Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w Ciechanowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1231/19 w sprawie ze skargi A. w Warszawie na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Ciechanowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2019 r. znak [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z 15 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. w W. (dalej: skarżący) uchylił decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Ciechanowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] marca 2019 r. w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że zaskarżoną decyzją z [...] marca 2019 r., organ określił skarżącemu opłatę zmienną w wysokości 285 zł za odprowadzanie wód opadowo-roztopowych do rzeki Wkry za II kwartał 2018 r. Decyzja została wydana na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 272 ust. 5 oraz art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm. – dalej: Prawo wodne).

Uwzględniając skargę na tę decyzję Sąd I instancji uznał za uzasadnione zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a., przez brak rozważenia, czy naliczona opłata została ustalona z uwzględnieniem całokształtu okoliczności sprawy i bez wyjaśnienia podstawy prawnej, co w konsekwencji doprowadziło również do naruszenia art. 77 k.p.a.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w art. 552 ust. 2 oraz art. 552 ust. 2a Prawa wodnego ustawodawca wprowadził dwa alternatywne sposoby ustalania opłaty zmiennej za usługi wodne. Należy przyjąć, że wybór sposobu ustalenia tej opłaty zależy od okoliczności faktycznych danej sprawy, w szczególności, czy korzystający z usługi wodnej posiada wymienione w tych przepisach przyrządy, czy też ustalenie opłaty odbywa się w ramach prowadzonych kontroli. Uwzględnienia wymaga, że w art. 552 ust. 7 Prawa wodnego ustawodawca zobowiązał Wody Polskie do wyposażenia w przyrządy pomiarowe podmioty obowiązane do ponoszenia opłaty za usługi wodne, o których mowa w art. 268 ust. 1 tej ustawy do 31 grudnia 2020 r. Obowiązek wyjaśnienia, w oparciu o który przepis (art. 552 ust. 2 lub "art. 553 ust. 2a" Prawa wodnego) ustalono wysokość opłaty za usługi wodne spoczywa na organie. W tej sprawie okoliczność ta nie została wyjaśniona.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego uwzględnienia kwartalnego okresu rozliczeniowego przy ustalaniu opłaty zmiennej, Sąd I instancji wyjaśnił, że organ zastosował prawidłowy mnożnik.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.

Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7 i 77 k.p.a. Polegało to na przyjęciu, że w tej sprawie nie ustalono wszystkich okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. wyjaśnieniu, które przepisy art. 552 ust. 2 czy "art. 553 ust. 2a" Prawa wodnego stanowiły podstawę do ustalenia wysokości opłaty za usługi wodne. Organ wyjaśnił, że na potrzeby ustalenia przedmiotowej opłaty zmiennej, w ramach kontroli gospodarowania wodami, o której stanowi art. 552 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego, skarżący złożył organowi pismo z 21 sierpnia 2018 r., w którym wyraził zgodę na przeprowadzenie kontroli w siedzibie organu wraz z wykazem zawierającym informacje o wodach opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód. Oznacza to, że opłata zmienna została ustalona zgodnie z art. 552 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 272 ust. 5 Prawa wodnego.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej zasługują na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 552 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego, ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2020 r. następuje na podstawie pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych. Natomiast stosownie do art. 552 ust. 2a Prawa wodnego, ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie do dnia 31 grudnia 2020 r. następuje również na podstawie odczytów z przyrządów pomiarowych dokonywanych w ramach kontroli gospodarowania wodami (pkt 1) albo oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały (pkt 2). Przepis art. 552 ust. 2a Prawa wodnego został wprowadzony przez art. 1 pkt 38 ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1722), zmieniającej ustawę Prawo wodne z dniem 20 września 2018 r. Wątpliwości Sądu I instancji w tej sprawie wzbudziła podstawa ustalenia opłaty zmiennej, a więc czy opłata ta została ustalona na podstawie pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami (art. 552 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego), czy też na podstawie odczytów z przyrządów pomiarowych dokonywanych w ramach kontroli gospodarowania wodami (art. 552 ust. 2a pkt 1 Prawa wodnego, błędnie powołanego przez Sąd I instancji, a także organ w zarzucie kasacyjnym, jako "art. 553 ust. 2a" Prawa wodnego).

W skardze kasacyjnej organ trafnie zauważył, że w toku postępowania skarżący złożył pismo z 21 sierpnia 2018 r. wyrażające zgodę na przeprowadzenie kontroli w siedzibie organu. Pismo to zostało złożone jeszcze przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 20 lipca 2018 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że ustalenie opłaty zmiennej w tej sprawie nastąpiło na podstawie pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami. Podstawy obliczenia opłaty zmiennej nie kwestionował zresztą skarżący, wskazując jedynie na błąd organu w sposobie obliczania opłaty i błędną interpretację art. 272 ust. 5 Prawa wodnego. Stąd też nie można uznać stanowiska, że organ wydał decyzję z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a., przy czym ostatni z tych przepisów został powołany na wstępie rozważań prawnych uzasadnienia Sądu I instancji i w konsekwencji również w skardze kasacyjnej, bez wskazania właściwej jednostki redakcyjnej (paragrafu).

Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, ponieważ wbrew stwierdzeniu Sądu I instancji, okoliczności faktyczne sprawy nie budziły wątpliwości. Natomiast podnoszona w skardze kwestia wykładni art. 272 ust. 5 Prawa wodnego została rozstrzygnięta przez Sąd I instancji i nie była przedmiotem skargi kasacyjnej.

Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.