II SA/Wr 106/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-01-24	
Data wpływu	2022-02-04	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Gabriel Węgrzyn
Halina Filipowicz-Kremis
Władysław Kulon /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6139 Inne o symbolu podstawowym 613	
Hasła tematyczne	Ochrona przyrody	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	*Oddalono skargę w całości	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 62 poz 627;  art. 112,  art. 115a; Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant Wiktoria Sojka-Ratajczyk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 1 grudnia 2021 r. nr SKO 4131/43/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska oddala skargę w całości.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wywiedzionej przez J. S. (dalej strona, skarżąca) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu, (dalej - SKO, Kolegium, organ II instancji) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska. W świetle przedłożonych akt administracyjnych stan sprawy, w której zapadło kwestionowane rozstrzygnięcie, kształtował się następująco.

Postępowanie w niniejszej sprawie posiada wieloletni charakter, bowiem wystąpieniem jeszcze z 2010 r. zażądano od Starosty Ząbkowickiego interwencji w związku z emisją hałasu z Zakładu Przerobu Kamienia w miejscowości S. H. [...] należącym do przedsiębiorstwa "P." Z. i R. W. Sp. j. z siedzibą w B. K. Organ I instancji wystąpił do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu Delegatura w Wałbrzychu z wnioskiem o przeprowadzenie pomiarów hałasu emitowanego przez ten zakład, zaś dostarczone wyniki stanowiły podstawę do wydania w dniu [...] r. decyzji nr [...], którą Starosta ustalił dla Zakładu Przerobu Kamienia dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska. Na skutek złożonego odwołania SKO uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie badając sprawę organ I instancji stosując się do kierunków badania sprawy wskazanych mu przez organ odwoławczy zmierzał m.in. do ustalenia przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W tym celu wystąpiono do Urzędu Miejskiego w Ząbkowicach Śląskich o podanie etapu prac planistycznych. Po uzyskaniu informacji, że prace planistyczne mają być sfinalizowane na początku 2012 r., Starosta Ząbkowicki postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] zawiesił postępowanie w sprawie wyjaśniając, że zapisy planu miejscowego mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w związku z tym należało zawiesić postępowanie do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zażalenie złożone m.in. przez skarżącą na wyżej wskazane postanowienie zostało złożone z uchybieniem terminu, co Kolegium stwierdziło postanowieniem z dnia [...] r., nr [...]. Względem innych zażaleń SKO orzekło decyzją z dnia [...] r., nr [...], którą umorzono postępowanie zażaleniowe ze względu na brak przymiotu strony autorów zażalenia.

Po znacznym upływie czasu kolejne wnioski o interwencję zostały skierowane do organu I instancji. W związku z tym Starosta Ząbkowicki skierował pismo do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o ustalenie dopuszczalnego poziomu hałasu z terenu zakładu. W uzyskanej odpowiedzi poinformowano o braku możliwości działań w sprawie. Następnie organ I instancji zażądał wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki [...] w S., a udzielona odpowiedź wyjaśniała, że działka jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w 37%. Kolejno organ przystąpił do oceny faktycznego sposobu zagospodarowania terenu w zasięgu oddziaływania zakładu.

W dniu [...] r. Starosta Ząbkowicki wydał decyzję nr [...], którą przyjmując w podstawie prawnej art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256. ze zm.) oraz art. 114, 115, 115a ust. 1,3,5 i art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 2019 ze zm., dalej - P.o.ś.) umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji ustalającej dopuszczalny poziomu hałasu przenikającego do środowiska z Zakładu Przerobu Kamienia znajdującego się w miejscowości H. S. [...] należącego do przedsiębiorstwa "P." Z. i R. W. Spółka Jawna z siedzibą w B. K.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji w sposób szczegółowy przeanalizował przeznaczenie działek znajdujących się w otoczeniu zakładu wskazując to w uzasadnieniu decyzji. Rozważania Starosty doprowadziły go do konkluzji, że w związku z brakiem aktualizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rozpatrywanego obszaru przeznaczenie terenu nie objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego należy uznać za tereny przemysłowo-usługowe, ze szczególnym naciskiem na tereny przemysłowe. Otaczający krajobraz terenu jednoznacznie wskazuje, że są to tereny przemysłowo-usługowe po byłej Hucie S. Wedle organu fakt zamieszkujących tam obywateli wiąże się bezpośrednio z wykupieniem budynków przez te osoby po dawnym zakładzie Huty S., czyli na terenie przemysłowym od Urzędu Miejskiego w Ząbkowicach Śląskich. Działki mieszkalne wg ewidencji gruntów i budynków to działki nr [...] oraz [...]. Natomiast działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] w zapisie ewidencyjnym scharakteryzowane są jako "zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy" lub "inne tereny zabudowane", a budynki zostały przekształcone na mieszkaniowe. Budynki te niegdyś były zapleczem dla pracowników byłego zakładu i nie posiadały przeznaczenia mieszkalnego. Nowi właściciele przekształcili budynki w sposób umożliwiający zamieszkanie mając w świadomości, że robią to w centrum terenu przemysłowego, a także otaczających innych zakładów już tam funkcjonujących. Zdaniem organu osoby kupujące świadomie budynki w środku terenu przemysłowego wiedziały o ewentualnych uciążliwościach związanych z hałasem emitowanym z tamtejszych zakładów. Nadto organ badał czy zostały dokonane zmiany sposobu użytkowania budynków na mieszkaniowe, a w kierowanym do niego piśmie z Wydziału Budownictwa Starostwa Powiatowego w Ząbkowicach Śląskich wyjaśniono, że decyzją z dnia [...] r. odmówiono zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego na mieszkalny w miejscowości S. na działce [...] na nazwisko S. Natomiast postępowań w stosunku do pozostałych nieruchomości nie prowadzono.

Określenie stanu faktycznego terenu dokonano w sposób zawężający biorąc pod uwagę przeważającą zabudowę na terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ustalając faktyczne zagospodarowanie terenu stwierdzono, że w trakcie prowadzonego postępowania powstała hala zlokalizowana na działce [...], która znajduje się pomiędzy budynkiem głównym firmy P., a budynkiem nr [...] należącym do skarżącej. Hala ta może mieć wpływ na emisję hałasu i uzyskane w 2010 r wyniki badań emisji hałasu do środowiska. Jako zauważalny określono problem hałasu lecz wykluczono wskazywany przez stronę argument o emitowaniu ultradźwięków. Nadto zakład funkcjonuje od godziny 6:00 do 22:00 i nie można mieć roszczeń co do pracy zakładu od godziny 6:00.

Następnie po wskazaniu na art. 115 P.o.ś oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne Starosta wyjaśnił, że faktyczne zagospodarowanie i wykorzystywanie terenu ma znaczenie w postępowaniu dotyczącym ustalania poziomu emitowanego hałasu tylko wówczas, gdy dla terenu nie obowiązuje plan miejscowy. W zaistniałej sytuacji samo ustalenie, że dany budynek ma przeznaczenie mieszkaniowe i jest jednorodzinny, nie wyłącza możliwości uznania, że w istocie stanowi zabudowę przemysłowo-usługową w rozumieniu regulacji dotyczących ochrony przed hałasem. Podstawą oceny dla kwalifikacji terenu nie może być wystąpienie pojedynczych obiektów, lecz kompleksu terenu o określonym charakterze. Dlatego też uznano, że zabudowania po dawnym zakładzie Huty S. przekształcone na obiekty mieszkaniowe bez decyzji na zmianę sposobu użytkowania stanowią w rozumieniu regulacji dotyczących ochrony przed hałasem tereny usługowo-przemysłowe na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z racji, że dla terenów przemysłowych, które przeważają na rozpatrywanym terenie nie wyznacza się dopuszczalnych poziomów hałasu, umorzono postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Końcowo organ I instancji odniósł się do problematyki ustalenia stron postępowania i podał, że dał możliwość wykazania interesu prawnego lecz mimo to mieszkańcy chcący zostać uznani za strony postępowania tego nie wykazali.

Skarżąca w złożonym odwołaniu zarzuciła naruszenie szeregu przepisów, w tym: art. 114 ust. 1 P.o.ś. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i odstąpienia od dokładnego określenia analizowanego terenu pod kątem objęcia go m.p.z.p. i jego przeznaczenia w tym planie, a ustalenie przeznaczenia od razu w oparciu o art. 115 P.o.ś.; art. 114 ust. 1 P.o.ś. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i oparcie się na kryterium historycznego przeznaczenia terenu, a nie jego faktycznego, aktualnego zagospodarowania i wykorzystania, a także oceny zagospodarowania i wykorzystania terenu w oparciu o dowolne i niespójne kryteria, jak rzekomo nielegalne wykorzystywanie, wykorzystywanie z niedopełnieniem obowiązków Prawa budowlanego; art. 104 i 105 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie i nieustalenie faktów relewantnych; art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodu w postaci m.p.z.p., jego zakresu przedmiotowego i treści; art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania obywatela do organów administracji.

Żądając uchylenia decyzji odwołująca się wskazywała na przekroczenie norm hałasu i mimo to umorzenie postępowania. Uznając ustalenia organu za dowolne, a wnioski wywiedzione z tak poczynionych ustaleń za niemiarodajne zaznaczyła, iż organ niewystarczająco ustalił przeznaczenie działek wokół działki [...]. W szczególności organ nie określił które, spośród działek są objęte m.p.z.p., a które nie. A jeśli są objęte m.p.z.p., to jakie jest przeznaczenie wg planu. Zamiast tego organ arbitralnie przyjął, że wobec rzekomego braku możliwości uzyskania bardziej sprecyzowanych informacji, organ dokonał oceny charakteru zagospodarowania i wykorzystania terenu w zasięgu oddziaływania hałasu emitowanego przez zakład, co powoduje wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Posiłkując się orzecznictwem odwołująca się wykazywała wynikające z przepisów pierwszeństwo m.p.z.p. nad dokonaniem oceny faktycznego zagospodarowania i wykorzystania terenu. Jej zdaniem zakwalifikowanie terenu do kategorii usługowo-przemysłowej zostało dokonane dowolnie, bo organ opierał się o historyczne przeznaczenie i wykorzystanie terenu, które z aktualnym stanem ma niewiele wspólnego. Zakwalifikowanie danego terenu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś. ma charakter ocenny, a kryterium jakim powinien się posługiwać organ jest faktyczne zagospodarowanie i wykorzystanie tego terenu i sąsiednich terenów. Ustawodawca posługuje się kryterium faktycznego zagospodarowania i wykorzystania terenu, a nie przeznaczeniem prawnym, legalnością wykorzystywania terenu, czy wykorzystywania terenu z dopełnieniem wymogów formalnoprawnych. To, że niegdyś teren był terenem przemysłowym (byłego zakładu), a budynki obecnie wykupione i zamieszkiwane przez byłych pracowników wchodziły w skład przedsiębiorstwa na terenie przemysłowym, nie oznacza że aktualnie taki stan ma miejsce. Nie można postawić zarzutu osobom mieszkającym w dawnych pozakładowych budynkach, że nabyli je nielegalnie i mieszkają tam nielegalnie. A skoro tak, uwarunkowania historyczne z punktu widzenia art. 115 P.o.ś. są bez znaczenia. Stosując art. 115 ustawy organ administracji nie może ograniczyć się jedynie do zaliczenia danego terenu do jednej z podkategorii ustalonej w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, lecz powinien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego mające na celu ocenę w równym stopniu faktycznego zagospodarowania oraz wykorzystywania tego i sąsiednich terenów. Oznacza to konieczność jasnego określenia i uzasadnienia aktualnego, faktycznego zagospodarowania działek wokół działki [...]. A fakt, że już z ustaleń organu wynika, że niektóre z działek są terenami mieszkalnymi (faktycznie zagospodarowane na teren mieszkaniowy) ma istotne znaczenie.

Przytoczoną na wstępie decyzją z dnia [...] r., nr [...] SKO w Wałbrzychu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Po przedstawieniu stanu sprawy oraz treści rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego Kolegium omówiło regulacje prawnomaterialne dotyczące postępowania w sprawie emitowania poziomu hałasu oraz właściwego trybu postępowania w zależności od obowiązywania dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w przypadku jego braku. Organ II instancji szczegółowo przedstawił uwarunkowania dotyczące emisji z zakładu wynikające z dotychczas prowadzonego postępowania, w tym działania organu zmierzające do uzyskania informacji dotyczących zarówno obowiązującego planu miejscowego jak i faktycznego zagospodarowania nieruchomości. W ramach oceny tego zagadnienia Kolegium odwołało się do ustaleń dokonanych przez Starostę Ząbkowickiego, które sprowadzały się do przyjęcia, że: działka nr [...] jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w 37% i jest to część opisana jako tereny dróg publicznych. 63 % działki nie jest objęta planem. Jako działki uwzględnione do zweryfikowania organ przyjął działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Poza wskazaniem, że dla części badanych nieruchomości obowiązuje plan miejscowy przyjęty uchwałą Rady Miejskiej Ząbkowic Śląskich z dnia 30 grudnia 2013 r., nr LI/106/2013, w dniu 7 kwietnia 2020 r. przeprowadzono analizę faktycznego wykorzystania terenów sąsiadujących z terenem zakładu i nieobjętych planem i przyjęto, że znajdujące się tam obiekty są pozostałościami po byłej Hucie S. o przeznaczeniu przemysłowo-usługowym. Działki nr [...] oraz [...] posiadają przeznaczenie zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. tereny dróg publicznych o symbolu KD GP1.

Kolejne działki nie są objęte planem i posiadają następujące przeznaczenie:

- działka nr [...] jest w całości zagospodarowana, prowadzona jest sprzedaż pojazdów, przeznaczenie terenu ustalono jako przemysłowo-usługowe;

- działka nr [...] w całości została utwardzona tłuczniem, brak budynków gospodarczych, przeznaczenie terenu usługowe;

- działka nr [...] posiada budynek gospodarczy blaszany, na placu znajdują się płyty kamienne, zakwalifikowano ją jako teren przemysłowo-usługowy;

- działka nr [...] posiada budynek gospodarczy blaszany, na placu znajdują się płyty kamienne, zakwalifikowano ją jako teren przemysłowo-usługowy.

Działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] należą do jednego właściciela, posiadają budynek gospodarczy blaszany, na terenie ww. działek znajdują się nagrobki, zakwalifikowano je jako teren przemysłowo-usługowy. Działka nr [...] jest terenem PKP po byłej linii kolejowej, przeznaczenie aktualne nieużytek. Działka nr [...] aktualnie jest utwardzona i odbywa się na niej składowanie kamienia, stwierdzono jej przeznaczenie jako teren przemysłowo-usługowy. Działka nr [...] stanowi drogę powiatową.

Działka nr [...] teren zurbanizowany, transformator sieci elektrycznej. Działka nr [...] jest to budynek mieszkalny po Zakładzie Energetycznym. Działki nr [...] i [...] to drogi dojazdowe do budynków mieszkalnych nr 1 i 2. Działka nr [...] zagospodarowana jest budynkiem mieszkalnym nr 2.

Na działce nr [...] pracuje zakład cięcia kamienia P., teren zakwalifikowano jako przemysłowo-usługowy.

Działka nr [...] stanowi drogę gminną. Działki nr [...], [...], [...] należą do jednego właściciela, zakwalifikowane zostały jako teren mieszkalny, po byłym zakładzie produkcyjnym. Na działce nr [...] znajdują się budynki gospodarcze osób fizycznych. Na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny po byłym zakładzie produkcyjnym. Działkę nr [...] zakwalifikowano jako tereny przemysłowe po byłym zakładzie.

Wobec ustalonego stanu faktycznego Kolegium uznało, iż dla działek nr [...] oraz [...], które posiadają przeznaczenie zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. tereny dróg publicznych o symbolu KD GP1 należało zastosować art. 115 P.o.ś. Według SKO organ I instancji w sposób prawidłowy zakwalifikował tereny, na które oddziałuje zakład na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów jako tereny przemysłowo-usługowe z przewagą terenów przemysłowych. Kolegium ustalenia te uznało za własne, wyjaśniając, że otaczający krajobraz terenu jednoznacznie wskazuje, że są to tereny przemysłowo-usługowe po byłej Hucie S. Fakt zamieszkujących tam mieszkańców wiąże się bezpośrednio z wykupieniem budynków przez te osoby po dawnym zakładzie Huty S., czyli na terenie przemysłowym od Gminy Ząbkowice Śląskie. Działki mieszkalne wg ewidencji gruntów i budynków to działki nr [...] oraz [...]. Natomiast działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] w zapisie ewidencyjnym scharakteryzowane są jako "zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy" lub "inne tereny zabudowane", a budynki zostały przekształcone na mieszkaniowe. Budynki te niegdyś były zapleczem byłego zakładu i stanowiły zaplecze socjalne dla pracowników i nie posiadały przeznaczenia mieszkalnego. Nowi właściciele przekształcili budynki w sposób umożliwiający zamieszkanie mając w świadomości, że robią to w centrum terenu przemysłowego, a także otaczających je innych zakładów, już tam funkcjonujących. Powtórzono też za organem I instancji fakt posiadania wiedzy nabywców nieruchomości o ewentualnych uciążliwościach, a także brak wydanych przez Starostę decyzji o zmianie sposobu użytkowania obiektów, natomiast decyzją z dnia [...] odmówiono zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego na mieszkalny w miejscowości S. na działce [...].

Wedle Kolegium określenia stanu faktycznego zagospodarowania terenu dokonano w sposób zgodny z obowiązującym prawem, biorąc pod uwagę faktyczne zagospodarowanie i wykorzystywanie terenu zakładu i terenów na które oddziałuje zakład. Przeważającą zabudową dla terenów na które oddziałuje zakład nie jest zabudowa wymieniona w art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś., a tylko dla tego rodzaju terenów faktycznie zagospodarowanych w sposób wskazany w art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś., starosta może wydać decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. W tych okolicznościach podzielono stanowisko o bezprzedmiotowości postępowania.

Końcowo organ II instancji nie podzielił zasadności zarzutów odwołania, nie aprobując twierdzeń dotyczących zarówno naruszenia prawa materialnego jak i procedury administracyjnej.

W wywiedzionej skardze jej autor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Żądania skargi oparto na zarzutach zbliżonych do podniesionych w odwołaniu, a mianowicie wskazano na naruszenie: art. 115a ust. 3 w zw. z ust. 1 i w zw. z art. 114 P.o.ś. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i nieprawidłowe określenie (wyznaczenie) terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład; art. 114 ust. 1 P.o.ś. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i oparcie się na kryterium historycznego przeznaczenia terenu, a nie jego faktycznego, aktualnego zagospodarowania i wykorzystania, a także ocenę zagospodarowania i wykorzystania terenu w oparciu o dowolne i niespójne kryteria, jak rzekomo nielegalne wykorzystywanie, wykorzystywanie z niedopełnieniem obowiązków Prawa budowlanego; art. 104 i 105 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie odwołania skarżącej, mimo wydania decyzji organu I instancji z naruszeniem prawa; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieokreślenie w uzasadnieniu decyzji faktów relewantnych, w szczególności przesłanek jakimi kierował się organ wyznaczając szereg działek zlokalizowanych wokół działki [...], bez uzasadnienia ich wyboru i obszaru oddziaływania, co w konsekwencji wskazuje na ich dowolny wybór; art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie i nieustalenie faktów relewantnych; art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodu w postaci m.p.z.p., jego zakresu przedmiotowego i treści; art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania obywatela do organów administracji.

W szczegółowych motywach skargi zaznaczono, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu stwierdził, że z zakładu na terenie najbliższej zabudowy mieszkaniowej w porze dziennej przekroczony był dopuszczalny poziom hałasu. Wydana decyzja została oceniona jako naruszająca prawo, albowiem wedle skarżącej nie sposób wywieść z niej, dlaczego przedmiotem oceny organu co do sposobu zagospodarowania terenu objęto takie, a nie inne działki i taki, a nie inny obszar. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji, ale także organu I instancji koniecznym było (w tego rodzaju postępowaniu) precyzyjne określenie terenu na który oddziałuje zakład. Zdaniem skarżącej są to ustalenia kluczowe i determinujące późniejsze ustalenia faktyczne w sprawie. Ich jednak zabrakło i w tym zakresie uzasadnienie nie spełnia wymogów k.p.a., gdyż w konsekwencji nie sposób przeprowadzić weryfikacji prawidłowości działań organów. Zamiast tego organy obu instancji wymieniają (w istocie dowolnie) cały szereg działek zlokalizowanych wokół działki [...] (działka, na której funkcjonuje zakład), ale bez uzasadnienia ich wyboru i obszaru oddziaływania. Zdaniem skarżącej wskazane działki mają zróżnicowany kształt, inną odległość od punktów emisji hałasu, inną długość granicy z działką. Wspierając się orzecznictwem podano, że celem decyzji o ustaleniu dopuszczalnego poziomu hałasu jest określenie tego poziomu nie dla jednej konkretnej nieruchomości, lecz dla danego terenu, obszaru sąsiadującego z zakładem emitującym hałas. W przypadku zaś zróżnicowanej funkcji zabudowy sąsiadującej z zakładem będącym źródłem hałasu dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu, czyli zabudowy o przeznaczeniu przeważającym na danym obszarze.

Skarżąca podniosła, że organy obu instancji w ogóle nie wyznaczyły prawidłowo obszaru analizowanego lecz ogólnikowo posługiwały się pojęciem terenu "wokół działki [...]" nie precyzując konkretnie o jaki obszar chodzi. Organy wprawdzie wymieniły numery działek, ale z uwagi na ich nieregularne kształty i zróżnicowane wielkości trudno przyjąć, by wskazały prawidłowo granice analizowanego obszaru oddziaływania akustycznego (z uwagi na specyfikę dźwięku i koncentryczne rozchodzenie się fal dźwiękowych). W istocie wedle ustaleń organów terenem, na który oddziałuje tak samo zakład jest zarówno niewielka działka sąsiednia poddana presji akustycznej na całym swoim obszarze, jak i bardzo duża działka, posiadająca jedynie niewielką granice z działką zakładu, gdzie obszar faktycznej presji hałasu dotyczy jedynie kilku procent tej dużej działki (na pozostałym obszarze oddziaływanie akustyczne nie istnieje). Dokonanie oceny, jaki rodzaj terenu przeważa na danym obszarze w rozumieniu art. 115 P.o.ś. dotyczy tylko obszaru, który podlega ochronie przed hałasem. Logicznym i niezbędnym zdaniem autora skargi jest więc wyznaczenie granic takiego obszaru.

Dalej skarżąca zarzucała oparcie się przez organ nie na aktualnym, faktycznym zagospodarowaniu terenu lecz uznała, że nawiązuje on do historycznego przeznaczenia i wykorzystania terenu, wiele lat temu. Zakwalifikowanie na podstawie art. 115 P.o.ś. danego terenu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy ma charakter ocenny. Nie ulega jednak wątpliwości, że kryterium jakim powinien się posługiwać właściwy organ jest faktyczne zagospodarowanie i wykorzystanie tego terenu i sąsiednich terenów. Ustawodawca posługuje się kryterium faktycznego zagospodarowania i wykorzystania terenu (stan faktyczny), a nie przeznaczeniem prawnym, legalnością wykorzystywania terenu, czy wykorzystywania terenu z dopełnieniem wymogów formalnoprawnych. To, że niegdyś teren był terenem przemysłowym (byłego zakładu), a budynki obecnie wykupione i zamieszkiwane przez byłych pracowników wchodziły w skład przedsiębiorstwa na terenie przemysłowym, nie oznacza że aktualnie taki stan ma miejsce. Obecnie istotna część terenu wykorzystywana jest na cele zabudowy mieszkaniowej.

Zdaniem skarżącej umorzenie postępowania nastąpiło pochopnie, bez dokładnego i prawidłowego poczynienia ustaleń faktycznych, z naruszeniem przepisów prawa materialnego.

W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przedstawiając stanowisko zbieżne z zajętym w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania w piśmie procesowym z dnia 19 września 2022 r. wniósł o oddalenie skargi, a odnosząc się do twierdzeń skargi uznał przedstawioną tam argumentację za chybioną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 j.t, dalej - p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie rozpoznaniu podlega skarga na rozstrzygnięcie wydane w oparciu o wskazywaną wcześniej ustawę Prawo ochrony środowiska (aktualnie Dz. U. z 2022 r., poz. 2556 t.j., (P.o.ś). Zgodnie art. 112 wskazanej ustawy P.o.ś. ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez: 1) utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie; 2) zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany.

Art. 115a ust. 1 P.o.ś. stanowi, że w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. W decyzji, o której mowa w ust. 1, określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład (art. 115a ust. 3 ustawy).

Rodzaje terenów chronionych przed hałasem, dla których ustala się w drodze decyzji dopuszczalne poziomy hałasu, określa art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy. Są to tereny przeznaczone: pod zabudowę mieszkaniową, pod szpitale i domy opieki społecznej, pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, na cele uzdrowiskowe, na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, na cele mieszkaniowo-usługowe. Dla poszczególnych terenów, wymienionych w art. 113 ust. 1 pkt 1 P.o.ś., został określony w rozporządzeniu różny dopuszczalny poziom hałasu, dlatego też art. 114 ust. 1 P.o.ś. nakazuje, aby przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, różnicując tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, wskazać, które z nich należą do poszczególnych rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1. Jeżeli zaś teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu (art. 114 ust. 2 P.o.ś.).

Z kolei, w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów, przy czym przepis art. 114 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

W niniejszej sprawie, jak zresztą sygnalizowano, postępowanie prowadzone przez organy cechuje wieloletni charakter. Skarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie są pierwszymi rozstrzygnięciami w sprawie. Z tej przyczyny oceniając ich legalność nie można tracić z pola widzenia wcześniej wprowadzonych do obrotu aktów administracyjnych. Dlatego też w pierwszym rzędzie należy mieć na uwadze ustalenia poczynione przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska dokonującego w 2010 r. pomiarów kontrolnych poziomu dźwięku przenikającego do środowiska. Organ ten predysponowany do weryfikacji stanu faktycznego w zakresie zachowania minimalnych poziomów immisji hałasu do otoczenia, w ramach prowadzonych czynności dokonał pomiarów z zakładu zajmującego się cięciem i obróbką kamienia. Organy orzekające w sprawie obszar oddziaływania zakładu uwzględniły w sposób analogiczny jak uczynił to organ dokonujący pomiarów, który wskazał punkty pomiarowe. Analiza orzecznictwa sądowoadministracyjnego pozwala na wysnucie tezy, że bodaj najczęstszym zarzutem odnośnie decyzji w sprawie ograniczenia emisji hałas do otoczenia jest prawidłowość ustalenia obszaru emitowania tego hałasu, a w konsekwencji stron postępowania. W niniejszej sprawie nie można też uniknąć wskazania, że problematyka ta budzi zastrzeżenia już od momentu wszczęcia postępowania. Pierwotnie bowiem SKO w Wałbrzychu decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchyliło decyzję Starosty Ząbkowickiego z dnia [...] r., nr [...] ustalającego dopuszczalny poziom hałasu uzasadniając to m.in. sposobem ustalenia stron postępowania, zaznaczając przy tym, że stronami będą "co najmniej wszystkie podmioty położone w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu, z którego działalnością wiąże się emisja hałasu". Dodatkowo należy też zwrócić uwagę, że organ I instancji ustalając strony postępowania w ponownie prowadzonym postępowaniu posiłkował się wypisami z rejestru gruntów i przymiot strony przypisał właścicielom nieruchomości, którzy faktycznie znajdują się w obszarze oddziaływania zakładu. Nadto jeszcze w 2011 r. SKO w Wałbrzychu umorzyło postępowanie zażaleniowe zainicjowane instancyjnymi środkami zaskarżenia wywiedzionymi od postanowienia o zawieszeniu postępowania, nie uznając za strony postępowania osób zainteresowanych ograniczeniem emisji hałasu lecz nie posiadających w tym względzie legitymacji procesowej, czy inaczej interesu prawnego. Z tej też przyczyny nie znajdują uzasadnienia zarzuty skargi odnoszące się do ustalenia obszaru oddziaływania i ustalenia katalogu stron postępowania, jak się podaje w skardze "bez uzasadnienia ich wyboru". Tego rodzaju retoryka wpisuje się zresztą w podstawowy problem wskazywany wyżej odnośnie zarzutu prawidłowego określenia obszaru oddziaływania obiektu emitującego hałas. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, w badanej sprawie nie miały miejsca uchybienia w tym względzie, co wynika z analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym wypisów z ewidencji gruntów, mapy ewidencyjnej i dokumentacji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska.

Przechodząc do merytorycznego aspektu sprawy niewątpliwie w niniejszej sprawie dla znakomitej większości obszaru objętego emisjami z zakładu nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś teren objęty takim planem nie przewiduje funkcji mieszkaniowej. Podobnie w obowiązującym studium, z zastrzeżeniem, że nie stanowi ono źródła prawa miejscowego, funkcja tego rodzaju nie jest przewidywana w obszarze oddziaływania zakładu. W tego rodzaju uwarunkowaniach zasadnie orzekające w sprawie organy za podstawę swojego rozstrzygnięcia przyjęły normę prawną wynikającą z art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś. i dokonały oceny terenów sąsiednich względem funkcjonującego zakładu przyjmując jako punkt wyjścia faktyczne zagospodarowanie i wykorzystanie terenu.

Na gruncie faktycznego zagospodarowania terenu skarżąca podnosi szereg zarzutów wiążąc je z naruszeniem zarówno prawa materialnego jak i przepisów procedury administracyjnej. Jak dowodzą akta administracyjne, skarżącą od wielu lat oponuje wobec funkcjonowania zakładu zwracając uwagę na szereg uciążliwości, jakie ją z powodu funkcjonowania zakładu dotykają. Zarówno w odwołaniu jak i w samej skardze mocno akcentuje ona przyjęcie przez organy kryterium historycznego, a nie faktycznego przeznaczenia terenu, czy jak to ujmuje w innym miejscu "nie ustalenia faktów relewantnych". Lektura zapadłych w sprawie rozstrzygnięć nie pozostawia wątpliwości, że organy obu instancji motywując zajęte stanowisko wskazywały na uwarunkowania historyczne i to zarówno dla zakładu przerobu kamienia powstałego w obiektach byłej Huty S. jak i nieruchomości m.in. skarżącej użytkowanej jako budynek mieszkalny, który wcześniej stanowił zaplecze socjalne huty. Nie jest jednak tak, jak zdaje się to klarować skarżąca, że organy wydały swoje rozstrzygnięcia mając na względzie wyłącznie aspekt historyczny sposobu zagospodarowania czy wykorzystania terenu. Skarżącej umknął fakt, że na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego Starosta Ząbkowicki weryfikował aktualny sposób użytkowania obiektów znajdujących się w obszarze oddziaływania zakładu, emitenta hałasu. W aktach administracyjnych zalega bowiem korespondencja prowadzona względem tej problematyki zarówno z właściwym miejscowo organem nadzoru budowlanego jak i administracji architektoniczno-budowlanej. Sąd dostrzega, że organ I instancji, wbrew zarzutom skargi, nie poprzestał na uwarunkowaniach historycznych, lecz badał czy dla konkretnych budynków udzielono zgody na zmianę sposobu użytkowania, względnie czy nadzór budowlany prowadził postępowanie odnośnie naruszenia obowiązujących w tym zakresie przepisów Prawa budowlanego dotyczących zmiany sposobu użytkowania. Znamienna w realiach niniejszej sprawy pozostaje odpowiedź Wydziału Budownictwa Starostwa Powiatowego w Ząbkowicach Śląskich z dnia 1 września 2021 r., (karta nr 111 akt administracyjnych), z której wynika, że w dniu 14 września 1999 r. wydano decyzję o odmowie zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego na lokal mieszkalny w miejscowości S. na działce nr [...] na nazwisko S. Z kolei w piśmie z dnia 16 lipca 2021 r., (karta 108 akt administracyjnych), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ząbkowicach Śląskich poinformował, że nie posiada w archiwum zakładowym informacji dotyczących zmian sposobu użytkowania budynku na wskazanych w piśmie działkach.

Wobec tak kształtującego się stanu sprawy oraz zarzutów skargi, należy odkodować jak należy rozumieć faktyczny sposób zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości w świetle art. 115 P.o.ś. Wiadomym jest, że nieruchomości znajdujące się w obszarze oddziaływania zakładu, zarówno wcześniej jak i obecnie, w znakomitej większości stanowiły obszar przemysłowo-usługowy. Przekształcenie obiektów służących jako zaplecze socjalne na lokale mieszkalne w istocie zmienia uwarunkowania dla zapewnienia poziomu emisji hałasu emitowanych z zakładu zajmującego się obróbką kamienia na gruncie regulacji wynikających z P.o.ś. Z tej też przyczyny należy rozważyć, czy każda zmiana sposobu użytkowania obiektu znajdującego się w obszarze oddziaływania emitenta hałasu będzie skutkować uwzględnieniem rodzaju wykorzystania nieruchomości w rozumieniu ustawy P.o.ś. W ocenie Sądu P.o.ś jest jedną z regulacji tworzących system prawa kształtujący dopuszczalne granice możliwej ingerencji właściciela nieruchomości na nieruchomości sąsiednie. Podobnie ustawa Prawo budowlane określa ustanowione przez ustawodawcę granice władztwa nad nieruchomością, w tym przewiduje uwarunkowania dotyczące legalnej zmiany sposobu użytkowania. Oczywiście zarówno Starosta Ząbkowicki jak i SKO orzekając w niniejszej sprawie działali w ramach przypisanych im kompetencji i wydane akty administracyjne siłą rzeczy musiały odnosić się wyłącznie do zagadnień wynikających z P.o.ś. Niemniej jednak jako nieuprawnione należy traktować tego rodzaju zarzuty zawarte w skardze, które zmierzają do oczekiwania od organu określenia faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości, które w istocie może naruszać inne normy prawne, jak choćby art. 71 ustawy Prawo budowlane. Innymi słowy faktyczne wykorzystanie nieruchomości należy uznawać takie, do którego doszło bez naruszeń obowiązujących norm prawnych zawartych nie tylko w ustawie P.o.ś. ale też w innych przepisach. W przypadku gdyby ustawowe określenie faktycznego wykorzystania terenu rozumieć w oderwaniu od tej zasady. Teoretycznie bowiem nawet sprzeczne z normami prawnymi powszechnie obowiązującymi wprowadzenie w obszarze oddziaływania zakładu emitującego hałas w innym obiekcie funkcji przykładowo polegającej na pobycie dzieci, prowadzić by mogło do ograniczenia funkcjonowania tego zakładu, mimo że dysponuje on stosownymi decyzjami, czy też jest ulokowany na terenie o przeważającym przeznaczeniu przemysłowym. Wobec tego należy mieć na względzie, że w niniejszym przypadku ustalając funkcję przeważającą orzekające w sprawie organy działały w sposób prawidłowy, zaś ewentualnego rozwiązania nurtującego skarżącą problemu należy doszukiwać się w innym postępowania prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego.

Co do dalszych aspektów oceny legalności kwestionowanego skargą rozstrzygnięcia i poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji należy podzielić pogląd prezentowany przez organy, że dla obszaru poddanego analizie faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości sprowadza się do realizacji funkcji przemysłowej i usługowej. Nie jest to więc zabudowa, o której mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś. W tych okolicznościach organ nie miał podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia opartego na przepisach prawa materialnego lecz musiała zapaść decyzja o charakterze procesowym o umorzeniu postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 k.p.a.

Reasumując powyższe, należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, a przytoczona w niej argumentacja organu zasługuje w całości na uwzględnienie. Sąd nie stwierdził uchybień stanowiących naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania wskazywanych w skardze, które mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a tym samym skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie przepisów art. 145 § 1 P.p.s.a.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi w całości.