Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2022 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt stały I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2500 zł (dwa tysiące pięćset złotych); V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

S. M. (dalej jako skarżący, strona skarżąca) reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego P. M., działając poprzez profesjonalnego pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały.

Zarzucając naruszenie art. 35 § 1, 2, 3 i art. 36 § 1, 2 k.p.a. polegające na rażącym przekroczeniu terminów do załatwienia sprawy oraz bezczynność organu w przedmiocie wydania pozwolenia na pobyt stały; art. 7, art. 8 § 1 k.p.a. polegające na niedokonywaniu czynności dowodowych pomimo złożenia przez stronę odpowiednich wniosków i dokumentów, nie uwzględniając przy tym słusznego interesu obywatela oraz działając w sprawie opieszale bez chęci wyjaśnienia sprawy i wydania decyzji w rozsądnym terminie, pełnomocnik skarżącej wniósł o: 1/ stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania oraz zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia dostarczenia akt organowi; 2/ orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; 3/ przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości określonej przepisami postępowania lub wymierzenie organowi grzywny; 4/ rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; 5/ zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz opłaty sądowej.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej podkreślił, że wniosek złożony został w dniu 16 października 2019 r. i do dnia wniesienia skargi nie został rozpatrzony. W oparciu o przepisy postępowania administracyjnego i przywołane orzecznictwo pełnomocnik wywodził, że Wojewodzie należy zarzucić bezczynność.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.).

Skarga dotyczy bezczynności Wojewody w załatwieniu wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt stały oraz przewlekłego prowadzenia postępowania z tego wniosku. Poprzedzona została ponagleniem złożonym w dniu 24 lutego 2021 r. w którym zarzucono organowi niezałatwienie sprawy w terminie. Tym samym spełniony został warunek formalny wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a.

Przystępując do rozpoznania skargi zaznaczyć najpierw należy, że zainicjowana nią kontrola sądowa dokonywana jest na dzień jej wniesienia. W konsekwencji, sąd bada zachowanie organów (bezczynność/przewlekłość) uwzględniając stan prawny obowiązujący do dnia wniesienia skargi. W odniesieniu do niniejszej sprawy należało zatem uwzględnić odpowiednie brzmienie przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (obecnie t.j Dz. U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm., zwanej dalej ustawą) oraz w zakresie w niej nieunormowanym, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Dalej wyjaśnić należy, że w aktualnym stanie prawnym bezczynność i przewlekłość zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 k.p.a. Z definicji tych wynika, że są to dwa stany zaniechania organu w wyniku których konkretna sprawa indywidulana nie zostaje załatwiona w terminie. Bezczynność zachodzi, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a). Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Bezczynność to brak aktywności organu w danej sprawie, w tym również, gdy nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia. W konsekwencji przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga taka stanowi środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie organu. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca.

Zgodnie z definicją ustawową przewlekłość występuje, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie przyjęto, że przewlekłość jest pojęciem nieco szerszym niż bezczynność, gdyż to nie tylko długotrwała bezczynność lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (tak NSA w wyroku z dnia 16 lipca 2020 r. I GSK 631/20, CBOSA).

Przewlekłość obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym a także nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z przewlekłością mamy więc do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych i maskujących bezczynność w sposób formalny (wskazane wcześniej mnożenie czynności i dokonywanie czynności zbędnych) co prowadzi do przedłużenia postępowania. Stąd przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 26/21 i wyrok WSA w Opolu z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 21/19; i powołane tam orzecznictwo NSA). Według ujęcia doktrynalnego przewlekłość może przybierać trojaką postać: statyczną, dynamiczną oraz mieszaną (P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 73). Przewlekłość statyczna uznawana jest za synonim bezczynności – wyraża się ona zanikiem jakichkolwiek działań podejmowanych przez organ administracyjny po wszczęciu postępowania. Także w orzecznictwie przyjęto, że instytucja procesowa "bezczynności organu" jest kwalifikowaną formą przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 269/17). Z kolei, przewlekłość dynamiczna przyjmuje formę nadczynności organu – w trakcie postępowania podejmowane są z dużym natężeniem czynności procesowe, które jednak nie przybliżają tej procedury do zakończenia. Sprowadza się ona więc do podejmowania czynności zbędnych. Natomiast postać mieszana przewlekłości przejawia się zmieniającym się natężeniem czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej. W tym wypadku bezczynność organu przeplata się z jego nadaktywnością i wykonywaniem czynności zbędnych (P. Dobosz, op. cit., s. 73 – 75,).

W konkretnym przypadku mogą wystąpić jednocześnie obie omówione wyżej postacie opieszałości. Gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, niesprawny - "przewlekłość", a w związku z tym, nie dotrzymuje terminów załatwienia sprawy zakreślonych w art. 35 k.p.a. bez jednoczesnego dochowania aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. – "bezczynność" (zob. wyrok NSA z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt II OSK 3141/14). Co jednak istotne, w obu przypadkach skarga ma ten sam cel - skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje i nie jest załatwiona w formie prawem określonej.

Aby dokonać oceny, czy zakwestionowane przez stronę postępowanie administracyjne było prowadzone przewlekle a organ administracji dopuścił się bezczynności należy w pierwszej kolejności dokonać analizy przepisów regulujących kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Wynika z nich, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Terminy te mogą być modyfikowane przez przepisy szczególne, co ma miejsce w niniejszej sprawie ( por. art. 210 ustawy o cudzoziemcach). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczenia z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Organ administracji publicznej powinien zatem prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako wskazówkę, by określone w nim terminy załatwienia sprawy traktować jako terminy maksymalne. Należy też mieć na uwadze, że wobec zróżnicowania przez ustawodawcę terminów załatwienia sprawy ze względu na stopień jej skomplikowania, nie każde ich przekroczenie przez organ oznacza, że pozostaje on w bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym, w szczególności, stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym jak i faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko. (zob. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3021/17).

Przedstawione wyżej reguły niewątpliwie obowiązywały organ w dacie złożenia przez stronę skarżącą wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Natomiast w dniu 29 stycznia 2022 r. (a więc jeszcze przed wniesieniem skargi) weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2022 r. poz. 91, dalej "ustawa nowelizująca" "ustawa zmieniająca" lub "nowela"), którą na mocy art. 1 pkt 13 dodano w ustawie o cudzoziemcach art. 112a stanowiący w ust. 4, że postępowanie odwoławcze w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy kończy się w terminie 90 dni, a jeżeli odwołanie nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa, termin, o którym mowa w ust. 4, biegnie od dnia uzupełnienia braków (art. 112a ust. 5 u.o.c.). W art. 13 ustawy nowelizującej wprowadzono zaś przepisy intertemporalne. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.o.c., w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W myśl zaś art. 13 ust. 2 ustawy nowelizującej, jeżeli w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 wojewoda wezwał cudzoziemca lub jednostkę przyjmującą, o której mowa w art. 3 pkt 5b ustawy zmienianej w art. 1, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, nie stosuje się przepisów art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4 i art. 203 ust. 2a i 2b ustawy zmienianej w art. 1. W tym przypadku terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a ust. 1 lub art. 210 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, biegną od dnia upływu terminu wyznaczonego przez wojewodę, a jeżeli termin ten upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy - od dnia jej wejścia w życie. Z kolei zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy nowelizującej, jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Przywołane przepisy regulują w sposób ścisły terminy załatwienia wniosku o udzielenie zgody na pobyt jak też obowiązki organu mające przyśpieszyć postępowanie, w sytuacji gdy wniosek zawiera braki formalne. Co istotne, nowe regulacje mocą art.13 ustawy zmieniającej, znajdują zastosowanie także do postępowań wszczętych i niezakończonych do dnia 29 stycznia 2022 r. Zdaniem Sądu, terminy te nie mają jednak wpływu na kontrolę przewlekłości (lub bezczynności) organu, jeżeli stan ten zaistniał przed wejściem w życie omawianych przepisów. Inaczej mówiąc, wskazane regulacje nie znoszą możliwości oceny, że przewlekłość lub bezczynność powstała wcześniej a w konsekwencji nie stoją na przeszkodzie zastosowania przez Sąd przewidzianych w p.p.s.a. przepisów służących zwalczaniu tych nagannych stanów. Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że za powyższym wnioskiem przemawia fakt, iż w art. 13 ustawy nowelizującej ustawodawca nie przesądził jednoznacznie jakie przepisy należy stosować do zdarzeń prawnych mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów. W takiej sytuacji nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach a "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. Z pewnością jednak nie może ona iść w kierunku automatycznego stosowania przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) ukształtowanych przed datą wejścia w życie nowej ustawy (szersze wywody w tym względzie w wyroku z dnia 23 lutego 2022 r. I SAB/Wr 2701/21, dostępny w CBOSA). Nadto jak podnosi się w orzeczeniach sądowych, w art. 13 ust. 3 w przeciwieństwie do przepisu art. 13 ust. 2 ustawy nowelizującej, nie zostało określone, że chodzi również o terminy, które upłynęły przed dniem wejścia w życie ustawy. Zgodnie zaś z podstawowymi zasadami prawa czasowego obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym ustawy nie mają skutku retroaktywnego, jeżeli nie wynika to z ich jednoznacznego brzmienia. Tymczasem przyjęcie, że na mocy art. 13 ustawy nowelizującej nastąpiło niejako "zalegalizowanie" już zrealizowanego stanu bezprawności w postaci bezczynności lub przewlekłości, byłoby właśnie jednoznaczne ze skutkiem retroaktywnym, a nie tylko retrospektywnym ustawy nowelizującej. Innymi słowy, nie mielibyśmy do czynienia tylko z wydłużeniem biegnących terminów załatwienia sprawy (co jest zasadniczo dozwolone na gruncie regulacji procesowych – tzw. retrospektywne działanie nowego prawa), ale doszłoby, co do zasady do zabronionego, retroaktywnego działania nowego prawa, tj. przekształcenia na niekorzyść strony już ukształtowanych stosunków prawnych. Ze stanu bezczynności lub przewlekłości organu administracji publicznej wynikają bowiem określone uprawnienia procesowe (art. 149 p.p.s.a) oraz materialnoprawne (art. 77 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 417¹ § 3 k.c.). Trzeba mieć przy tym na uwadze, że omawiana tu "hipotetyczna" legalizacja stanu bezprawności lub przewlekłości dotyczyłaby nie tylko spraw trwających kilka miesięcy, ale również ponad rok i więcej (por. np wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2022 IV SAB/111/22). Trafnie wreszcie judykatura zwraca uwagę, że ustawa nowelizująca nie zawiera żadnych przepisów przejściowych dotyczących zmiany przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wzorzec kontroli działania organu w kontekście zrzucanej mu przewlekłości i bezczynności stanowić winny przywołane wyżej przepisy obowiązujące przed wejściem w życie opisanej nowelizacji.

Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy Sąd, po zapoznaniu się z aktami sprawy stwierdził, że skarga jest zasadna, gdyż Wojewoda przewlekłe prowadził postępowanie i dopuścił się bezczynności w przedstawionym wcześniej rozumieniu.

Z akt administracyjnych wynika, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, skarżąca złożyła za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 16 października 2019 r. Pierwsze czynności procesowe organ podjął w dniu 5 grudnia 2019 r., wzywając stronę do osobistego stawiennictwa oraz do uzupełnienia dokumentów. Przesyłka zawierająca powyższe wezwanie, po dwukrotnym awizowaniu zwrócona została do akt w dniu 8 stycznia 2020 r. Organ nie ponowił wezwania pomimo, że na podstawie zwrotnego potwierdzenia odbioru nie było możliwe ustalenie, czy doręczyciel działał zgodnie z art. 44 k.p.a. i czy nastąpił skutek doręczenia. W dniu 26 października 2020 r. skarżąca stawiła się osobiście (bez uprzedniego wezwania ze strony organu) celem złożenia odcisków linii papilarnych. Następnie w dniu 12 listopada 2020 r. Wojewoda wystąpił do odpowiednich służb w trybie art. 207 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Informacje od służb skompletowane zostały do dnia 8 grudnia 2020 r. W dniu 2 marca 2021 r. organ zawiadomił, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminach ustawowych ze względu na konieczność uzyskania opinii od innych organów, przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i sytuację związaną z epidemią COVID. Nowy termin załatwienia sprawy wyznaczył do dnia 10 września 2021 r. wzywając stronę do uzupełnienia w terminie 7 dni dokumentów niezbędnych dla rozpatrzenia wniosku. W dniu 24 marca 2021 r. przeprowadzone zostało przesłuchanie strony w języku polskim w obecności jej przedstawiciela ustawowego. W tej samej dacie, organ ponowił wezwanie o uzupełnienie dokumentów wskazanych w piśmie z dnia 2 marca 2021 r. W dniu 12 kwietnia 2021 r. strona złożyła dokumenty. Pismem z dnia 27 maja 2021 r. Wojewoda wystąpił do właściwych służb o weryfikację prawdziwości tych dokumentów co uczyniono w piśmie doręczonym w dniu 23 czerwca 2021 r. Do dnia wniesienia skargi organ nie podejmował dalszych czynności w sprawie.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Wojewoda w sposób przewlekły prowadził postępowanie a jego zachowanie wypełnia także znamiona bezczynności. W świetle ogólnej regulacji wynikającej z art. 210 ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu przed nowelizacją wniosek skarżącej – łącznie z usunięciem jego braków formalnych - powinien być rozpatrzony w ciągu 3 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, co zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. miało miejsce w dniu wpływu wniosku. Tym samym sprawa powinna być załatwiona najpóźniej do dnia 16 stycznia 2020 r. Tego terminu organ bezsprzecznie nie dochował i nie poinformował w odpowiednim czasie o przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy. Pomimo, że Wojewoda podejmował czynności procesowe i prowadził postępowanie – w dniu 5 grudnia 2019r. strona wezwana została do osobistego stawiennictwa – to jednak nie zakończył go w formie prawem przewidzianej. W sytuacji bowiem, gdy ww. wezwanie zostało zwrócone jako nie podjęte w terminie, należało albo je ponowić, albo pozostawić wniosek bez rozpoznania. Wojewoda nie dokonał jednak oceny prawidłowości doręczenia wezwania i zaniechał dalszych działań prawie na rok, do czasu gdy strona stawiła się osobiście celem złożenia odcisków linii papilarnych. Powyższe okoliczności wskazują, że Wojewoda dopuścił się bezczynności – nie załatwił bowiem sprawy w terminie ustawowym pomimo, że był do tego zobowiązany.

Wojewodzie należy także postawić zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania charakteryzującego się w tym przypadku okresowym pozostawaniem w bezczynności (najpierw od 5 grudnia 2019 r. do 29 października 2020 r. następnie od 23 czerwca 2021 r. do dnia wniesienia skargi tj. 14 marca 2022 r.), opieszałością w podejmowaniu czynności procesowych niezbędnych dla jego zakończenia oraz brakiem koncentracji czynności procesowych i długimi przerwami pomiędzy poszczególnymi czynnościami. Analiza postępowania wskazuje bowiem, że Wojewoda rozwlekał postępowanie i czynności procesowe podejmował w kilkumiesięcznych odstępach a po uzyskaniu materiału dowodowego zaprzestał działań. Postępowanie niewątpliwie prowadzone jest zbyt długo a nadto w sposób nieefektywny i niesprawny - z akt nie wynika także aby zostało zakończone. Tymczasem, charakter sprawy której specyfika polega na procedowaniu głównie na podstawie dokumentów składanych przez stronę, wskazuje, że mogło ono zakończyć się w zdecydowanie krótszym czasie, zwłaszcza jeżeli uwzględnić aktywność strony. Trudno też mówić o dochowaniu należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Kwestia długości trwania postępowania stanowi zaś jedną z istotnych okoliczności przy ocenie, czy w danej sprawie wystąpiła przewlekłość (por. np. NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 2017r. II OSK 2822/17, CBOSA).

W świetle przedstawionych okoliczności Sąd stwierdził, że zachowanie organu spełnia przesłanki przewlekłości postępowania (postępowanie trwa dłużej niż to jest niezbędne dla załatwienia sprawy) oraz będącej jej następstwem bezczynności (sprawa nie została załatwiona w terminach ustawowych). Dokonując powyższej oceny Sąd uwzględnił fakt wprowadzenia na terenie RP stanu zagrożenia epidemiologicznego i epidemii z powodu zagrożenia wirusem COVID-19 i związane z tym regulacje zawieszające terminy procesowe w okresie pomiędzy 14 marca a 24 maja 2020 r. oraz wyłączające, możliwość wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki w przypadku zaprzestania czynności organu w tym okresie (art. 15 zzs ust. 10 pkt 1 i ust. 11 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374). Rozwiązania te nie mogły wpłynąć jednak na odmienną ocenę zachowania organu. Stan bezczynności i przewlekłości nie był bowiem wynikiem tych zdarzeń lecz zaistniał już wcześniej i trwał po ich ustaniu.

Biorąc pod uwagę całokształt sprawy, stopień jej skomplikowania oraz zakres stwierdzonego naruszenia prawa - w tym okresy całkowitej bierności organu wynoszące najpierw 11 miesięcy a potem 9 miesięcy, Sąd stwierdził, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania i bezczynność organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Ustawodawca nie zdefiniował bowiem kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa pozostawiając dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości uznaniu sądu orzekającego a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności czy przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle (zob. wyrok NSA z dnia 18 marca 2021 r., III OSK 495/21, CBOSA). Jest to więc stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania.

Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Sprawa nie należy bowiem do bardzo skomplikowanych i wymagających czasochłonnego postępowania mającego na celu zbierania licznych dowodów w postaci przesłuchania świadków czy opinii biegłych. Ze względu na rodzaj wniosku – zezwolenie na pobyt stały – konieczne było podjęcie przez organ innych czynności dowodowych poza standardowymi czynnościami mającymi miejsce w postępowaniach o pobyt czasowy, jednak nie wymagały one paroletniego postępowania. Postępowanie powinno bowiem zmieścić się w ustawowo zakreślonym terminie trzech miesięcy.

Opisane zachowanie organu pozostaje zatem w jawnej i oczywistej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania oraz z przepisami art. 210 ustawy o cudzoziemcach i art. 36 k.p.a. wyznaczającymi terminy załatwienia sprawy. Zaznaczyć przy tym należy, że nie zaistniały usprawiedliwione powody do tak dużego przekroczenia tych terminów i bierności organu. Takie zachowanie nie może być zatem akceptowane. Nie można pominąć, że podważa ono nie tylko wskazane wcześniej regulacje procesowe ale również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników dla władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. Opisana postawa organu nie daje się także pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Nosi przy tym znamiona oczywistości, które nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia mogącego usprawiedliwiać organ administracji publicznej.

Stąd też, biorąc pod uwagę, że dotychczasowy czas trwania postępowania wielokrotnie przekracza maksymalny termin ustawowy oraz uwzględniając opisaną wyżej postawę organu (wielomiesięczny brak działania, nadmierną opieszałość i w podejmowaniu czynności procesowych oraz aktywną postawę strony), Sąd uznał, że naruszenie prawa jakie wystąpiło w niniejszej sprawie miało charakter kwalifikowany.

Z tych też względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiła bezczynność i przewlekłość postępowania oraz, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku).

Wobec braku przekazania przez organ informacji o wydaniu decyzji załatwiającej wniosek złożony w niniejszej sprawie, Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy przez wydanie aktu kończącego postępowanie lub podjęcie czynności, w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).

W konsekwencji przedstawionej wyżej oceny stanu bezczynności i przewlekłości, korzystając z uprawnienia przyznanego art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2500 zł (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z powyższą regulacją, w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu, czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia. Zważywszy na tę funkcję, Sąd orzekł o przyznaniu stronie skarżącej wskazanej w sentencji orzeczenia sumy pieniężnej. W tym aspekcie wzięto po rozwagę trudności związane normalnym funkcjonowaniem, w tym możliwością swobodnego przemieszczania się w ruchu transgranicznym i stresem wywołany długim oczekiwaniem na rozpoznanie sprawy.

Zasądzając powyższą sumę Sąd miał także na uwadze funkcję dyscyplinująco – przymuszająca stosowanego środka. Konieczność wypłaty przedmiotowej sumy pieniężnej powinna posłużyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłości oraz zdyscyplinować organ, stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. Sąd nie uwzględnił jednak żądania strony skarżącej co do wysokości sumy, która powinna być przyznana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że zasądzona kwota jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (czasu trwającej przewlekłości i bezczynności, postawy organu - w tym także faktu, że choć po wniesieniu skargi, to organ podjął czynności w sprawie), jak i trudności z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium innego państwa. W ocenie Sądu zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni stronie za opieszałość organu administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania.

Sąd nie uwzględnił zawartego w petitum skargi żądania wymierzenia organowi grzywny uznając, że środek w postaci zasądzonej sumy pieniężnej z racji wskazanej wyżej funkcji represyjno-prewencyjnej jest w okolicznościach niniejszej sprawy wystarczający – o czym orzeczono w pkt V sentencji wyroku.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – V sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku).