Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 1 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Powiatu Wołomińskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 165/09 w sprawie ze skargi J. S. na bezczynność Starosty Powiatu Wołomińskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku J. S. z dnia 18 września 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę. 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości od J. S. na rzecz Starosty Powiatu Wołomińskiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 165/09 zobowiązał Starostę Powiatu W. do rozpatrzenia wniosku J.S. z dnia 18 września 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 30 dni od doręczenia odpisu wyroku wraz z aktami administracyjnymi (pkt 1 wyroku) i zasądził od Starosty Powiatu W. na rzecz J.S. 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia 18 września 2009 r. J.S. zwrócił się do Starosty Powiatu W., ponawiając żądanie zawarte w jego wniosku z dnia 4 sierpnia 2009 r., o wydanie protokołu granicznego wraz z mapą dotyczącego podziału działki należącej do majątku W., stanowiącej własność M.J. S., ojca wnioskodawcy. Powyższe żądanie J.S. oparł na art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na powyższe, w piśmie dnia [...] października 2009 r., znak [...] organ wskazał, że żądanie J.S. jest niemożliwe do spełnienie. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. informował wnioskodawcę, iż wszystkie żądane dokumenty zostały odnalezione i znajdują się w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. Z zawartością przygotowanego zbioru dokumentów zapoznał się W.S., syn wnioskodawcy, który zamówił i odebrał tylko wybrane dokumenty.

W związku z powyższym J.S. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność wskazanego wyżej organu, zarzucając mu bezczynność w zakresie nieudostępnienia żądanej przez niego pismem z dnia [...] września 2009 r. informacji publicznej w postaci protokołu granicznego podziału 15 morgowej działki należącej do majątku W. na działki o nr ew. [...] i [...].

W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu W. wniósł o jej oddalenie i wskazał, iż nie jest w bezczynności, albowiem już wcześniej w dniu 5 sierpnia 2009 r. skarżący żądał udostępnienia powyższych dokumentów i w dniu 25 sierpnia 2009 r. organ powiadomił go o ich odnalezieniu i możliwości odbioru. W dniu 8 września 2009 r. J.S. ze swoim synem W.S. zapoznali się z przedstawionymi dokumentami, jednakże ich nie odebrali, natomiast pismem z dnia 18 września 2009 r. J.S. ponowił żądanie udostępnienia powyższych dokumentów. Na to pismo organ odpowiedział pismem z dnia 9 października 2009 r., ponownie informując o przygotowaniu dokumentów już w dniu 25 sierpnia 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest uzasadniona.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił pojęcie bezczynności organu i wskazał, że żądane przez skarżącego we wniosku z dnia 18 września 2009 r. (będącego w istocie powtórzeniem wniosku z dnia 4 sierpnia 2009 r.) dokumenty, dotyczące rozgraniczenia 15 morgowej działki należącej do majątku W. na działki o nr ew. [...] i [...], są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

Ponadto podniósł, że w toku postępowania ustalił, iż przygotowane przez organ w dniu 25 sierpnia 2009 r. dokumenty nie są dokumentami żądanymi we wniosku, a zatem skarga zarzucająca Staroście Powiatu W. bezczynność, jest uzasadniona.

Co więcej Sąd orzekający wyjaśnił, że skarżący od początku wskazywał, iż przedmiotem jego zainteresowania jest protokół rozgraniczenia 15 morgowej działki należącej do majątku W. na działki o nr ew. [...] i [...], które następnie uzyskały numery ewidencyjne [...] i [...]. Natomiast Starosta Powiatu W. przedstawia dokumenty dotyczące rozgraniczeń działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], a więc rozgraniczeń działek, powstałych w efekcie rozgraniczenia owej 15 morgowej nieruchomości, a więc przedstawia dokumenty dotyczące późniejszych rozgraniczeń. Z dokumentów przedstawionych przez Starostę wynika także, że przedstawione dokumenty rozgraniczeniowe dotyczą innych osób władających nieruchomościami, niż ojciec wnioskodawcy i dotyczą 1990 i 1997 r. Przedstawianie przez organ w miejsce żądanych dokumentów innych dokumentów nie stanowi wykonania żądania strony, to jest w tym przypadku dokonania przez organ przewidzianej prawem czynności i świadczy o bezczynności organu.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organ zobowiązany jest rzetelnie rozpatrzyć przedmiotową sprawę w kontekście wniosku złożonego przez J.S. – to jest żądania okazania protokołu rozgraniczenia 15 morgowej działki należącej do majątku W. na działki o nr ew. [...] i [...], które następnie uzyskały nr ew. [...] i [...].

Mając na uwadze powyższe argumenty, na mocy art. 149 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd I instancji orzekł jak w sentencji.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł Starosta W., zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na naruszeniu przepisu art. 1 ust 2 oraz art. 4 ust 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U nr 112, poz. 1198 ze zm.) poprzez zobowiązanie Starosty Powiatu W. do rozpatrzenia wniosku J.S. z dnia [...] września 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej w sytuacji gdy Starosta nie jest obowiązany do udostępnienia informacji, której nie posiada (art. 4 ust 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej), a żądana informacja podlega zasadom i trybowi dostępu do niej regulowanymi odrębnie (art. 1 ust 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej).

Jednocześnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie kosztów postępowania.

W motywach kasacji wskazano, że organ przedstawił J.S. wszelkie istniejące dokumenty związane z nieruchomością i wyjaśnił, że dokument rozgraniczenia działek o numerze ewidencyjnym nr [...] i [...] fizycznie nie istnieje, zatem nie jest możliwe zadośćuczynienie żądaniu. Organ udostępnił wnioskodawcy zdjęcia lotnicze z 1957 r. oraz przedstawił i udostępnił wszelkie dokumenty znajdujące się w zasobie, które były sukcesywnie okazywane na każdorazowe żądanie wnioskodawcy. Zatem zarzut bezczynności jest bezprzedmiotowy i bezzasadny. Dokument pod tytułem "protokół graniczny podziały 15 mórg działki należące do majątku W." wskazany w żądaniach J.S. nie znajduje się w żadnym zasobie geodezyjnym. Działki o numerach [...] i [...] zostały ujawnione w pierwszym rejestrze gruntów w roku 1967. Nie ma więc na tę okoliczność protokołu granicznego podziału 15 morgowej działki. Jeżeli więc żądany dokument nie istnieje to nie istnieje obowiązek udostępnienia informacji publicznej w żądanym zakresie. Taki wniosek wynika z treści przepisu art. 4 ust 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten wskazuje jednoznacznie, że obowiązek do udostępnienia informacji publicznej obciąża ten podmiot, który jest w posiadaniu takiej informacji. Nie posiadanie takiej informacji ma ten skutek, że nie powstaje obowiązek jej udostępnienia.

Ponadto organ podniósł, że istotnym w sprawie jest, że gdyby nawet taki protokół istniał to stanowiłby część zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zasady udzielania i udostępniania materiałów z tego zasobu określone są w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. stanowiącym akt wykonawczy do ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027). W takiej sytuacji jeżeli osoba domaga się udostępnienia informacji publicznej, co do której przysługuje odmienny tryb dostępu, to nie znajduje w takiej sprawie zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy w pełni zasługiwały na uwzględnienie.

W przedmiotowej sprawie podstawowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma ustalenie czy doszło do bezczynności w udzieleniu informacji publicznej na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112. Poz.1198 ze zm.). Sąd I instancji uznał, iż do takiej bezczynności doszło i tym samym w zaskarżonym wyroku zobowiązał skarżącego kasacyjnie do rozpatrzenia wniosku J.S. z dnia 18 września 2009 r. w oparciu o tę ustawę. Z takim rozstrzygnięciem nie można się jednak zgodzić co trafnie zakwestionowano w złożonej skardze kasacyjnej.

Ustawodawca konstytucyjny przewidując prawo do uzyskania informacji –publicznych wskazał jednocześnie w art.61 ust. 4 Konstytucji, iż tryb ich udzielania określają ustawy. Jedną z tych ustaw jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Nie dotyczy ona jednak udostępniania wszelkiego typu informacji publicznych. Zgodnie bowiem z jej art. 1 ust.2 przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że pewne rodzaje informacji publicznej mogą być ujawnione tylko w specjalnym trybie bądź na odmiennych zasadach.

Niewątpliwie żądane przez J.S. informacje w postaci dokumentów w zakresie rozgraniczenia 15 morgowej działki należącej do majątku W. na działki o nr ew. [...] i [...] są również informacjami publicznymi, gdyż stanowią informację o zasobach organów geodezyjno-kartograficznych. Odpowiadają więc zakresowi przedmiotowemu tych informacji wskazanemu w art. 61 Konstytucji, czy też używając terminologii z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.) są informacjami o sprawach publicznych. Zatem trafnie przyjęto w zaskarżonym wyroku , że co do zasady w tej sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną.

Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w takim przypadku, gdy uznaje, iż żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynność organu w zakresie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków.

Jednakże z obrazą art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej Sąd I instancji przyjął, iż w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością wynikającą z nierealizowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

J.S. w swoim wniosku domagał się wydania dokumentów dotyczących rozgraniczenia 15 morgowej działki ( odpisu protokołu granicznego podziału działki), którego jak wynika z akt sprawy nie odnaleziono. Przede wszystkim jednak stwierdzić należy, że sprawy dotyczące udostępniania informacji zawartych w zasobie geodezyjno- kartograficznym uregulowane zostało w przepisach ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzna ( Dz. U. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz w przepisach wykonawczych do tej ustawy w tym w szczególności w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny , sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączenia z zasobu oraz udostępniania zasobu ( Dz. U. Nr 49, poz. 493). Stąd przedmiotowy wniosek J.S. nie dotyczył informacji publicznej na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U Nr 112, poz.1198 ze zm.) a to już wykluczało uznanie bezczynności w sprawie regulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej. Prawidłowa była więc forma w jakiej udzielono stronie odpowiedzi, a mianowicie forma pisma z dnia 9 października 2009 r., a nie decyzji. Zgodnie bowiem z art. 16 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzja może być wydana tylko, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie w przypadku określonym w art.14 ust. 2. Może być więc ona wydana wówczas, gdy w grę wchodzi możliwość zastosowania przedmiotowej ustawy. W sytuacji, gdy wniosek J.S. powołuje się wprawdzie na ustawę o dostępie do informacji publicznej, ale jej nie dotyczy, odmowa dokonania takiej czynności nie może nastąpić w formie decyzji administracyjnej, a jedynie pisma informacyjnego. Powyższe rozważania jednoznacznie wskazują, iż brak było podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność w rozpoznawanej sprawie albowiem błędnie przyjęto, że żądane informacje winny być udzielane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Niezależnie od powyższego jednocześnie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy na uwzględnienie zasługiwał kolejny zarzut skargi kasacyjnej a to niewłaściwego zastosowania przepisu art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Z przepisu tego wynika, iż obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 będące w posiadaniu takich informacji. Skoro w rozpoznawanej sprawie organ w udzielonej odpowiedzi podkreślił, iż nie dysponuje zawnioskowanym protokołem granicznym a żądanie J.S. nie jest możliwe do spełnienia ( pismo z dnia 9 października 2009 r.) gdyż odszukane i przygotowane dokumenty zostały przestawione wnioskodawcy, to również z tego powodu brak było uzasadnionych podstaw do zobowiązania strony skarżącej kasacyjnie do udostępnienia informacji publicznej w terminie 30 dni od doręczenia odpisu wyroku wraz z aktami administracyjnymi na podstawie art. 149 P.p.s.a.

Dlatego też mając powyższe rozważania na uwadze należało uwzględnić wniesioną skargę kasacyjną.

Jednocześnie podkreślić należy, że w rozpoznawanej nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego co pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylić zaskarżony wyrok i oddalić skargę na bezczynność, albowiem przedstawione wyżej rozważania w jednoznaczny sposób wyjaśniają, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak było podstaw do zobowiązywania Starosty Powiatu W. do rozpoznania wniosku J.S. z dnia [...] września 2009 r. gdyż przede wszystkim żądana informacja winna być udostępniona w trybie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy a nie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej a przecież w tym zakresie złożono skargę na bezczynność Starosty W. Tym samym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można uznać, że doszło do bezczynności w udzieleniu informacji publicznej w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stąd też wniesioną skargę na bezczynność w opisanym przedmiocie należało oddalić na podstawie art. 151 w związku z art.193 P.p.s.a.

Mimo uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzanie na rzecz Starosty W. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od J.S., przyjmują zaistnienia przesłanki z art. 207 § 2 P.p.s.a. a więc wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku wynikającego z tego, że skarżący przed Sądem I instancji nie może być dodatkowo karany za to, że zrealizował swoje prawo do Sądu.

Dlatego też mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.