Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędzia WSA Barbara Pasternak Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2010 r. sprawy ze skargi W.B. , H.S. i M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 28 lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżącej W.B. , kwotę 500,00 zł (pięćset złotych), oraz na rzecz skarżącego H.S. kwotę 500,00 zł (pięćset złotych) - tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia 11 maja 2009 r. Prezydent Miasta N. , na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, póz. 717 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, póz. 1588) i § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003 r., Nr 164, póz. 1589) na wniosek [....] s.c. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji: "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową (przedszkole, przychodnia lekarska) wraz z infrastrukturą towarzyszącą (dojazdy, miejsca postojowe) na działach nr [....] w obrębie [....] w N. przy ul. [....] i [....] ". Integralną część decyzji stanowił załącznik Nr 1 - część tekstowa zawierająca warunki zabudowy terenu oraz wyniki analizy architektoniczne- urbanistycznej oraz załącznik Nr 2 - część graficzna analizy architektoniczno-urbanistycznej, sporządzona na kopii mapy zasadniczej przeskalowanej do skali 1:1000 wraz liniami rozgraniczającymi teren inwestycji.

W uzasadnieniu organ l instancji podał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem [....] s.c. z dnia 30 lipca 2007 r., zmodyfikowanym pismem z dnia [....] 2008 r. Organ ustalił, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzyskano pozytywną opinię Miejskiego Zarządu Dróg wyrażoną w piśmie z dnia [....] 2009 r. Organ wskazał, że planowana inwestycja nie wymaga uzgodnienia z pozostałymi organami

wymienionymi w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W załączniku nr 1 do zaskarżonej decyzji organ, powołując się na wyniki analizy oraz przepisy odrębne, stwierdził, że planowana zabudowa będzie stanowić kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich w terenie analizowanym oraz m. in. określił: linię zabudowy - 10,0 od krawędzi wewnętrznej drogi dojazdowej (działka nr 11/17), wskaźnik wielkości powierzchni nowej

zabudowy w wielkości 22% jako średni w obszarze analizowanym, szerokość elewacji frontowej - 62,0 m (jako wielkość średnią z uwzględnieniem tolerancji do 20%), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 15,5 m jako przedłużenie takiej krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich -bezpośrednie sąsiedztwo z osiedlami mieszkalnymi wielorodzinnymi, z dopuszczeniem zmiennej (kaskadowej) wysokości nowej zabudowy w kierunku zachodnim, wysokość głównej kalenicy do 17,5 m oraz inne elementy geometrii dachu odpowiednio do wyników analizy.

Organ stwierdził, że teren planowanej inwestycji nie jest objęty żadną z form ochrony przyrody i krajobrazu, ani też nie wymaga ustalenia warunków wynikających z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Organ ustalił, że zaopatrzenie w media publiczne zostało zapewnione: w energię elektryczną na warunkach [....] (pismo z dnia.......2007 r), w wodę i odprowadzenie ścieków sanitarnych na warunkach [....] Wodociągów (pismo z dnia......2007 r., w gaz na warunkach [....] Spółki Gazownictwa (pismo z dnia [....] .2007r).

W ramach wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich organ określił m. in. obowiązek ochrony zabudowy sąsiedniej przed pozbawieniem dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.

Odwołanie od wyżej opisanej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wnieśli M.S. i H.S. oraz W.B . Zarzucili, że nie przeprowadzono analizy zacienienia i dostępu do światła dziennego, jak również wyłączono z rzeczowego zakresu decyzji przyłącza infrastruktury. Odwołujący się nie zgodzili się na wysoką zabudowę z zaznaczoną linią zabudowy tylko od strony południowej od ulicy osiedlowej. Wskazali, że działki nr [....] i [....]

nie stanowią własności inwestora. Dodatkowo M.S. i H.S. podnieśli, że sporządzona analiza stanowi powielenie analizy urbanistyczno-architektonicznej z poprzednich decyzji oraz zarzucili, że obejmuje ona zbyt rozległy obszar i nie uwzględnia ustalenia decyzją z dnia 27 października 2008 r. warunków zabudowy dla rozbudowy domu na działce [....] .

Decyzją z dnia 28 lipca 2009 r. (znak:.....) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z

art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowywaniu przestrzennym oraz w związku z § 3 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie, wskazując, że poprzednie dwie decyzje wydane przez organ l instancji zostały uchylone przez Kolegium z uwagi na wadliwe przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz uchybienia przepisom prawa procesowego. Następnie organ odwoławczy odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Wskazał, że niesłuszny jest zarzut "zbyt rozległego" wyznaczenia obszaru analizowanego, ponieważ został on wyznaczony zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia. W analizowanym obszarze dominuje zabudowa wysoka wielorodzinna, nie zaś - jak wywodzą odwołujący się - zabudowa "jednopiętrowa". Dodał, że zalegająca w aktach analiza opatrzona jest datą "styczeń 2009r." nie jest więc powieleniem analiz wykonanych do poprzednich (uchylonych) decyzji, lecz ponowioną analizą na potrzeby zaskarżonej decyzji. Wbrew twierdzeniu odwołujących się M.S. i H.S. - organ nie miał obowiązku ujmowania do analizy projektowanego budynku na działce nr [....] , a tylko stan istniejący na gruncie wg urzędowej kopii mapy zasadniczej. Organ nie był obowiązany do sporządzenia "analizy zacienienia" sąsiednich budynków przeznaczonych na pobyt ludzi. Linia zabudowy (jako obowiązująca) jest wyznaczona w decyzji tylko od frontu przyszłej inwestycji, natomiast z pozostałych stron linie nieprzekraczalne wynikają z przepisów odrębnych (ustawy o drogach publicznych lub z warunków technicznych).

Jako niesłuszny organ odwoławczy ocenił zarzut wyłączenia z zakresu inwestycji przyłączy infrastruktury. Zakres decyzji określa wnioskodawca i brak jest przepisu, który zakazywałby wydania odrębnej decyzji o warunkach zabudowy dla całej sfery zewnętrznych przyłączy urządzeń uzbrojenia terenu inwestycji. Wymóg określony w art. 54 pkt 2 lit. c ustawy został spełniony przez ustalenie podane w ust. II pkt 4 lit. a) załącznika nr 1 do decyzji gdzie organ przywołał uzyskane przez wnioskodawcę warunki zasilania, dostawy gazu wody i odbioru ścieków. Podał, że inwestor nie ma obowiązku legitymowania się prawem własności nieruchomości. Nadto organ odwoławczy podniósł, że postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadą określoną w art. 10 § 1 kpa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. wnieśli W.B. oraz M.S. i H.S. , domagając się jej uchylenia. Zarzucili sprzeczność między stanowiskiem zawartym przez Kolegium we wcześniejszych jego decyzjach, a w zaskarżonej decyzji, zwłaszcza w zakresie ustaleń odnośnie charakteru dominującej zabudowy. W pierwszej kolejności zwrócili się o wyjaśnienie, dlaczego pierwotnie zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie zostało wysłane pod adresy pod którymi nie zamieszkiwali, a o samym postępowaniu dowiedzieli się od osób trzecich. Powtórzyli zarzuty podniesione w odwołaniach odnośnie dopuszczenia zabudowy wysokiej, która spowoduje zacienienie ich działek, nieuwzględnienia w analizie decyzji z dnia 27 października 2008 r. ustalającej warunki zabudowy dla rozbudowy domu jednorodzinnego na działce [....] , jak również nie ujęcia w decyzji przyłączy infrastruktury. Podkreślili, że planowany budynek całkowicie złamałby dotychczasowy architektoniczny charakter jednopiętrowej zabudowy w obszarze pomiędzy ul. [....] , [....] , wewnętrznej drogi dojazdowej i ul. [....] - co dokładnie obrazuje sama mapa. Wskazali, że mapa została "przeskalowana", nie została opatrzona datą i pieczęcią. Odwołali się do treści decyzji z dnia 10 listopada 1988 r. wydanej w sprawie pozwolenia na budowę na działce [....] , gdzie stwierdzono, że działka położona jest w terenie zabudowy jednorodzinnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 tt Nr 153, póz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).

Skarga podlega uwzględnieniu.

Z urzędu stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji naruszają przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i przepisy prawa materialnego, który miał wpływ na wynik sprawy.

Rozważania należy rozpocząć od zacytowania przepisu art. 52 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz.717), (w związku z art.64 ust.1), który określa wymogi formalne wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z nim wniosek powinien zawierać:

*

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

W aktach administracyjnych niniejszej sprawy na k.2 znajduje się wniosek inwestora z dnia [....] .2007 r. o ustalenie warunków zabudowy inwestycji. Nie wskazano w nim gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, nie określono zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków. Dołączona do wniosku kopia mapy zasadniczej w skali 1 : 500 (k.1) również nie odpowiada warunkom wymienionym w art.52 ust.2 ustawy. Mapa nie posiada pieczęci o przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie zawiera określenia granic terenu objętego wnioskiem. Jest na niej jedynie umieszczona pieczęć o zgodności z oryginałem przyjętym do zasobu w dniu 26.02.1984 r. lub 1994 r.(nieczytelnie wpisana data). W związku z tym stwierdzić należy , że wniosek inwestora nie odpowiadał wymaganiom określonym w przepisie art.52 ust.2 ustawy. Nie uzupełnienie braków formalnych wniosku w zakreślonym terminie winno skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania (art.64 kpa).

Stosownie do treści art.61 ust.1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W związku z tym podnieść należy, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 500).

Jak wynika z przepisu art.61 ust.5 ustawy warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Nawet wtedy, gdy teren, na którym planuje się inwestycję posiada uzbrojenie, należy we wniosku określić zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a to dla ustalenia, czy istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanej inwestycji.

Jak wynika z treści Załącznika Nr 1 decyzji organ ustalił, że zaopatrzenie w media publiczne zostało zapewnione: w energię elektryczną na warunkach [....] SA (pismo z dnia......2007 r), w wodę i odprowadzenie ścieków sanitarnych na warunkach [....] Wodociągów (pismo z dnia.......2007 r., w gaz na warunkach [....] Spółki Gazownictwa (pismo z dnia ......2007r).

Tymczasem, jak wynika z pisma [....] Spółka Akcyjna z dnia [....] .2007 r. (k.9 akt administracyjnych) dostawa energii elektrycznej do projektowanego budynku w wielkości 185 kW jest możliwa po rozbudowie sieci.

Z kolei , jak wynika z pisma [....] Wodociągów Spółki z oo z dnia [....] .2007 r., do projektowanego budynku możliwe jest dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków wyłącznie bytowych z uwagi na przeciążenie kanalizacji sanitarnej. Kanalizacja opadowa nie jest własnością [....] Wodociągów i nie jest możliwe określenie warunków podłączenia do tej kanalizacji (k. 10). W piśmie tym nie wskazano jakiej ilości dostaw wody i odbioru ścieków dotyczy.

Pismo z dnia [....] .2007 r. [....] Spółki Gazownictwa (k.11) nie określa warunków przyłączenia do sieci gazowej. Warunki te, jak wynika z jego treści miały być określone w załączniku do tego pisma, którego jednakże brak jest w aktach sprawy.

Powyższe prowadzi do wniosku, że w aktach sprawy brak jest dokumentów dla ustalenia, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanej inwestycji.

W dalszej części rozważań podnieść należy, że uzupełnieniem regulacji zawartej w art.61 ustawy są przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U.03.164.1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

8

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 rozporządzenia , w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W myśl § 2 pkt 5) rozporządzenia przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Ponieważ na mapie dołączonej do wniosku wskazano, że dojazd do inwestycji będzie się odbywał z drogi publicznej (ul...) przez drogę osiedlową (działka nr ..) frontem działki, na której planowana jest zabudowa jest ta jej część, która przylega do działki nr [....] .

Ustalenie granic obszaru analizowanego ma zasadniczy wpływ na treść decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też w uzasadnieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy należy wskazać nie tylko granice obszaru analizowanego, ale także kryteria, jakimi kierowały się organy administracji wyznaczając te granice. Wyjaśnieniem powyższego nie jest może być jedynie stwierdzenie, iż obszar ten został wyznaczony "zgodnie z § 3 rozporządzenia". Obowiązkiem organu jest bowiem określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Musi więc wyjaśnić stronom dlaczego w danej sprawie przyjął do analizy taki, a nie inny teren. Brak ustaleń dotyczących wyznaczenia obszaru analizowanego narusza przepisy prawa materialnego, a to § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż przeprowadzona

analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymaganych tym przepisem jest wadliwa.

Organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia analizy powinien zachować powyższe wymogi, precyzyjnie wskazując sposób wyliczenia trzykrotnej szerokości frontu działki (pamiętając, że jest to minimalna odległość, gdyż ustawodawca nie określił maksymalnej wielkości obszaru analizowanego), podając numery działek, w jakich ten obszar się zamyka, informacje te zamieszczając w części tekstowej analizy. Wyznaczone parametry i wskaźniki zabudowy muszą bezwzględnie znaleźć potwierdzenie w wynikach analizy, stanowiących załączniki (tekstowy i graficzny) do decyzji. Umotywowania wymaga również przyjęty przez organ sposób wyznaczenia tych parametrów.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2007 r. II OSK 657/06, że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczonego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy.

Ani w uzasadnieniu decyzji organu, ani w znajdującej się na k.68 akt administracyjnych części tekstowej analizy nie podano kryteriów wyznaczenia granic obszaru analizowanego, poza ogólnym powołaniem się na przepis § 3 rozporządzenia. W części tekstowej analizy nie podano numerów działek, które uznane zostały za sąsiednie i które zostały wzięte do porównań, wadliwie posługując się przyjętymi symbolami terenów, obejmujących większe ilości działek.

Przepis § 4 rozporządzenia stanowi, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami.

Z punktu 1.1 analizy wynika, że linię zabudowy ustalono jako "linię w odległości 10 m od krawędzi drogi dojazdowej położonej na działce nr [....] - z uwzględnieniem budynku znajdującego się na działce nr [....] ". W Załączniku Nr 1 decyzji wskazano, że linie zabudowy wyznacza się w odległości 10 m od krawędzi wewnętrznej drogi dojazdowej znajdującej się na działce nr [....] , ale numer ten

10

został ręcznie poprawiony (bez omówienia), jako p[przedłużenie istniejącej linii zabudowy budynku znajdującego się w najbliższym sąsiedztwie, nie wskazując jednakże którego.

Z § 5 rozporządzenia wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy7 o której mowa w § 3 ust. 1.

W punkcie 1.2 analizy określono ten wskaźnik "do 22 %". Analiza nie zawiera jednakże wyliczeń matematycznych w tym zakresie. Nadto, w punkcie tym, bez podania przyczyn, nie wymieniono terenów oznaczonych symbolami: l H, UE, UF, III B, III C1, III D, III F, IIIE, UB, IF, IE, ID, IIB , które znajdują się w obszarze analizowanym.

W Załączniku Nr 1 decyzji podano, że ustalony wskaźnik jest średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego oznaczonego na Załączniku Nr 2 grubą linią przerywaną.

Ustalenie to jest wysoce wątpliwe. Jak się bowiem wydaje wskaźnik 22 % stanowi średnią matematyczną wskaźników wymienionych w punkcie 1.2 analizy, a jak wyżej stwierdzono w punkcie tym nie wymieniono wszystkich terenów znajdujących się na obszarze analizowanym.

Treść § 6 rozporządzenia wskazuje, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.2. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W przedmiotowej analizie w punkcie 1.3 podano "szerokości elewacji frontowej dla budynków istniejących na działkach w obszarze analizowanym". W punkcie tym podano również, że do analizy przyjęto budynki znajdujące się w najbliższym sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem. Zauważyć w związku z tym należy, że w przypadku terenów opisanych symbolami l H, l A, l B, l C, l l, II A, III C, III C1 określono szerokości elewacji frontowej tylko jednego budynku, w sytuacji, gdy tereny te zabudowane są więcej niż jednym budynkiem. Nadto, skoro nie podano z

11

której drogi odbywa się wjazd na działkę zabudowaną wskazanym budynkiem, to nie poddaje się weryfikacji ustalenie jego szerokości elewacji frontowej.

W decyzji nie odniesiono się do tych ustaleń.

Według § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Stosownie zaś do § 8 rozporządzenia określić należy również geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

W punkcie 1.4 analizy - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej -podano, że wysokość 15,5 m ustalono jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Nie wskazano jednak numerów działek sąsiednich będących punktem odniesienia dla ustalenia tego parametru. W Załączniku nr 1 do decyzji wskazano zaś jedynie, że chodzi o bezpośrednie sąsiedztwo z osiedlami mieszkalnymi wielorodzinnymi - również nie wskazując konkretnie punktu odniesienia.

W analizie podano również, że "uwzględniając sąsiedztwo zabudowy jednorodzinnej ustala się zmienną wysokość budynku w formie kaskadowej w kierunku zachodnim". Takiemu ustaleniu zarzucić należy przede wszystkim nieprecyzyjność. W punkcie 1.4 Załącznika Nr1 decyzji ustalenie to przybrało inną jeszcze formę: "Uwzględniając sąsiedztwo zabudowy jednorodzinnej, usługowej i wielorodzinnej niskiej ustala się zmienną wysokość budynku w formie kaskadowej w kierunku zachodnim". Nie określając zatem żadnych konkretnych wysokości projektowanego kaskadowo budynku, w istocie nie ustalono tego parametru, co narusza przepis § 7 rozporządzenia.

Stosownie do przepisu art.54 pkt 3) w związku z art.64 ust. 1 ustawy decyzja o

12

ustaleniu warunków zabudowy winna określać linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Z kolei zgodnie z § 9 rozporządzenia , wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Przepisy te wskazują, że prawodawca odróżnia jako odrębne dokumenty samą decyzję o warunkach zabudowy (zawierającą część tekstową i graficzną, którą stanowi kopia mapy z oznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji) od załączników, za które uznaje wyniki analizy obejmujące tekst oraz część graficzną. Nie ma, zdaniem Sądu, przeszkód, aby linie rozgraniczające teren inwestycji i wyniki analizy w części graficznej umieszczone zostały na jednej mapie (spełniającej oczywiście odpowiednie warunki) i stanowiły jeden załącznik do decyzji. Warunkiem jest jednak, aby ów załącznik przedstawiał w sposób czytelny wszystkie wymagane dane. Podobnie rzecz ma się z załącznikiem tekstowym: jeżeli ma to być jeden dokument, to wyraźnie w nim muszą być oddzielone wiążące dla organu budowlanego warunki zabudowy i niewiążące wyniki analizy.

Załącznik Nr 1 do decyzji warunków tych nie spełnia. Określono w nim bowiem granice działki inwestora objęte wnioskiem a nie linie rozgraniczające teren inwestycji.

Organ odwoławczy uchybień popełnionych przez organ l instancji nie dostrzegł. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z zasady dwuinstancyjności, nie tyle po raz drugi rozstrzygnął merytorycznie sprawę, co odniósł się do zarzutów odwołania.

Oczywistym jest, że wskazany wyżej rodzaj uchybień, miał istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei brak wskazania kryteriów ustalenia obszaru analizowanego, podania działek sąsiednich przyjętych do porównań, brak dokładnego ustalenia wszystkich cech zabudowy i jej gabarytów na działkach sąsiednich oraz brak precyzyjnego ustalenia wszystkich warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji w ewidentny sposób wpłynęło na ustalenie warunków zabudowy w przedmiotowej decyzji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych wyżej uchybień.

Dlatego też , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) ppsa oraz art. 135 i art.200 ppsa należało orzec jak w sentencji.