Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Sędziowie: Asesor WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka /spr./ Sędzia NSA Elżbieta Makowska Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2005 r. sprawy ze skargi Spółki A. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta z [...] roku Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...] Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) w związku z art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270), art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016), art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), postanowił zawiesić z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie uchylenia i zmiany decyzji z dnia [...] r. nr [...] o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] na osiedlu przy ul. [...] nr [...],[...] i [...] w [...].

Uzasadniając swoje stanowisko, organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu [...] r. Spółka A., na podstawie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego, złożyła wniosek o uchylenie i zmianę decyzji Prezydenta Miasta o numerach: [...], [...], [...] oraz [...] odmawiających zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę budynku nr [...] przy ul. [...] i budynku nr [...] przy ul. [...] w [...] poprzez wydanie pozwolenia na realizację tych inwestycji. Następnie, w dniu [...] r., reprezentująca spółkę, prezes zarządu - A. C. złożyła uzupełnienie ww. wniosku wskazując, że chodzi "o uchylenie i zmianę decyzji wydanych przez Prezydenta Miasta w dniu [...] r. nr [...] i nr [...] na rzecz Spółki A. w sprawie odmowy udzielenia pozwolenia na budowa dla inwestycji przy ul. [...] i [...] przez wydanie pozwolenia na budowę budynków nr [...] i [...] (...)".

W dalszym ciągu uzasadnienia omawianego postanowienia podano, że wymienione powyżej decyzje, w wyniku postępowania odwoławczego, zostały utrzymane w mocy przez Wojewodę, który w dniu [...] r. decyzją nr [...] utrzymał w mocy decyzję nr [...], a decyzją nr [...] zaaprobował decyzję nr [...].

W dniu [...] r., powyższe decyzje Wojewody, zostały zaskarżone przez Spółkę A. do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie.

Mając na uwadze powyższe oraz treść z art. 97 § 1 pkt. 4 Kpa i art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 127), organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że uzasadnione jest zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie do czasu rozpatrzenia przez sąd administracyjny skargi na decyzję Wojewody, utrzymującą w mocy decyzję nr [...].

Nie zgadzając się z takim stanowiskiem, Spółka A. złożyła zażalenie, w którym, powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 1998 r. o sygn. II SA 534/98, wskazano, że stanowisko Prezydenta Miasta, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest błędne, albowiem rozpatrzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi na decyzję ostateczną, nie ma charakteru zagadnienia wstępnego.

Postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa i art. 144 Kpa, po rozpatrzeniu ww. zażalenia na wskazane na wstępie postanowienie Prezydenta Miasta nr [...], Wojewoda utrzymał je w mocy.

Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że skoro, zgodnie z treścią przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia, to wynik, toczącej się przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, sprawy mieści się w kategoriach zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa.

Z tego też względu, w ocenie Wojewody, wniesienie przez stronę skargi do sądu na decyzję Wojewody z dnia [...] r. o nr [...] uniemożliwiło organowi pierwszej instancji podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie złożonego, na podstawie art. 154 Kpa, wniosku Spółki.

Z tego też względu zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji o zawieszeniu tego postępowania należało utrzymać w mocy.

W skardze na powyższą decyzję, skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, Spółka A, podnosząc argumenty przytoczone uprzednio w zażaleniu, wniosła o: "uchylenie zaskarżonego postanowienia, a z ostrożności procesowej o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania". Ponadto, w skardze podkreślono, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 i art. 155 Kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej w przypadku ustalenia, że przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z tego tez względu, w przekonaniu skarżącej, niewłaściwe jest automatyczne zawieszanie postępowania tylko dlatego, że w sprawie dodatkowo toczy się postępowanie sądowo-administracyjne.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd dokonuje kontroli zgodności ostatecznych decyzji administracyjnych z prawem.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji ostatecznej, dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, doprowadziła do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest wyrażony przez organy administracji pogląd, że dla postępowania organu pierwszej instancji prowadzonego na skutek złożonego przez stronę wniosku o uchylenie (zmianę) decyzji ostatecznej, na podstawie art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.), zagadnieniem wstępnym jest fakt, że ww. decyzja ostateczna została zaskarżona do sądu administracyjnego.

Stanowisko to, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, jest błędne. Decyzje administracyjne ostateczne są trwałe i mogą być zmienione lub

uchylone tylko wówczas, gdy wynika to wprost z przepisów ustawy z dnia 14 czerwca

1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.) bądź z przepisów szczególnych, do których Kodeks odsyła. Jedną z możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej przewiduje art. 154 § 1 Kpa. Zmiana lub uchylenie decyzji na tej podstawie prawnej może dotyczyć decyzji zarówno wadliwych, jak i prawidłowych. Z treści ww. art. 154 § 1 Kpa wynika, że wzruszenie (zmiana lub uchylenie) decyzji ostatecznej w tym trybie możliwe jest tylko wtedy, gdy za jej zmianą lub uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. A zatem, do organu administracji orzekającego w sprawie należy ocena, czy w konkretnej sytuacji interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za wzruszeniem decyzji ostatecznej.

Z powyższych uwag wynika więc, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 Kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem -w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Wszczęcie postępowania na podstawie wskazanego powyżej art. 154 Kpa powinno zakończyć się zatem wydaniem decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a więc odnośnie do przesłanek wzruszenia albo odmowy wzruszenia decyzji ostatecznej, z otwarciem stronie drogi do kontroli instancyjnej i sądowej tej decyzji, bowiem decyzja wydaną na podstawie art. 154 § 2 Kpa jest decyzją wydaną w pierwszej instancji.

Stosownie natomiast do art. 97 § 1 pkt 4 Kpa organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne.

W ocenie sądu orzekającego, w rozpatrywanej sprawie związek taki, wbrew stanowisku organów, nie istnieje.

W orzecznictwie sądowym i administracyjnym przyjęto jednomyślnie, iż każda sprawa w trybie nadzwyczajnym jest odrębną sprawą administracyjną, która kończy

się decyzją rozstrzygającą gdy zachodzą przesłanki do podważenia ostatecznej decyzji administracyjnej.

Możliwość wzruszenia decyzji w trybie art. 154 Kpa uzależniona jest od wykazania, iż za wyeliminowaniem decyzji ostatecznej z obrotu prawnego przemawia, jak już wskazano powyżej, interes społeczny lub słuszny interes strony, a więc przesłanki niezależne od prawnej poprawności decyzji ostatecznej, które są przedmiotem badania są przez sąd administracyjny na skutek złożenia skargi. A zatem, we wskazanym powyżej trybie może zostać wzruszona decyzja ostateczna, która jest prawidłowa pod względem prawnym lub dotknięta wadami niekwalifikowanymi, nie stanowiącymi podstawy do wznowienia postępowania lub stwierdzenia jej nieważności.

Jeżeli chodzi natomiast o przywołane przez obydwa organy przepisy art. 56 oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) stwierdzić należy, że nie znajdują one zastosowania w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 56 ww. ustawy "w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu". Tak więc, powyższe uregulowanie stanowi podstawę zawieszenia jedynie postępowania sądowego, albowiem toczące się nadzwyczajne postępowanie wewnątrzadministracyjne stanowi czasową przeszkodę do rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. Mając na uwadze treść powyższego przepisu, a contrario przyjąć zatem należy, że możliwe jest prowadzenie postępowania administracyjnego, w trybie art. 154 Kpa, po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Takiemu poglądowi nie sprzeciwia się także treść art. 153 ustawy - Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, który odnosi się do przyszłego, ewentualnie, prowadzonego postępowania administracyjnego, które będzie miało na celu ponowne, merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.

Z powyższych względów uznając, że zaskarżona decyzja we wskazanym powyżej zakresie została wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U- Nr 153, poz. 1271), orzekł jak w sentencji, uchylając także decyzję organu pierwszej instancji na zasadzie art. 135.

O niewykonalności decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152, natomiast o kosztach na podstawie art. 200 ww. ustawy.