III OSK 1332/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-11-27	
Data wpływu	2024-04-18	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Ewa Kwiecińska
Małgorzata Pocztarek
Rafał Stasikowski /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Wa 227/23	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; ART.1 UST.1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art.61 ust.1;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Ewa Kwiecińska po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 227/23 w sprawie ze skargi M. K. na bezczynność Prezydenta Miasta Ciechanowa w przedmiocie rozpoznania pkt 5, 6, 7 i 9 wniosku z 14 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od M. K. na rzecz Prezydenta Miasta Ciechanowa zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 17 stycznia 2024 r., III SAB/Wa 227/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. na bezczynność Prezydenta Miasta Ciechanowa w przedmiocie rozpoznania pkt 5, 6, 7 i 9 wniosku z 14 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wnioskiem z 14 grudnia 2022 r., złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej do Biura Obsługi Interesanta Urzędu Miasta Ciechanów, skarżąca zwróciła się o udostępnienie informacji w następującym zakresie:

"1. Czy Urząd Miasta Ciechanów prowadzi swój profil na Facebooku?,

2. Jeśli tak, to czy na stronie internetowej Urzędu Miasta Ciechanów znajduje się link do Facebooka?

3. Jeśli Urząd Miasta Ciechanów prowadzi profil na Facebooku, to czy w regulaminie lub innym dokumencie uregulowano zasady usuwania i ukrywania komentarzy oraz blokowania użytkowników Facebooka?

4. Jeśli Facebook Urzędu Miasta Ciechanów posiada określoną politykę usuwania i ukrywania komentarzy oraz blokowania użytkowników Facebooka, proszę o przesłanie linków do miejsca, gdzie jest ona opisana.

5. Jeżeli Urząd Miasta Ciechanów prowadzi Facebooka, ilu użytkowników Facebooka Urząd Miasta Ciechanów zablokował na oficjalnym profilu Urzędu Miasta Ciechanów w tym serwisie od 2014 r. do dnia merytorycznej odpowiedzi na ten wniosek?

6. Jeżeli Urząd Miasta Ciechanów prowadzi Facebooka, ile komentarzy na swoim profilu Urząd Miasta Ciechanów usunął od 2014 r. do dnia merytorycznej odpowiedzi na ten wniosek?

7. Jeżeli Urząd Miasta Ciechanów prowadzi Facebooka, ile komentarzy na swoim profilu Urząd Miasta Ciechanów ukrył od 2014 r. do dnia merytorycznej odpowiedzi na ten wniosek?

8. Czy profil Urzędu Miasta Ciechanów na Facebooku prowadzą pracownicy urzędu czy zewnętrzna osoba/podmiot zewnętrzny?

9. Ilu łącznie administratorów posiadał profil Urzędu Miasta Ciechanów na Facebooku od 2014 r. do dnia merytorycznej odpowiedzi na ten wniosek? Ilu obecnie (na dzień odpowiedzi na ten wniosek) administratorów posiada profil Urzędu Miasta Ciechanów? Proszę o udostępnienie nazw wszystkich kont administratorów profili: Urzędu Miasta Ciechanów na Facebooku.

10. Jeśli profil Urzędu Miasta Ciechanów na Facebooku prowadzą pracownicy urzędu, proszę o wskazanie stanowisk, na których są zatrudnieni.".

Jednocześnie wniosła o udostępnienie powyższych informacji pocztą elektroniczną na podany adres mailowy.

Pismem z 23 grudnia 2022 r. organ udzielił wnioskodawczyni odpowiedzi na punkty 1-4, 8 oraz 10 ww. wniosku. W zakresie punktów 5, 6 i 7 wskazał, że nie dysponuje informacją, z kolei w zakresie punktu 9, udzielił odpowiedzi wraz ze wskazaniem, że konto administratora jest profilem prywatnym, wobec czego nie jest możliwe jego udostępnienie.

W odpowiedzi na powyższe, wnioskodawczyni wezwała organ do udostępnienia informacji w zakresie punktów 5, 6, 7 i 9 wniosku.

W odpowiedzi organ podtrzymał swoje stanowisko.

Pismem z 28 marca 2023 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Ciechanów w przedmiocie nieudzielenia odpowiedzi na ww. wniosek.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę sąd I instancji wskazał, że jej istota sprowadzała się do oceny tego, czy objęte badaną skargą punkty nr 5, 6, 7 i 9 wniosku z 14 grudnia 2022 r. dotyczą informacji publicznej, czy też nie. Zdaniem sądu analiza akt administracyjnych prowadzi do konkluzji, że na powyższe pytanie należy udzielić negatywnej odpowiedzi. Żaden z przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie nakłada bowiem na włodarza miasta obowiązku kontaktowania się z obywatelami przy pomocy mediów społecznościowych. To zaś wprost świadczy o tym, że sporne żądanie wniosku nie dotyczy informacji o działalności organu władzy publicznej w zakresie jego ustawowych kompetencji. W ocenie sądu bez znaczenia dla charakterystyki żądanych danych pozostaje to, że pytany organ posiada aktywny profil na Facebooku. Nie zmienia to bowiem faktu, że obowiązek takiej aktywności organu w mediach społecznościowych nie został na niego nałożony przepisami prawa. Stąd aktywności owej nie sposób skutecznie zrównać z działaniami organu polegającymi na wykonywaniu zadań władzy publicznej czy gospodarowania mieniem komunalnym.

Sąd I instancji wskazał, że bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje także to, że pytany podmiot potraktował pytania wniosku strony jako dotyczące informacji publicznej. O charakterze informacji przesądza bowiem przedmiot żądania a nie uznaniowe stanowisko adresata żądania.

Skoro informacje objęte punktami nr 5, 6, 7 i 9 wniosku strony nie posiadają statusu informacji publicznej, nie sposób skutecznie przypisać pytanemu podmiotowi bezczynności w udostępnieniu informacji o tym właśnie charakterze, w zakresie objętym skargą. Stąd skarga na bezczynność w udostępnieniu spornej informacji jako informacji publicznej została przez sąd I instancji oddalona na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2023 r., poz. 529 ze zm.; dalej "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając wyrok

w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Nadto zrzekła się rozprawy i wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b, c, d i f z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") poprzez błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że informacja, o którą wnioskowała skarżący, nie stanowi informacji publicznej, w sytuacji gdy dotyczy dysponowania przez organ majątkiem publicznym, a ponadto wniosek skarżącego dotyczy także wynagrodzenia pracowników pełniących funkcje publiczne, co zgodnie z ugruntowanymi poglądami judykatury stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu;

Na postawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 13, 14 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez bezpodstawne przyjęcie przez sąd I instancji, że Prezydent Miasta Ciechanowa nie pozostaje w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej i oddalenie skargi, w sytuacji gdy podmiot nie udostępnił skarżącej wnioskowanej przez nią informacji, jak również nie wydał decyzji

w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zawrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, zaś organ, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał jej przeprowadzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, bowiem wyrok sądu I instancji, mimo błędnego uzasadnienia, jest zgodny z prawem.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez sąd I instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Niemniej w niniejszej sprawie kolejność ta zostanie odwrócona, bowiem ewentualna zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania uzależniona była od prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, który jest przedmiotem pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informacje publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Na podstawie tego przepisu, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że co do zasady informacją publiczną w rozumieniu przywołanej wyżej ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która jest związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej - Państwa (por. np. wyroki NSA z: 7 października 2021 r., III OSK 3461/21 i 7 lipca 2021 r., III OSK 3195/21). Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów, przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy. Doprecyzowaniem przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który w formie katalogu otwartego wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b, c, d i f u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, majątku, którym dysponują.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest charakter informacji objętych punktami nr 5, 6, 7 i 9 wniosku strony. Sąd I instancji uznał, że przedmiot tychże pytań w ogóle nie dotyczy informacji publicznej. Nie odniósł się jednak bezpośrednio do każdego z tych pytań, lecz potraktował je zbiorczo, wskazując, że żaden z przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie nakłada na włodarza miasta obowiązku kontaktowania się z obywatelami przy pomocy mediów społecznościowych. To zaś, zdaniem sądu I instancji, wprost świadczy o tym, że sporne żądanie wniosku nie dotyczy informacji o działalności organu władzy publicznej w zakresie jego ustawowych kompetencji. W ocenie tego sądu obowiązek aktywności organu w mediach społecznościowych nie został na niego nałożony przepisami prawa, stąd aktywności owej nie sposób skutecznie zrównać z działaniami organu polegającymi na wykonywaniu zadań władzy publicznej czy gospodarowania mieniem komunalnym. Sąd I instancji niejako a limine wykluczył więc, że ww. pytania mogą odnosić się do informacji publicznej, a to z tego powodu, że są związane z prowadzeniem przez organ profilu na portalu społecznościowym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko sądu I instancji jest błędne. Sam fakt, że przedmiotowe pytania odnoszą się do prowadzenia przez organ profilu na portalu społecznościowym nie oznacza, że nie mogą one mieć charakteru informacji publicznej. Za pośrednictwem takiego portalu organ może bowiem realizować jakąś część swoich zadań publicznych: ma możliwość publikowania na nim faktów ze sfery publicznej związanych z jego działalnością, może też promować miasto lub jakieś inicjatywy ważne z punktu widzenia wspólnoty. Przede wszystkim aktywność organu za pośrednictwem profilu na portalu społecznościowym będzie należeć do sfery informacji publicznej, gdy organ w ten sposób komunikuje się z mieszkańcami w sprawach publicznych, w szczególności należących do właściwości tego organu. Generalnie rzecz ujmując, organ korzystając z profilu na portalu społecznościowym ma bardzo szeroki wachlarz możliwych działań i nie można wykluczyć, że część z nich, choć nie wszystkie, mogą stanowić informację publiczną. Z pewnością do spraw publicznych należy odnieść te przejawy działalności organu, które związane będą z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej, w tym przypadku miasta (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2024 r., III OSK 625/22, LEX nr 3719443).

Sąd I instancji dokonał więc błędnej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, wskutek której doszedł do wniosku, że przedmiot pytań z punktów nr 5, 6, 7 i 9 pisma strony nie może dotyczyć informacji publicznej, gdyż "żaden z przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie nakłada na włodarza miasta obowiązku kontaktowania się z obywatelami przy pomocy mediów społecznościowych". To aprioryczne założenie jest błędne i spowodowało, że sąd I instancji nie ocenił przedmiotu ww. pytań co do ich publicznego charakteru. W powyższej części zarzut pierwszy był więc trafny, niemniej jego zasadność nie miała wpływu na wynik sprawy, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności wskazać należy, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Sąd kasacyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych. Nie jest też uprawniony, ani zobowiązany poszukiwać za stronę naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2321/11). Stąd też, skarga kasacyjna musi spełniać ustawowe wymogi określone w art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12). I tak, w zarzucie drugim autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie m.in. art. 13 i 14 u.d.i.p., które to zawierają dalsze jednostki redakcyjne. W tej części zarzut ten nie mógł więc zostać rozpoznany.

W pozostałym zakresie zarzut drugi również nie zasługiwał na uwzględnienie.

W okolicznościach niniejszej sprawy organ nie pozostawał bowiem w bezczynności, co trafnie stwierdził sąd I instancji, lecz błędnie to uzasadnił. Sądowi I instancji umknęło bowiem to, że organ w piśmie z 23 grudnia 2022 r. udzielił wnioskodawczyni odpowiedzi na jej wniosek i ta odpowiedź była wystarczająca do stwierdzenia, że nie jest on w sprawie bezczynny. W piśmie tym organ w zakresie punktów 5, 6 i 7 wskazał, że nie dysponuje informacją ("Odpowiedź: Urząd nie dysponuje informacją"), z kolei w zakresie punktu 9 wskazał: "Odpowiedź: Jeden administrator. Konto administratora jest profilem prywatnym. W związku z powyższym nie jest możliwe jego udostępnienie.".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tych okolicznościach sprawy bez wątpienia organ udzielił wnioskodawczyni odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku, z tym, że nie były one dla niej satysfakcjonujące, co wcale nie oznacza, że organ był bezczynny.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, będące w posiadaniu takich informacji. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że dla realizacji obowiązku informacyjnego istotne znaczenie ma to, czy dany podmiot posiada informację publiczną żądaną przez stronę. Organ ma obowiązek udostępnienia informacji tylko wtedy, gdy jest w jej posiadaniu. Nie ma natomiast takiego obowiązku, gdy wnioskowanej informacji nie posiada i to także wówczas, gdy powinien ją posiadać (por. wyroki NSA: z 23 września 2003 r., II SA 1852/03; z 20 lutego 2013 r., I OSK 2235/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, że nieposiadanie wnioskowanej informacji publicznej przez podmiot zobowiązany do jej udostępnienia stanowi na gruncie art. 4 ust. 3 u.d.i.p. negatywną przesłankę udostępnienia owej informacji, co uniemożliwia pozytywne załatwienie wniosku o dostęp do informacji publicznej (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Inną kwestią jest to, czy odpowiedź organu była rzetelna, tj. czy pozwala na ocenę co do jej wiarygodności. Niemniej w skardze kasacyjnej zabrakło odpowiedniego zarzutu, żeby Naczelny Sąd Administracyjny mógł się nad tym zagadnieniem pochylić.

Podobnie rzecz się ma do kwestii podnoszonej przez wnioskodawczynię na etapie wymiany pism z organem w sprawie udostępnienia informacji publicznej oraz w skardze, a więc okoliczności, że jej zdaniem co do punktu 9 wniosku organ powołał się na prywatność osoby fizycznej. W skardze kasacyjnej nie został podniesiony stosowny zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Co więcej, skarga kasacyjna w ogóle nie odnosi się do tej problematyki czy to w zarzutach, czy to w jej uzasadnieniu, skupiając się wyłącznie na publicznym charakterze wnioskowanych informacji, zresztą zupełnie trafnie. Z uwagi jednak na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej, Sąd nie mógł wyjść poza zakres zaskarżenia, a ten nie pozwalał na ocenę wyroku sądu I instancji w powyższym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 206 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości, z uwagi na specyficzną sytuację procesową zaistniałą w sprawie – uzasadnienie wyroku sądu I instancji było błędne, zaś skarga kasacyjna częściowo trafna, lecz nie w stopniu, który by poskutkował jej uwzględnieniem.