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (GIOŚ) z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak ustalił to sąd pierwszej instancji, Starosta Przeworski decyzją z dnia [...] marca 2013 r., obowiązującą od dnia 27 marca 2013 r. do dnia 6 marca 2023 r., udzielił Zakładowi pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni w [...] do wód rzeki San, na warunkach w niej określonych. W pkt II.1 powyższej decyzji określono najwyższe dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń, jakie mogą być wprowadzane do wód, zaś w pkt II.2 organ zezwalający określił m. in. obowiązek wykonywania analiz ścieków, zgodnie z § 5 ust. 1 i 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2006 r., Nr 137, poz. 984 ze zm.). Starosta wskazał, że analizy jakości ścieków powinny być wykonywane w regularnych odstępach czasu, a liczba średnich dobowych próbek ścieków w zakresie wskaźników określonych w pkt II.1. przedmiotowej decyzji nie może być mniejsza niż 12 próbek w pierwszym roku obowiązywania pozwolenia, a jeżeli zostanie wskazane, że ścieki spełniają wymagane warunki – 4 próbki w następnych latach; jeżeli jedna próbka z czterech nie spełni tego warunku, w następnym roku pobiera się ponownie 12 próbek.

W dniach 13 września 2013 r. i 7 lutego 2014 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (PWIOŚ) w Rzeszowie przeprowadził w [...] w [...] kontrolę realizacji pozwolenia wodnoprawnego. W ustaleniach kontroli stwierdzono, że w ocenianym okresie obowiązywania pozwolenia, tj. od dnia 27 marca 2013 r. do dnia 26 marca 2014 r. Zakład nie wykonał pomiarów jakości odprowadzanych ścieków w wymaganej liczbie.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. PWIOŚ w Rzeszowie orzekł o wymierzeniu Zakładowi, na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 299 ust. 1 pkt 2 oraz art. 305a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. z 2013 r., poz. 1232 ze zm. – uPoś) karę pieniężną za okres od dnia 27 marca 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. w wysokości 96.771 zł za przekroczenie określonych w pozwoleniu wodnoprawnym warunków dotyczących składu ścieków odprowadzanych do rzeki San.

Uzasadniając wymierzenie kary organ I instancji wskazał, że w okresie obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego od dnia 27 marca 2013 r. do dnia 26 marca 2014 r., Zakład był obowiązany wykonać 12 pomiarów, natomiast wykonano tylko 6 analiz.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł [...] w [...], wnosząc o umorzenie kary lub częściowe jej naliczenie z możliwością rozłożenia spłaty na pięć lat.

Rozpatrzywszy odwołanie GIOŚ wskazaną na wstępie decyzją uchylił decyzję organu I instancji i powołując się na dyspozycję art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej K.p.a.) w zw. z art. art. "289 ust. 1 pkt 2", art. 299 ust. 1 pkt 2 oraz art. 305a ust. 1 i 4 uPoś wymierzył [...] w [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości 96.771 zł za wprowadzanie w okresie od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. ścieków do wód z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty Przeworskiego z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...].

Uzasadniając swe rozstrzygnięcie GIOŚ przytoczył przepis art. 305a ust. 1 pkt 2 lit a uPoś, który stanowi, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia, przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone o 80% - w przypadku ścieków. Wyjaśniając na gruncie rozpatrywanej sprawy treść w/w przepisu organ odwoławczy stwierdził, że prawodawca nakazał przyjąć, że niewykonanie przez podmiot korzystający ze środowiska wymaganej liczby pomiarów jest równoznaczne z naruszeniem warunków pozwolenia (pkt II.2 decyzji). Dlatego też nie uwzględniono wyjaśnień strony, że nie wprowadziła ona do wód zanieczyszczeń o stężeniach wskaźników wyliczonych przez organ I instancji oraz że nie zanieczyściła środowiska wodnego. Jednocześnie GIOŚ podkreślił, że ustawodawca nie powiązał obowiązku wymierzenia kary z wykazaniem, że doszło do zanieczyszczenia środowiska, gdyż z art. 305a ust. 1 uPoś wynika, że wystarczającą przesłanką do zastosowania tej sankcji jest brak pomiarów. W dalszej części uzasadnienia GIOŚ wyjaśnił, że mimo zrozumienia trudnej sytuacji finansowej Zakładu oraz wyjaśnień dotyczących przyczyn, które legły u podstaw niewywiązania się strony z obowiązku nałożonego decyzją Starosty, nie mógł uznać tych przesłanek jako uzasadniających zmniejszenie wysokości kary, czy jej umorzenie. Wynika to z faktu, że decyzje organów nie są w tym zakresie uznaniowe, a prawodawca zobowiązując do wymierzenia kary nie uzależnił sposobu obliczenia wysokości kary od przyczyn naruszenia warunków korzystania ze środowiska, ani też nie powiązał wysokości kary z sytuacją finansową ukaranego podmiotu.

GIOŚ stwierdził, że organ I instancji wymierzając administracyjną karę pieniężną naruszył przepis art. 305 ust. 4 uPoś. Wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego w dniu [...] marca 2013 r. nie zwalniało organu z obowiązku dokonania oceny spełniania warunków pozwolenia w dwóch okresach, nawet jeśli oceny tej należało dokonać na podstawie różnych decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.

W wyroku przytoczono dalej ustalenia zawarte w aktach sprawy, a w szczególności protokołu kontroli przeprowadzonej w [...] w [...] przez PWIOŚ, z którego wynika, że Zakład w okresie od dnia 26 marca 2003 r. do dnia 26 marca 2013 r. posiadał decyzję Starosty Przeworskiego z dnia [...] marca 2003 r. znak: [...] na wprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych do rzeki San. Z ustaleń kontroli udokumentowanej ww. protokołem wynika, że w ostatnim roku obowiązywania ww. pozwolenia, który w toku kontroli został poddany ocenie przez PWIOŚ w Rzeszowie, tj. od dnia 27 marca 2012 r. do dnia 26 marca 2013 r. przedłożone wyniki pomiarów nie wykazały przekroczeń dopuszczalnych stężeń ścieków w stosunku do pozwolenia z dnia [...] marca 2003 r. Zatem w pierwszym ocenianym w tej sprawie okresie, tj. od dnia 27 marca 2012 r. do dnia 26 marca 2013 r. nie stwierdzono naruszenia warunków pozwolenia z dnia [...] marca 2003 r.

Z ustaleń kolejnej kontroli PWIOŚ w Rzeszowie przeprowadzonej w dniach 4-7 lutego 2014 r., udokumentowanej protokołem kontroli nr [...]o sygn. [...] wynika, że w drugim ocenianym okresie, tj. od 27 marca 2013 r. do 26 marca 2014 r. stwierdzono przekroczenie warunków pozwolenia, poprzez niewykonanie wymaganej liczby pomiarów. Wg ustaleń organu I instancji proporcjonalna ilość ścieków odprowadzona w okresie od 27 marca 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. (280 dni) wyniosła 128 088 m³.

Przywołano dalej w wyroku wywody organu odwoławczego odnośnie podstaw ustalenia wysokości kary pieniężnej. Stosownie do § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2005 r., w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. Nr 260, poz. 2177), jeżeli przekroczenie dopuszczalnych ilości substancji, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik, dotyczy więcej niż jednej substancji, wymienionej w liczbie porządkowej 60-76 załącznika, to karę ustala się, przyjmując ilość tej substancji, której przekroczenie pociąga za sobą najwyższą karę. Mając na uwadze powyższe, karę w tej sprawie GIOŚ ustalił za substancje wyrażone wskaźnikiem: chemiczne zapotrzebowanie tlenu (ChZTCr). Wysokość kary po zaokrągleniu do pełnych złotych zgodnie z art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.) wyniosła 96.771 zł.

Skargę na powyższą decyzję GIOŚ do WSA w Warszawie wniósł [...] w [...] wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. – poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a tym samym dokonanie dowolnej oceny zebranego tego materiału i przyjęcie przez organ II instancji, że okresem, za który wymierzono administracyjną karę pieniężną jest okres od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r.;

2. art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa – ograniczając się przy tym do zwrotu, iż "podstawę materialnoprawną decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną stanowią przepisy uPoś w związku z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 686 ze zm., uIOŚ), podczas, gdy organ II instancji winien był wskazać, które konkretnie przepisy uPoś, stanowią podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji i w konsekwencji dokonać jej wyjaśnienia; jednocześnie skarżący podniósł, że organ II instancji w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, nie wskazał art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b uIOŚ, na który to przepis powołuje się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji; wobec powyższego, stwierdzić należy, że pomiędzy powołaniem podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, a jej uzasadnieniem zachodzi wewnętrzna sprzeczność, bowiem nie można dokonywać wyjaśnienia przepisów prawa, które de facto nie stanowią podstawy prawnej zaskarżonej decyzji i jednocześnie powoływać się ogólnie na dany akt prawny – uPoś, bez wskazania i wyjaśnienia, o które konkretnie przepisy prawa chodzi organowi administracji;

3. art. 107 § 3 K.p.a. – poprzez zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej w uzasadnieniu prawnym zaskarżonej decyzji, a to przepisu art. "289 ust 1 pkt 2" uPoś, podczas, gdy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przywołuje przepis art. 298 ust. 1 pkt 2 uPoś, który to przepis z kolei nie stanowi podstawy prawnej wydanej decyzji, co w konsekwencji prowadzi do wewnętrznej sprzeczności pomiędzy powołaniem podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, a jej uzasadnieniem prawnym; ponadto skarżący podniósł, iż organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się na "przepis art. 305a ust. 1 pkt 2" (s. 3), nie wskazując przy tym, o jaki konkretnie akt prawny chodzi, jak również nie wskazując Dziennika Ustaw, w którym akt ten został opublikowany;

4. art. 8 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. – poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji i jednocześnie zaniechanie wyjaśnienia jej podstawy prawnej w zakresie sposobu ustalenia wielkości przekroczenia oraz obliczenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej – poprzez ograniczenie się do zwrotu, iż "w przepisach uPoś oraz aktów wykonawczych, które mają zastosowanie w tej sprawie prawodawca określił jednoznacznie sposób ustalenia wielkości przekroczenia oraz obliczenia wysokości kary", podczas, gdy organ odwoławczy winien był wskazać konkretne przepisy w/w aktów prawnych, stanowiących podstawę, zarówno w przedmiocie sposobu ustalenia wielkości przekroczenia, jak też obliczenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej;

5. art. 9 K.p.a. i art. 11 K.p.a. w zw. z art. 139 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. – poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw oraz przesłanek uchylenia zaskarżonej decyzji i jednocześnie orzeczenia wymierzenia skarżącemu, administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 96.771 zł za wprowadzenie w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. ścieków do wód z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty Przeworskiego z dnia [...] marca 2013 r.; powyższe działanie organu odwoławczego doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji na niekorzyść skarżącego, naruszając tym samym przepis art. 139 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. i wynikający z niego zakaz reformationis in peius;

6. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji: czy organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji w całości, czy też w części, jak również, zaniechanie wskazania powodów, dla których organ II instancji, uchylił zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy.

W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji wpierw przytoczył treść przepisów art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 299 ust. 1 pkt 2 i art. 305a ust. 1 pkt 2 uPoś, które miały zastosowanie w sprawie administracyjnej. Okolicznością bezsporną – zdaniem sądu a quo – w przedmiotowej sprawie było to, iż najpierw skarżącego obowiązywało pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] marca 2003 r., które obowiązywało do 26 marca 2013 r., a następnie pozwolenie wodnoprawne wydane w dniu 27 marca 2013 r. które obowiązuje od dnia jego wydania. Właściwie zatem – zdaniem sądu wojewódzkiego – organ odwoławczy przyjął, że stosownie do treści art. 305 ust. 4 uPoś organy inspekcji ochrony środowiska wymierzają karę za przekroczenie stwierdzone w całym roku kalendarzowym, uwzględniając zmiany stawek opłat i kar, o których mowa w art. 304 cyt. ustawy, w okresie objętym karą. Również za bezsporną okoliczność uznano to, że w ostatnim roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego z 2003 r. przedłożone wyniki pomiarów nie wykazywały przekroczeń dopuszczalnych stężeń określonych w tym pozwoleniu. A zatem, GIOŚ zasadnie uchylił decyzję organu I instancji w zakresie określenia okresu wobec którego została wymierzona kara administracyjna i orzekł o wymierzeniu kary za okres od dnia 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. Dlatego też ta kara, choć ustalona za dłuższy okres, została określona w takim samym wymiarze jak kara wymierzona przez organ I instancji. GIOŚ do wymierzenia kary brał bowiem pod uwagę taką samą ilość dni, w których nastąpiło przekroczenie dopuszczalnych stężeń określonych w pozwoleniu wodnoprawnym jak organ I instancji. Biorąc pod uwagę powyższe organ II instancji właściwie określił okres, za który została wymierzona administracyjna kara pieniężna.

W dalszych motywach wyroku WSA w Warszawie nie podzielił stanowiska skarżącego, że w rozpatrywanej sprawie GIOŚ wydał decyzję na niekorzyść skarżącego z przekroczeniem granic swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Orzekając organ odwoławczy oparł się bowiem na zgromadzonym przez PWIOŚ w Rzeszowie materiale dowodowym. Rację ma GIOŚ, że z zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, iż przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji było niezgodne z art. 305 ust. 4 uPoś określenie przez organ I instancji okresu, za który wymierzono przedmiotową karę. Okoliczność, że w "sentencji" rozstrzygnięcia wydanego przez GIOŚ znalazł się okres kary za cały 2013 r. nie oznacza, że organ ten zwiększył karę lub wydał decyzję na niekorzyść strony. Kwota kary ustalona zarówno przez organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie zmieniła się, gdyż – jak słusznie zauważył GIOŚ – z matematycznego punktu widzenia wysokość kary została obliczona proporcjonalnie za okres od dnia 27 marca 2013 r. do dnia 26 marca 2014 r.

Za nietrafne uznano zarzuty odnoszące się do wadliwości związanych z zarzutem naruszenia przepisów art. 8 i 107 K.p.a. Przyznając rację skarżącemu Zakładowi odnośnie wadliwego przywołania w podstawie prawnej przepisu art. "289 ust. 1 pkt 2" uPoś, sąd wojewódzki potraktował to w kategorii omyłki pisarskiej, która to zresztą została sprostowana postanowieniem organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2015 r.

W konkluzji powyższego wyroku stwierdzono, że zaskarżona decyzja wydana została z poszanowaniem przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 – 11 K.p.a., art. 77, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 229 ust. 1 pkt 2, art. 305 ust. 4 oraz art. 305a ust. 1 pkt 2 lit a uPoś.

Skargą kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] w [...], reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., Ppsa) poprzez nieuprawnione oddalenie skargi, pomimo tego, że organ orzekający w sprawie dopuścił się naruszenia przepisów "postępowania egzekucyjnego" w postaci art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i w nieuprawniony sposób orzekł z naruszeniem zasady reformationis in peius; nie zaopatrzono wyroku też w wymagane uzasadnienie, odnoszące się do wszystkich zarzutów skargi;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 298 ust. 1 pkt 2 uPoś, poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do wniosku, że na tle badanej sprawy zaszły podstawy do orzeczenia o karze z tytułu przekroczenia warunków określonych w pozwoleniach, o jakich mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3 cyt. ustawy.

Mając powyższe na uwadze strona skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o uchylenie decyzji organów administracyjnych obu instancji, zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, oraz rozpoznanie skargi na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie wiadome dla strony skarżącej jest, dlaczego do oceny wysokości kary przyjęto "okresy dwóch różnych lat". O wykazanie podstawy prawnej w tym zakresie skarżący wnioskował tak w odwołaniu, jak i w skardze do WSA w Warszawie. Bez wskazania takiej podstawy, zastosowanie art. 298 ust. 1 pkt 2 uPoś przedstawia się jako dokonane wskutek błędnej jego wykładni, dopuszczające "zaprezentowane w skardze kasacyjnej wartościowanie".

Zdaniem Zakładu sąd administracyjny winien był zauważyć konieczność przedstawienia przez organy administracji publicznej uzasadnienia zasadności przyjętych dwóch okresów różnych lat. Wskazanie podstawy prawnej w tym wymiarze umożliwiłoby dokonanie oceny, czy wyliczona za wskazane w decyzji okresy kara pieniężna ustalona została przez PWIOŚ w Rzeszowie właściwie. Zastosowanie orzeczenia reformatoryjnego przez organ odwoławczy było iluzoryczne, bowiem kary w decyzjach obu instancji wymierzono w tej samej wysokości, skoro zaś organ II instancji wymierzył tę karę za okres dłuższy, niż to ustalił organ I instancji, to w istocie orzeczono na niekorzyść strony.

Zanegowano ponadto prawidłowość uzasadnienia skarżonego wyroku, mimo, że powołana w decyzji organu odwoławczego podstawa prawna nie była prawidłowa, a uchybienie to nie powinno być sanowane w drodze rektyfikacji. Zdaniem strony wadliwe uzasadnienie czyni orzeczenie sądu wojewódzkiego wadliwym, albowiem ma nie poddawać się kontroli kasacyjnej.

Pełnomocnik skarżącego Zakładu podczas rozprawy podtrzymał zarzuty i wnioski skarżącego kasacyjnie. Pełnomocnik GIOŚ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (obecnie: t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, konieczne jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

A. Zarzut naruszenia przepisu art. 151 Ppsa, wedle którego w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części, tylko wtedy mógłby być uznany za skuteczny, gdyby trafne okazały się zarzuty naruszenia innych przepisów podniesione w skardze kasacyjnej. Cyt. przepis ma charakter wynikowy, regulujący sposób orzekania przez sąd administracyjny, a uzależniony od nie stwierdzenia przez ten sąd naruszeń prawa uzasadniających uwzględnienie skargi, w istocie nie może stanowić co do reguły samodzielnej podstawy kasacyjnej, skoro ma ogólny (blankietowy) charakter. Stawiając zarzut jego naruszenia należy go powiązać z innymi konkretnymi przepisami. Do naruszenia art. 151 Ppsa doszłoby tylko wówczas, gdyby sąd wojewódzki uznał iż zaskarżona decyzja naruszała prawo w stopniu nakazującym jej eliminację z obrotu prawnego, a mimo to oddaliłby skargę, względnie doszłoby do naruszenia innych przepisów, dających podstawę do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 Ppsa, a sąd wojewódzki błędnie naruszeń tych by nie dostrzegł. Tak jednak w przedmiotowej sprawie nie jest.

B. Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa stanowiącego, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania", może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a do tego zdaje się sprowadzać powyższy zarzut kasacyjny Zakładu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej, jakoby WSA w Warszawie miał nie wyjaśnić motywów wydanego przez siebie wyroku i jego podstawy prawnej, względnie aby z powodu treści uzasadnienia zaskarżony wyrok miał nie poddawać się kontroli kasacyjnej. Co się tyczy wskazania w podstawie prawnej w "sentencji" decyzji (z przepisów K.p.a. taki składnik decyzji nie wynika – uwaga Sądu) na art. "289 ust. 1 pkt 2" uPoś, to zauważyć wypadnie, że organ odwoławczy błąd popełniony w przywołaniu podstawy prawnej swej decyzji sprostował postanowieniem z dnia 9 czerwca 2015 r., a kwestię tę zauważył i przywołał w motywach swego wyroku WSA w Warszawie na s. 12. Postanowienie w przedmiocie sprostowania nie było przedmiotem odrębnego zaskarżenia. Prawidłowo także przyjęto w kwestionowanym wyroku, że błędne przywołanie w podstawie prawnej decyzji odwoławczej art. 289 ust. 1 pkt 2" uPoś miało charakter oczywistej omyłki, skoro została ona uprzednio sprostowana, a ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GIOŚ prawidłowo przywoływał w motywach swego orzeczenia przepis art. 298 ust. 1 pkt 2 uPoś. O tym, że ten właśnie przepis stanowił element podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu odwoławczego świadczy ponadto sama konstrukcja zarzutów kasacyjnych, nie jest więc tak, że skarżący kasacyjnie Zakład zdaje się nie wiedzieć, jaką podstawę materialnoprawną zastosował GIOŚ w zaskarżonej decyzji.

Nie jest też trafne, aby w wyroku nie wskazano na zakres materiału dowodowego, ani też na prawidłowość przyjęcia przez organy obu instancji mocy dowodowej i wiarygodności dowodów oraz nie oceniono uchybień podnoszonych następnie w skardze (s. 4 skargi kasacyjnej). W uzasadnieniu kwestionowanego wyroku przywołano stan faktyczny sprawy, rekapitulując wszak przeprowadzone przez PWIOŚ w Rzeszowie kontrole, którym poddany był Zakład, przytaczając wyniki ustaleń, ujętych stosownym protokołem.

Co się tyczy zarzutów skargi, to koncentrowały się one na wadliwościach zaskarżonej decyzji, w skardze nie kwestionowano zaś ustaleń faktycznych, przeto nie jest trafny zarzut, jakoby w uzasadnieniu wyroku sądu wojewódzkiego miano nie odnieść się do zarzutów dotyczących materiału dowodowego. Ponadto zauważyć wypadnie, że w myśl art. 134 § 1 Ppsa sąd nie jest związany zarzutami skargi. Nie jest też trafny zarzut, jakoby uzasadnienie wyroku nie zawierało podstawy prawnej tego wyroku i jej wyjaśnienia.

C. Zarzut naruszenia przepisów postępowania "egzekucyjnego w postaci art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a." został sformułowany jako naruszenie zasady reformationis in peuis. Abstrahując od tego, że przepisy K.p.a. nie są przepisami postępowania "egzekucyjnego", te bowiem w odniesieniu do aktów administracyjnych normuje odrębna ustawa (ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Dz. U. z 2017 r., poz. 1201), to kwestię zasady, o której mowa w skardze kasacyjnej, ustawodawca unormował w art. 139 K.p.a., wedle którego "Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny", zaś naruszenia powyższego przepisu autor skargi kasacyjnej nie podnosi. Art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. określa jedną z dopuszczalnych form decyzji organu odwoławczego. W cyt. przepisie przewidziano wydawanie decyzji odwoławczej, w której właściwy organ wydaje tzw. decyzję reformatoryjną, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka o istocie sprawy oraz decyzję, w której uchylając zaskarżoną decyzję organu I instancji umarza postępowanie organu pierwszej instancji w całości lub w części. O wyborze formy orzekania przez organ odwoławczy przesądza zatem pogląd organu odwoławczego, iż tego wymagają inne przepisy prawa w ustalonym stanie faktycznym sprawy. Z tego względu zarzut nieuprawnionego oddalenia skargi przez sąd administracyjny, wskutek dopuszczenia się przez organ odwoławczy naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. tylko wówczas byłby skuteczny, gdyby skuteczny okazał się sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, które zastosował organ odwoławczy podejmując decyzję reformatoryjną.

D. Podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 1 Ppsa sprowadza się do zarzutu błędnej wykładni art. 298 ust. 1 pkt 2 uPoś, którego to zarzutu kasacyjnego Sąd nie podziela. Zgodnie z przywołanym przepisem administracyjne kary pieniężne wymierza, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska za przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu. Uzasadniając zarzut błędnej wykładni cyt. przepisu strona skarżąca kasacyjnie stara się wywodzić, że nie wiadomo z decyzji organów obu instancji jaki był sposób wyliczenia wysokości kary, brak ma być "właściwej metodyki", nie wiadomo dlaczego do wysokości kary przyjęto okresy dwóch różnych lat. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka argumentacja jest chybiona.

Bezsporną okolicznością jest to, że Zakład nie wykonywał w okresie ważności udzielonego mu pozwolenia przez Starostę Przeworskiego w 2013 r. wymaganej ilości pobrań próbek ścieków. Strona nie kwestionowała tego, zasadniczego z punktu widzenia kierunku rozstrzygnięć decyzyjnych, faktu, na co wskazuje chociażby treść odwołania Zakładu. Na sankcyjne następstwa braku prowadzenia właściwych pomiarów przez korzystającego ze środowiska wskazuje się w orzecznictwie (por. chociażby motywy uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2014 r., II OPS 1/14, ONSAiwsa 2015/2/18, LEX nr 1554485).

Strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje zastosowania przez GIOŚ przepisu art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a Upoś, z którego wynika, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone o 80% - w przypadku składu ścieków. W judykaturze zasadnie wskazuje się, że przepis ten jest podstawą swego rodzaju niewzruszalnego domniemania faktycznego, nakazuje bowiem przyjąć, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska m. in. nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, to przekracza warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniu wodnoprawnym lub pozwoleniu zintegrowanym w zakresie składu ścieków o 80%. Ustalony w oparciu domniemanie fakt (przekroczenie warunków korzystania ze środowiska o ściśle określoną wartość) może być następnie podstawą wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 2 uPoś. Przepis art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a uPoś jest elementem (razem z art. 298 uPoś) sankcji administracyjnej wymierzanej z powodu nieprowadzenia przez podmiot korzystający ze środowiska wymaganych pomiarów wielkości emisji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2015 r., II OSK 1530/13, LEX nr 1666943).

W ocenie Sądu trafnie WSA w Warszawie za okoliczność bezsporną uznał to, iż najpierw skarżącego obowiązywało pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] marca 2003 r., które obowiązywało do 26 marca 2013 r., a następnie pozwolenie wydane w dniu 27 marca 2013 r. Właściwie oceniono także stanowisko organu odwoławczego, który przyjął, że stosownie do treści art. 305 ust. 4 uPoś organy inspekcji ochrony środowiska wymierzają karę za przekroczenie stwierdzone w całym roku kalendarzowym, uwzględniając zmiany stawek opłat i kar o których mowa w art. 304, w okresie objętym karą. Równie zasadnie za bezsporną okoliczność uznano to, że w ostatnim roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego z 2003 r. przedłożone wyniki pomiarów nie wykazywały przekroczeń dopuszczalnych stężeń określonych w tym pozwoleniu. Prawidłowo przeto GIOŚ uchylił decyzję organu I instancji w zakresie określenia okresu, wobec którego została wymierzona kara administracyjna i orzekł o wymierzeniu kary za okres od dnia 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. Wymierzona kara, została ustalona w takiej samej wysokości jak kara wymierzona przez organ I instancji. WSA w Warszawie zasadnie przyjął, iż GIOŚ do wymierzenia skarżonej kary brał pod uwagę taką samą ilość dni w których nastąpiło przekroczenie dopuszczalnych stężeń określonych w pozwoleniu wodnoprawnym jak organ I instancji. Nie można przeto zgodzić się z tym stwierdzeniem zawartym w skardze kasacyjnej, jakoby w zaskarżonej decyzji i w wyroku zarazem nie wskazywano na sposób wyliczenia wysokości kary czy brak "właściwej metodyki". Wszystkie te uwagi prowadzą do wniosku o nieskuteczności zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego.

E. Skoro zarzuty skargi kasacyjnej nie były oparte na usprawiedliwionych podstawach, podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.